CC BY
194
УДК 342.7
Б01: 10.19073/2306-1340-2018-15-1-80-85
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ФАКТОР ОПТИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ХОДУСОВ Алексей Александрович*
Ул. Кашенкин Луг, 4, Москва, 127427, Россия
Аннотация. В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы законодательного регулирования миграционных процессов в России. Анализируются миграционная политика и миграционная ситуация в Российской Федерации, соотношение норм международного права с законодательными принципами нашей страны, проблемы получения российского гражданства, ущемления прав беженцев и вынужденных мигрантов. Сегодня неизбежным и закономерным атрибутом глобализации становится эскалация миграционных процессов. Миграция населения, превращаясь из временного и эпизодического явления в постоянно действующий фактор стратегического значения, представляет собой огромный ресурс, подлежащий эффективному использованию. Совершенствование государственной миграционной политики, тесная увязка ее с насущными задачами социально-экономического развития страны, пристальное и каждодневное внимание к проблемам миграции - эти вопросы были определены Президентом Российской Федерации как чрезвычайно важные.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, миграционные квоты, мигрант, гражданство, репатриация.
The Improvement of the Migration Legislation as a Factor of Optimization
of the State Migration Policy of the Russian Federation
Khodusov Aleksei A.**
4 Kashenkin Lug st., Moscow, 127427, Russia
Abstract. The article discusses theoretical and practical issues of legislative regulation of migration processes in Russia. Migration policy and migration situation in Russia, the ratio of the norms of international law with the legal principles of our country, the problems of obtaining Russian citizenship, violation of the rights of refugees and internally displaced persons are analyzed. An inevitable and natural attribute of the globalization processes of today is the escalation of migration processes. Migration, emerging from the temporary and accidental phenomenon in the constant factor of strategic importance, is a vast resource, which is subject to effective use. Improvement of state migration policy, closely linking it to current problems of socio-economic development of the country, and everyday close attention to migration issues-these issues were determined by the President of the Russian Federation as extremely important.
Keywords: migration, migration policy, migrant quotas, a migrant citizenship, repatriation.
Важная роль миграции состоит в планиро- реагировании на новые условия социально-эко-вании движения населения и управления им, номической реальности, возникающие в пров контроле за меняющейся ситуацией и в гибком цессе реформирования экономики и общества.
* Заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин Международного юридического института, кандидат юридических наук, доцент.
** Head of the Department of Criminal Law Disciplines at International Law Institute, Candidate of Legal Sciences, Docent.
Экономическая функция миграции обеспечивает количественное и качественное соответствие вещественных и личностных факторов производства. Селективная политика связана с привлечением мигрантов по таким признакам, как профессия, квалификация, страна.
Государственная внутренняя миграционная политика современной России исходит из потребности в привлечении иностранных работников и в формировании квот с целью поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан России. Регулирование миграционных процессов, как и управление миграционными потоками, является одной из важнейших задач государства, без реализации которой невозможно обеспечить национальную безопасность и социальную стабильность в обществе, также невозможно оказать содействие отечественной экономике и реализовать интересы граждан. Регулирование миграционных процессов проводится на основе миграционной политики, которая должна учитывать стратегические интересы государства и общества, так как миграционные процессы имеют долговременные последствия во всех сферах общества [1, с. 57].
Упомянутые выше обстоятельства указывают на необходимость выработки взвешенной миграционной политики, надлежащего законодательного обеспечения регулирования внешней трудовой миграции и слаженной работы всех органов власти Российской Федерации. На сегодняшний день в условиях существующего демографического кризиса процесс миграции населения является важнейшим для современной России. С помощью миграции выполняется главным образом увеличение населения страны. Миграционный прирост (наряду с естественным приростом) является составляющей общего прироста населения, а его увеличение - важнейшая задача современной российской политики.
Однако необходимо отметить, что во втором десятилетии XXI в. внешняя миграция в России приобретает новые черты, переставая быть исключительно экономической. Необходимо констатировать изменение экономических и социальных параметров миграции, требующее новых методов правового регулирования. В связи с этим актуально совершенствование национального миграционного законодательства, направленное на адаптацию миграционных потоков к стратегическим интересам государства.
Миграционная ситуация изменилась в результате политического кризиса на Украине 2013-2014 гг. [2, с. 89]. Существенно возросло количество переселенцев, главным образом из зоны боевых действий в Донецкой и Луганской областях. Данный кризис наглядно продемонстрировал, что появление «зон насилия» в соседних странах, имеющих значительный процент русского населения, может потребовать изменения российского законодательства. Так, одним из последствий кризиса на Украине стала корректировка федерального миграционного законодательства: 23 июня 2014 г. был подписан Федеральный закон, вносящий изменения в закон «О гражданстве Российской Федерации», и эти изменения направлены на упрощение получения российского гражданства некоторыми категориями лиц, проживающими на территории России.
В преамбуле данного законодательного акта отмечается: «Федеральный закон направлен на упрощение порядка приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, являющихся предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами, выпускниками российских образовательных организаций профессионального образования, или иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и признанных носителями русского языка в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» [3].
Названные выше поправки ввели языковый критерий для применения упрощенного порядка принятия в российское гражданство лиц, постоянно проживающих в России. Очевидно, что такой подход существенно расширяет категорию лиц, имеющих право на упрощенное приобретение гражданства. Очевидно также, что переселенцы из восточных областей Украины отвечают критериям, установленным новым законом: для них русский язык является родным. При этом изменения законодательства о гражданстве установили дополнительные требования для приема в российское гражданство, направленные на повышение лояльности потенциальных граждан России, которые должны взять на себя обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы, иметь законный источник доходов и отказаться от иностранного гражданства.
Одновременно с поправками, ориентированными на скорейшую социализацию русскоязычных выходцев из Украины, приняты изменения законодательства, касающиеся представителей бизнес-сообщества. Упрощенный порядок принятия гражданства стал доступным для бизнесменов, которые занимаются предпринимательской деятельностью в России не менее трех лет и ежегодный доход которых составляет не менее 10 млн рублей. Предусмотрено упрощенное получение гражданства для инвесторов, чья доля вклада в уставном капитале российского юридического лица, осуществляющего деятельность на территории Российской Федерации в установленных Правительством Российской Федерации видах экономической деятельности, составляет не менее 10 %. Необходимо подчеркнуть, что принятые поправки создают новые возможности только для крупных инвесторов: размер уставного капитала, а также размер активов хозяйствующего субъекта должны составлять не менее 100 млн рублей каждый, или же сумма уплаченных таким юридическим лицом налогов и обязательных страховых платежей -не менее 6 млн рублей в год на протяжении трех лет или более со дня начала инвестирования.
Новые правила получения гражданства распространяются и на представителей таких групп, как квалифицированные специалисты, работающие не менее трех лет в России, а также выпускники российских образовательных организаций профессионального образования, закончившие обучение после 2002 г. и проработавшие в Российской Федерации в совокупности не менее трех лет. Отметим, что представители обеих названных групп, с одной стороны, уже связаны с Россией, а с другой - экономически активны.
Таким образом, внесенные в 2014 г. изменения в законодательство о гражданстве впервые за длительное время существенно расширили категорию лиц, имеющих право претендовать на получение российского гражданства в упрощенном порядке. Важнейшим фактором этого актуального изменения стал политический кризис на Украине и вызванное им усиление миграционного притока русскоязычных граждан этой страны. По нашему мнению, в настоящее время ресурс поправок в отдельные федеральные законы с целью улучшения условий интеграции русскоязычных переселенцев в российское общество исчерпан. Актуальной задачей является разработка и принятие федерального закона о ре-
патриации, который с учетом практики применения таких законов как в ряде зарубежных стран, так и в субъектах Российской Федерации призван комплексно урегулировать правовые аспекты возвращения соотечественников на историческую родину. Подготовка законопроекта требует комплексного экспертного сопровождения. Этот вывод является результатом анализа нескольких представленных в Государственную Думу Российской Федерации авторских законопроектов регулирования репатриации, содержащих многочисленные противоречия с Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Экономический фактор стал одним из важнейших в ходе подготовки и принятия изменений в законодательстве о гражданстве. Потребности развития экономики, в том числе привлечение инвестиций и трудовых ресурсов в условиях структурных изменений внешнеэкономических связей, требуют дальнейшего снижения административных барьеров в сфере регулирования миграции, в том числе и методами законодательного регулирования. Члены Правительственной комиссии по миграционной политике под руководством первого вице-премьера И. Шувалова в марте 2014 г. поддержали отмену системы квотирования рабочих мест для мигрантов. Квоты для гастарбайтеров из безвизовых стран были введены в 2007 г. Комиссия по миграционной политике утвердила поправки в законопроект, по которому предприниматели, в том числе юридические лица, смогут на основании патента привлекать к труду мигрантов. Ранее патенты выдавались только для работы у физических лиц. Эта норма распространялась и на иностранцев, въезжавших в Россию в безвизовом порядке. Для этой же категории и было введено квотирование в 2007 г. По данным ФМС, доля иностранцев из безвизовых стран среди зарубежных работников в России довольно высока и составляет около 80 %. В их число входят граждане Киргизии, Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана и других стран. Всего же безвизовый режим посредством договоров предусмотрено осуществлять с сорока государствами.
По нашему мнению, отмена миграционных квот является актуальным законодательным решением. Уже в первые годы своего действия квоты обнаружили неэффективность в регулировании миграционных процессов. Анализ практики применения квотирования показывает, что получение необходимой квоты создавало проблемы
юридическим лицам, привлекающим иностранцев на работу. Однако квоты обычно корректировались в субъектах Российской Федерации несколько раз в год, как правило, в сторону увеличения. Уменьшение квот в период экономического кризиса 2008-2010 гг. в целом не изменило ситуацию, а лишь констатировало в результате действия рыночных механизмов снижение количества работников-иностранцев.
Сохранение квот в течение длительного времени определяется высокой коррупционностью этого механизма, на что в ходе обсуждения законопроекта об отмене квотирования обратили внимание депутаты Госдумы. Высокая коррупционная емкость квот определялась тем, что большое количество не попавших в группу квотированных рабочих мест иностранцев вытеснялось в теневую экономику. Иностранцы, работавшие на юридических лиц, являлись объектом вымогательств. Большинство иностранных рабочих с 2010 г. покупали патент, демонстрируя свою законопослушность. Однако рынок труда у физических лиц ограничен, поэтому иностранцы, имеющие патент, принимались на работу к юридическим лицам и попадали в категорию нарушителей закона. В силу этого введение единого патента создаст условия для снижения коррупционной емкости рынка труда в России. При наличии законно выданного патента получить коррупционный доход с работающего иностранца будет намного сложнее таким предполагаемым участникам коррупционного оборота, как бригадир (непосредственный начальник работающего мигранта), работодатель и различные государственные контролеры.
По нашему мнению, за отменой квот должны последовать законодательные инициативы, направленные на усиление миграционной привлекательности России для экономически самодостаточных представителей среднего класса из зарубежья, занятых в производстве интеллектуальной продукции. Также за отменой квот необходимо поддержание законодательных инициатив по созданию условий для социализации рабочих-мигрантов.
Таким образом, Российская Федерация должна стать иммиграционно привлекательным государством не только для граждан государств - участников СНГ, но и для граждан иных государств, в том числе европейских. Основной проблемой, которую неизбежно порождает миграция, является несоблюдение иностранными
гражданами и лицами без гражданства миграционного законодательства Российской Федерации (незаконная миграция). Упрощение въезда в Россию и прозрачность государственных границ привели к резкому увеличению масштабов нелегальной миграции. Еще одним из факторов, оказывающих негативное влияние на миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России, что приводит к перегрузке социальной инфраструктуры, увеличению диспропорций региональных рынков труда, росту этнической преступности и социальной напряженности. Широкое использование трудовых мигрантов на неквалифицированных работах и низкая оплата их труда дем-пингуют оплату труда российских работников.
Действующее законодательство Российской Федерации о миграции пока не позволяет обеспечить осуществление эффективного регулирования миграционных процессов в России, так как необходимые решения в области регулирования миграции населения часто принимались ситуативно, без их концептуального обеспечения. Такое положение приводило к тому, что миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличались непоследовательностью и поспешностью. Всего на сегодняшний день в российском миграционном законодательстве насчитывается более десятка федеральных законов, свыше ста действующих указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений. В этой связи назрела необходимость в систематизации всего массива законодательных и подзаконных актов.
По общему мнению экспертов, проводить систематизацию законодательства целесообразно путем качественной его переработки, кодификации или принятия соответствующего пакета законов. В этом случае потребуются пересмотр действующих правовых норм, устранение не-согласованностей и противоречий в правовом регулировании, восполнение пробелов, отмена устаревших законодательных установлений. Это сложная и кропотливая работа, которую следует проводить в определенной последовательности в соответствии с требованиями законодательной техники, опираясь на широкий круг
данных, в том числе и на результаты не только юридических, но и социологических, психологических и других научных исследований.
Систематизацию нормативного правового материала в области миграции представляется возможным провести путем создания Миграционного кодекса Российской Федерации, который, в свою очередь, должен устранить все противоречия. Существующая нормативная база миграционного законодательства позволяет сделать это уже сейчас. В процессе кодификации можно будет систематизировать накопленный опыт и избежать большого количества ошибок. Главной целью изменений, вносимых в различные нормативные правовые акты, является обеспечение национальной безопасности, стабилизация и увеличение численности постоянного населения России, обеспечение потребности экономики в рабочей силе и обеспечение экономики России трудовым потенциалом. Российской экономике необходимы мигранты - это признано на государственном уровне и закреплено в Концепции миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Учитывая же миграционную политику, проводимую на территории России, создание Миграционного кодекса позволит упорядочить правоотношения в данной сфере.
Требуется не только сведение в единый документ уже имеющегося законодательства, но и заполнение пробелов по отдельным миграционным проблемам, например, по проблеме отсутствия программы обустройства мигрантов, слабо развитого сектора легального арендного жилья и т. д. В процессе систематизации миграционного законодательства придется столкнуться с перечисленными выше проблемами.
Учитывая массовость миграционной политики, перед началом кодификации законодательства необходимо довести до конца разработку имеющихся на сегодняшний день законодательных инициатив и сконцентрироваться на содержании самих норм и устранении пробелов [4, с. 54]. Кодекс должен стать единым документом, определяющим правовые нормы, связанные с осуществлением в России государственной политики в сфере миграции,
урегулированием миграционных процессов и отношений, возникающих в этой сфере, а также правовым положением иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
В кодексе могут быть сосредоточены положения различных нормативно-правовых актов, регулирующих в настоящее время миграционную сферу. Концентрация в едином документе норм, регулирующих отношения в миграционной сфере, еще более упростит работу по получению участниками миграционного процесса: полномочными государственными органами, гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства - информации о правах и обязанностях, об ответственности и т. д. Предположительно данный документ будет состоять из двух частей - общей и особенной и будет содержать общие положения и положения, касающиеся порядка выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, порядка временного пребывания, проживания, работы на территории России, трудовой миграции, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации. При этом в первой части следует определить основные понятия, а в особенной части - перечень существующих миграционных режимов, порядок получения виз и особенности регистрации иностранцев в России.
Таким образом, преждевременно утверждать, что миграционные процессы находятся под полным контролем государства. Однако предпринятые шаги по совершенствованию миграционного законодательства, несомненно, уже дали положительные результаты. Регулирование миграционных процессов должно быть направлено на достижение целей государственной миграционной политики. При этом в качестве приоритетных направлений необходимо выделить следующие: улучшение условий для привлечения в Россию для постоянного проживания соотечественников и экономически активных иностранцев, снижение административных и коррупционных барьеров на рынке труда, развитие механизмов социализации мигрантов.
Список литературы
1. Катаева О. В. Проблемы становления и совершенствования административно-правовых механизмов регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Проблемы правоохранительной деятельности. 2015. № 4. С. 55-58.
2. Киселев С. Г., Яшкова Т. А. Глобальные изменения и модернизация России. М. : МАКС Пресс, 2006. 182 с.
3. Петрова В. А. Пути совершенствования миграционной политики в Российской Федерации // Государство и общество. 2015. № 5. С. 84-91.
4. Сизов И. Ю. Направления совершенствования миграционного законодательства // Административное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 107-110. DOI: 10.7256/1999-2807.2016.1.15567.
References
1. Kataeva O. V. Problemy stanovleniya i sovershenstvovaniya administrativno-pravovykh mekhanizmov regulirovaniya mi-gratsionnykh protsessov v Rossiiskoi Federatsii [Foundation and Development Problems of Administrative and Legal Mechanisms Regulating Migration in the Russian Federation]. Problemy pravookhranitel'noi deyatel'nosti - Problems of law-enforcement activity, 2015, no. 4, pp. 55-58.
2. Kiselev S. G., Yashkova T. A. Global'nye izmeneniya i modernizatsiya Rossii [Global Changes and Modernization of Russia]. Moscow, MAKS Press Publ., 2006. 182 p.
3. Petrova V. A. Puti sovershenstvovaniya migratsionnoi politiki v Rossiiskoi Federatsii [Ways to Improve Migration Policy in the Russian Federation]. Gosudarstvo i obshchestvo - State and Society, 2015, no. 5, pp. 84-91.
4. Sizov I. Yu. Napravleniya sovershenstvovaniya migratsionnogo zakonodatel'stva [Directions of Migration Legislation Improvement]. Administrativnoe i munitsipal'noe pravo - Administrative and Municipal Law, 2016, no. 1, pp. 107-110. DOI: 10.7256/1999-2807.2016.1.15567.
