CC BY
77
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 316.4 Ж. В. Гербач
доктор социологических наук, профессор учебного военного центра при Южном федеральном университете; e-maiL: [email protected]
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПОДГОТОВКИ И НАКОПЛЕНИЯ МОБИЛИЗАЦИОННЫХ ЛЮДСКИХ РЕСУРСОВ
В статье проведен анализ основных характеристик системы подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов, на основе которого был сделан вывод о целесообразности ее отнесения к классу социальных самоорганизующихся систем. Определены основные факторы, негативно влияющие на количественно-качественные показатели мобилизационных людских ресурсов. Обоснованы основные направления решения существующих проблем социально-правового обеспечения функционирования системы подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов.
Ключевые слова: система подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов; социально-правовое обеспечение; комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации; резервист; граждане, находящиеся в резерве по контракту.
Z. V. Gerbach
Doctor of Sociology (Dr. habil), Professor of the military training center at the Southern FederaL University; e-maiL: [email protected]
SOCIAL AND LEGAL ASPECTS OF THE FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF PREPARATION AND ACCUMULATION OF MOBILIZATION HUMAN RESOURCES
In the articLe, the anaLysis of main characteristics of the system of training and accumuLation of mobiLization of human resources on the basis of which the concLusion was made about the appropriateness of its incLusion in the cLass of seLf-organizing sociaL systems. Identified the main factors that have a negative impact on the quantitative and quaLitative indicators of mobiLization of human resources. Proved the basic directions of the solution of existing problems of social and LegaL support of functioning of system of preparation and accumuLation of mobiLization human resources.
Key words: system of preparation and accumulation of mobilization human resources; social and legal support; recruitment of the Armed Forces of the Russian Federation; reservist; citizens who are in reserve on contract.
Существование и развитие любого общества связано с развитием различных систем, при этом важную роль в жизни человека играют социальные системы, к которым можно отнести систему подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов (далее - систему подготовки мобилизационных ресурсов).
Под системой подготовки мобилизационных ресурсов предлагается понимать совокупность взаимосвязанных элементов, функционирующих в едином социально-правовом поле государства для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований (далее - ВС РФ) личным составом и техникой при проведении мобилизации и в период военного положения.
Любая социальная система состоит из определенного количества элементов, которые объединены некоторой общностью [Сорокин 2003]. Общность выражается в объединенном родовом понятии всех элементов, входящих в систему.
В Словаре русского языка С. И. Ожегова под системой понимается:
- «определенный порядок расположения и связи элементов какого-либо объекта (явления);
- форма организации какого-либо объекта (явления);
- нечто целое, представляющее единство взаимодействующих элементов (система русского языка; система взглядов)» [Ожегов 1964, с. 377].
В монографии Бусленко под термином «система» понимается совокупность подсистем (элементов), объединенных на основе прямых, обратных и нейтральных связей в интересах достижения поставленной цели [Бусленко 1973, с. 33]. По своей физической природе связи могут быть вещественными, энергетическими, информационными или смешанными.
Сложной может быть признана система, обладающая хотя бы одним из приведенных ниже признаков (Булегенов, 2018):
- система допускает декомпозицию на подсистемы, параметры которых взаимосвязаны, т. е. изменение параметров одной подсистемы (элемента) влияет на количественно-качественные параметры другой подсистемы;
- для системы характерна существенная неопределенность, т. е. в условиях воздействия на нее внешней среды изменения параметров и структуры системы носят случайный характер;
- наличие сложной иерархической структуры системы, в которой сочетаются принципы централизованного и децентрализованного управления.
Проведенный анализ показал, что система подготовки мобилизационных ресурсов может быть отнесена к классу самоорганизующихся систем, основными характеристиками которой являются [Зиганшин 2006]:
1. Способность взаимодействия со средой, в рамках которого система получает из внешней среды определенную информацию, а также оказывает влияние на окружающую среду, меняя ее в направлении, позволяющем улучшить количественно-качественные характеристики системы. Так, основные параметры системы подготовки мобилизационных ресурсов оказывает непосредственное влияние на функции и полномочия органов государственной власти, местного самоуправления, военного управления, учреждений и организаций.
2. Определенная гибкость структуры, понимаемая в данном случае как возможность корректировки существенных связей между определенными элементами, т. е. связей, которые обеспечивают целостность системы. Данная характеристика определяет одно из свойств системы подготовки мобилизационных ресурсов, заключающееся в определенной форме организации ее подсистем, когда система в целом получает или обнаруживает такие новые качества, которых не имеют составляющие ее элементы [Бусленко 1973, с. 97].
3. Сложность прогнозирования поведения самоорганизующейся системы вследствие влияния разнонаправленных воздействий, имеющих случайный характер. Данная характеристика системы подготовки мобилизационных ресурсов проявляется в том, что ряд факторов, влияющих на эффективность ее функционирования, имеют стохастическую природу.
4. Способность анализировать прошлый опыт и обучаться, что позволяет системе повышать эффективность своей деятельности, основываясь на общих закономерностях и принципах функционирования систем. Такая оптимизация системы подготовки мобилизационных ресурсов может проводиться на основе систематического анализа ее количественно-качественных характеристик.
В настоящее время влияние ряда социально-экономических, административно-правовых, демографических и некоторых других факторов оказывает негативное влияние на существующую систему подготовки мобилизационных ресурсов, что в ряде случаев существенно снижает выполнения возложенных на нее задач.
К основным деструктивным факторам, оказывающим негативное влияние на параметры мобилизационных ресурсов, следует отнести [Гаврюшенко 2008]:
- неблагоприятные параметры демографической обстановки;
- низкий уровень заинтересованности граждан, находящихся в запасе, в повышении уровня военной и специальной подготовки;
- значительное увеличение количества миграционных перемещений населения;
- несовершенство нормативной правовой базы, регулирующей подготовку мобилизационных ресурсов в условиях перехода на рыночную экономику.
Следует также отметить, что главный источник подготовки мобилизационных ресурсов - прохождение гражданами военной службы по призыву - на данный момент не обеспечивает требуемого объема подготовки специалистов в районах комплектования войск. Основными причинами сложившейся ситуации являются [Мазаник, Пономарев 2015]:
- сокращение численности и боевого состава войск (сил) мирного времени, что привело к сокращению ежегодного притока в запас подготовленных специалистов примерно на 21 % по сравнению с 2005 г.;
- повышение уровня профессионализма ВС РФ, что выразилось в увеличении доли рядового и сержантского состава, проходящего военную службу на контрактной основе. Данный процесс обусловил сокращение количество подготовленных специалистов, находящихся в запасе, ориентировочно на 27 % по сравнению с 2003 г.;
- большое количество отсрочек, освобождающих граждан от призыва в силовые структуры, в результате чего с 1993 по 2000 гг. доля граждан мужского пола, которых можно было направить в войска (силы) для прохождения военной службы от общего количества граждан призывного возраста, состоящих в военных комиссариатах на воинском учете, снизилась с 29 % до 9 %;
- экстерриториальный принцип призыва граждан для комплектования войск (сил), в результате чего только 30-40 % из общего количества граждан, уволенных в запас, могут быть востребованы для комплектования воинских частей и соединений по мобилизационному плану.
Следует отметить низкую эффективность учебно-сборовой подготовки граждан, находящихся в запасе и предназначенных для комплектования войск (сил) в условиях мобилизационного развертывания воинских частей и соединений. Результаты контрольных проверок свидетельствуют о низком уровне знаний, умений и навыков граждан, прошедших учебные сборы, особенно по сложным, наукоемким военно-учетным специальностям. Основными причинами сложившегося положения являются [Мазаник, Пономарев 2015]:
- существенное сокращение в воинских частях штатных специалистов, предназначенных для организации и проведения учебных сборовых мероприятий с гражданами, находящимися в запасе;
- физически и морально устаревшая учебная материальная база, которая не позволяет с требуемой эффективностью проводить занятия по подготовке мобилизационных ресурсов в условиях существенного роста темпов переоснащения войск на современные образцы вооружения и военной техники;
- отсутствие социально значимых стимулов и недостаточная мотивация у граждан для повышения уровня профессиональной подготовки;
- слабая заинтересованность руководителей государственных и коммерческих предприятий в направлении своих сотрудников на учебно-сборовую подготовку ввиду отсутствия реальных компенсационных мер, покрывающих издержки, связанные с прохождением сборов и отсутствием сотрудников на рабочем месте.
Проведенный анализ свидетельствует о низком уровне военно-учетной дисциплины граждан, находящихся в запасе, что выражается в непредставлении (несвоевременном представлении) сведений в военные комиссариаты (военно-учетные столы) об изменении учетных параметров, включающих сведения об изменении места жительства (места пребывания), состава семьи, уровня образования, места работы, рабочей специальности и т. д. Несвоевременная
актуализация базы данных военных комиссариатов, содержащей сведения о гражданах, находящихся в запасе, не позволит своевременно оповестить о призыве требуемое количество граждан из числа предназначенных к воинским частям и в конечном итоге может привести к срыву приведения войск (сил) в боевую готовность.
Анализ системы комплектования ВС РФ мобилизационными ресурсами в военное время позволил выявить основные проблемы ее функционирования, которые могут быть условно классифицированы на три группы: законодательно-правовые, социально-политические, технико-экономические. Решение этих проблем должно быть основано на реализации определенных принципов (основных руководящих положений), которые необходимо учитывать при выполнении мероприятий, направленных на поддержание требуемого уровня боевой и мобилизационной готовности войск (сил). Под термином «принцип» (от лат. ргтшршш) следует понимать то, что лежит в основе определенной совокупности фактов, понятий, явлений. Под принципом в социально-правовом регулировании следует понимать руководящее начало, основное правило деятельности в соответствующей области отношений, определяемое объективно существующими в данной области закономерностями [Сорокин 2003, с. 161].
Г. В. Атаманчук под понятием «принцип» предлагает понимать закономерность, выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности [Атаманчук 1997, с. 78]. В законодательстве, регулирующем общественные отношения социально-правового характера в военной сфере, «принцип означает и закрепляет обязательность содержащихся в нем положений, требований и их всеобщность в отношении регулируемых вопросов» [Манохин 1997, с. 81].
Социально-правовое регулирование функционирования системы подготовки мобилизационных ресурсов должно учитывать следующие основные принципы [Кудашкин 2001, с. 203]:
- законности - соответствие роли и места системы подготовки мобилизационных ресурсов, ее предназначения и применения в различных правовых режимах основным законодательным актам России, а также международным нормам права;
- адекватности - соответствие социально-правового обеспечения совершенствования системы подготовки мобилизационных ресурсов стратегическим направлениям развития в области военного строительства, сформулированным в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [Указ Президента РФ 2015], Военной доктрине Российской Федерации [Военная доктрина РФ 2014] и перспективному облику ВС РФ;
- системности - подготовка документов, регламентирующих социально-правовые отношения в системе подготовки мобилизационных ресурсов, должна осуществляться последовательно, с учетом единого замысла и имеющихся ограничений на выделяемые финансовые, материальные и людские ресурсы;
- комплексности - учет всех факторов социально-правового характера при обосновании рациональных параметров системы подготовки мобилизационных ресурсов, что может быть обеспечено комплексным (пакетным) принятием нормативных правовых актов в данной области;
- согласования - социально-правовые аспекты функционирования системы подготовки мобилизационных ресурсов не должны иметь пробелов в правовом регулировании рассматриваемых отношений, дублировать правовые нормы, приводить к разному толкованию предписаний военного законодательства;
- непротиворечивости - отсутствие разногласий между нормами, регулирующими социально-правовые аспекты подготовки мобилизационных ресурсов, и действующим законодательством;
- правовой экономии - сокращение и унификацию документов, регламентирующих порядок функционирования системы подготовки мобилизационных ресурсов, проведение их кодификации;
- преемственности - учет отечественного и мирового опыта регулирования социально-правовых отношений в системе подготовки мобилизационных ресурсов.
Анализ социально-правовых аспектов функционирования системы подготовки мобилизационных ресурсов позволил определить направления решения существующих проблем:
- разработка и совершенствование действующих нормативных правовых документов, регламентирующих социально-правовой статус граждан, пребывающих в запасе;
- повышение эффективности функционирования системы подготовки мобилизационных ресурсов за счет введения новых элементов и совершенствования ее параметров.
Анализ действующих документов, регламентирующих социально-правовой статус граждан, пребывающих в запасе, позволил сделать вывод о возможности повышения количественно-качественных параметров системы подготовки мобилизационных ресурсов за счет:
1. Внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в части:
- ужесточения наказания за умышленное уклонение от прохождения подготовки на военных сборах;
- повышения ответственности сотрудников полиции и отделов, деятельность которых связана с регулированием миграционных процессов, за нарушения в области воинского учета;
- ужесточения санкций в отношении руководителей (должностных лиц) учреждений и организаций всех форм собственности за противодействие направлению гражданина, пребывающего в запасе, на военные сборы;
- расширения полномочий сотрудников военного комиссариата по рассмотрению дел об административных правонарушениях;
- расширения полномочий руководителей и должностных лиц органов местного самоуправления поселений по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области воинского учета;
- предоставления полномочий военному комиссару по вынесению постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении при возникновении обстоятельств, указанных в части первой статьи 28.1 [Федеральный Закон... 2001].
В настоящее время денежные средства в виде штрафов за административные правонарушения направляются на счета органов местного самоуправления. В этих условиях было бы целесообразно зачислять их на счет специального фонда, из которого денежные средства могут быть использованы для поощрения граждан, добросовестно исполняющих воинскую обязанность, в соответствии с совместным решением военного комиссара и главы органа местного самоуправления.
2. Внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие гарантии и компенсации гражданам, пребывающим в запасе и добросовестно исполняющим воинскую обязанность [Федеральный закон 1998], в части предоставления:
- преимущественного права для принятия на работу в государственные учреждения и организации, а также в воинские части;
- дополнительных отпусков с учетом отрыва гражданина на исполнение воинской обязанности;
- дополнительных вознаграждений по результатам проведения военных сборов, а также по итогам текущего календарного года;
- права на обучение в муниципальных и государственных образовательных бюджетных учреждениях среднего и высшего образования, а также на подготовительных курсах и отделениях образовательных бюджетных учреждений высшего образования за счет средств, выделяемых из федерального бюджета;
- права детям граждан, пребывающих в запасе, зачисления в суворовские (нахимовские) училища и кадетские корпуса вне конкурса, а также преимущественного права зачисления в военные образовательные учреждения высшего и среднего образования при условии успешного прохождения всех вступительных испытаний.
3. Формирования новой системы подготовки мобилизационных ресурсов. Суть совершенствования параметров существующей системы подготовки мобилизационных ресурсов заключается в том, что в ее составе выделяется новый элемент - мобилизационный людской резерв.
Планируется, что граждан будет находиться в составе резерва на добровольной основе, с ним будет заключаться соответствующий служебный контракт, в котором будут определены основные условия нахождения гражданина в резерве.
Функционирование предлагаемой системы подготовки мобилизационных ресурсов невозможно без внесения изменений и дополнений в существующую и разработки новой нормативной правовой базы, которая должна регулировать вопросы нахождения гражданина в резерве по контракту и определять:
- правовой статус резервиста;
- этапы формирования и порядок функционирования резерва;
- права, обязанности и ответственность Министерства обороны Российской Федерации, с одной стороны, и резервистов -с другой;
- перечень комплексных мероприятий, реализующих защиту прав и интересов резервистов, а также направленных на обеспечение их социальных гарантий и компенсаций.
Перечисленные задачи определяют необходимость научной проработки и создания теоретических основ социально-правового обеспечения функционирования новой системы подготовки мобилизационных ресурсов, а также совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей подготовку военно-обученных ресурсов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М. : Мысль, 1997. 343 с.
Бусленко Н. П. Моделирование сложных систем. М. : Наука. 1973. 461 с. Военная доктрина РФ. URL: rg.ru/2014/12/30/ doktrina-dok.html Гаврюшенко П. И. Призыв граждан Российской Федерации по мобилизации // Право в Вооруженных Силах. 2008. № 9. С. 52-59. Зиганшин Д. Ф. Подготовка мобилизационных людских ресурсов: методика экономического обоснования // Военная мысль. 2006. № 12. С. 39-47.
Кудашкин А. В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое регулирование. М. : ВУ МО. 2001. 375 с.
Мазаник А. И., Пономарев А. И. Проблемные вопросы правового обеспечения деятельности военных комиссариатов и основные направления их решения в интересах МЧС России // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты / Академия гражданской защиты МЧС России. 2015. № 2. С. 28-39. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое
регулирование. М. : ВУ МО. 1997. 246 с. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : Советская энциклопедия. 1964. 525 с.
Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб. : Юридический центр Пресс. 2003. 298 с. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». URL: consultant.ru/document/ cons doc LAW 191669/
Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» URL: consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/ Федеральный закон 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». URL: consultant.ru/document/cons doc LAW 18853/
