CC BY
230
УДК 336
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ РЕГИОНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
SOCIO-ECONOMIC SMOOTHING OF REGIONS RUSSIAN FEDERATION
А.Г. Бреусова A.G. Breusova
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Рассматривается социально-экономическое выравнивание регионов как одно из слабых направлений финансовой политики Российской Федерации. На основе западного опыта показана необходимость использования в финансовой политике четких критериев распределения финансовой помощи в зависимости от типа региона, которые позволят для каждого типа региона определить оптимальное соотношение инструментов, методов, направлений и объектов.
Socio-economic smoothing of regions one of weak directions within the framework of financial policy of Russian Federation. Western experience shows the necessity of the use in the financial policy of clear criteria of distribution of financial help depending on the type of region. This approach allows as it applies to every type of region to determine optimal correlation of instruments, methods, directions and objects.
Ключевые слова: региональная финансовая политика, социально-экономическое выравнивание регионов, типология регионов, инвестиционный фонд, приоритетные инвестиционные проекты, национальные проекты, федеральные целевые программы.
Key words: regional financial policy, socio-economic smoothing of regions, typology of regions, Investment fund, priority investment projects, national projects, federal having a special purpose programs.
В региональной финансовой политике остро стоит проблема горизонтальной и вертикальной разбалансированности. В связи с этим актуален вопрос о совершенствовании социально-экономического выравнивания. Степень асимметрии территориального развития и пространственный каркас территории определяются организацией социально-экономического выравнивания. Социальное выравнивание - оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам для выполнения обязательств, возложенных на регионы. При этом разрабатываются социальные стандарты, которые являются основой выравнивания. Экономическое выравнивание - стимулирование экономического роста в проблемных регионах, такая поддержка связана в основном либо с вложением бюджетных средств в объекты инфраструктуры либо с оказанием финансовой помощи населению и предприятиям отдельных регионов. Экономическое выравнивание сопровождается разработкой типологии регионов.
В России на социальное выравнивание приходится подавляющая часть расходов федерального бюджета. Но основу составляют налоговые доходы в расчете на душу населения.
При этом наиболее правильным подходом является разработка единых стандартов оказания услуг, по которым определяется стоимость бюджетных услуг в расчете на одного получателя и их дифференциация по объективным основаниям между регионами. При осуществлении выравнивания важно, чтобы объем ресурсов соответствовал расходам, обеспечивающим перераспределение доходов между членами общества (социальные выплаты и пособия, закрепленные за субъектами РФ) и предоставление услуг, являющихся государственными гарантиями вне зависимости от территории проживания. В ситуации ограниченности финансовых ресурсов регулирование территориального развития сводится лишь к оказанию финансовой помощи региональным бюджетам на покрытие их текущих расходов.
Кроме того, в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса, изменившего содержание принципа самостоятельности, органы власти должны обеспечить сбалансированность собственных бюджетов, но о достаточности выделяемых ресурсов речи уже не идет. Ранее при распределении средств между бюджетами исходили из необходимости макси-
© А.Г. Бреусова, 2012
мально улучшить финансовое положение наименее обеспеченных территорий. Но данная система порождала иждивенчество, и регионы не принимали меры по увеличению доходов собственных бюджетов. Борьба с иждивенчеством привела к другой крайности. При отсутствии утвержденных на федеральном уровне минимальных нормативов бюджетной обеспеченности и минимальных социальных стандартов может усилиться расслоение территории по уровню жизни. Работник бюджетной сферы, проживающий в дотационном регионе, может получать заработную плату ниже, чем работник недотационного региона, даже при более высокой квалификации первого. Это приводит к высокой миграции населения в более высокоразвитые регионы.
Разделение расходных обязательств на действующие и принимаемые при всех достоинствах имеет и следующие недостатки. К разряду принимаемых относятся и государственные гарантии, которые должны индексироваться, в том числе и по уровню инфляции. При заниженных параметрах по доходам и инфляции население рискует перейти в планируемый год с заниженными показателями по зарплате и пенсиям. Увеличение выплат попадает в разряд принимаемых обязательств и будет финансироваться по остаточному принципу. Отсюда при данном подходе отставание регионов будет увеличиваться. Следовательно, получение регионами дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ собственно к социальному выравниванию территорий не приводит. А уплата налогов федеральными компаниями по месту юридической регистрации усугубляет ситуацию. К инструментам именно
социального выравнивания можно отнести национальные проекты. Рассмотрим по федеральным округам инвестиции в основной капитал по отраслям «образование» и «здравоохранение» (табл. 1).
Реализация национальных проектов образования и здравоохранения несколько сгладила асимметрию и повысила общий объем инвестиций в социально-значимые отрасли. Но разброс значений по федеральным округам остается довольно высоким. Анализ данных табл. 1 показывает, что инвестиции в основной капитал по отраслям «образование» и «здравоохранение» в СФО ниже, чем в среднем по РФ, и Сибирский федеральный округ занимает одно из последних мест в РФ наряду с Приволжским федеральным округом. При этом, как отмечает Т.Г. Ратьковская, «уровень оснащенности в Сибирском и Дальневосточном округах должен быть выше среднероссийского уровня и плотно заселенных территорий в силу больших пространств, разбросанности поселений и транспортных проблем» [1, с. 61]. Следовательно, и объем инвестиций в отрасли социальной инфраструктуры должен быть высоким. В 2009 г. размер инвестиций в отрасли социальной сферы в Дальневосточном федеральном округе возрос и стал выше, чем в среднем по РФ (пик инвестиций приходится на образование: увеличение более чем в 2 раза). Такая динамика объясняется вложением средств в строительство Дальневосточного федерального университета. Наглядно видны значительные инвестиции в Уральский федеральный округ, где уровень инвестиций в два раза выше, чем в среднем по стране.
Т аблица 1
Инвестиции в основной капитал по образованию и здравоохранению в 2006-2009 г.*
Округ Средний приток инвестиций в основной капитал за 20062009 гг., тыс. руб. Инвестиции по видам экономической деятельности на душу населения, тыс. руб.
2006 г. 2007 г. 2009 г.
образо- вание здраво- охранение образо- вание здраво- охранение образо- вание здраво- охранение образо- вание здраво- охранение
Центральный 0,74 0,62 0,70 0,68 1,15 0,77 0,81 0,84
Северо -Западный 0,46 0,58 0,38 0,52 0,74 0,91 0,87 1,47
Южный 0,42 0,79 0,36 0,65 0,65 1,2 0,69 1,44
Приволжский 0,54 0,81 0,47 0,77 0,74 1,12 0,70 0,91
Уральский 1,15 1,20 1,26 1,22 1,37 1,53 1,26 1,62
Сибирский 0,45 0,57 0,44 0,53 0,65 0,78 0,84 0,92
Дальневосточный 0,80 0,79 0,72 0,70 1,1 1,18 2,21 1,40
РФ 0,68 0,81 0,58 0,71 1,08 1,25 1,00 1,29
Рассчитано на основе: [2-4].
Северо-Западный и Центральный федеральные округа по инвестициям в образование и здравоохранение также отстают от среднероссийского уровня, но уровень среднедушевых доходов здесь выше среднероссийского. В этих условиях Сибирь в рамках «робкой» национальной территориальной политики явно проигрывает в привлекательности как территория, где человек может реализоваться как личность, да еще в относительно суровых климатических условиях. Региональные экономисты Сибири оценивают перспективы развития ситуации из предположения об инерционном сценарии как отсутствии условий для размещения трудоемких производств на территории Сибири, что противоречит целям инвестиционных проектов, одобренных Правительственной комиссией в рамках использования средств Инвестиционного фонда.
Экономическое выравнивание в РФ основано на использовании долевых субсидий, бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда, системе федеральных целевых программ.
Одним из инструментов экономического выравнивания в РФ должен был стать Инвестиционный фонд. Но распределение бюджетных ассигнований фонда ориентировано на общий подход к регионам без учета типа региона. Так, для получения бюджетных ассигнований фонда инвестиционный проект должен быть одобрен Правительственной комиссией. Основными критериями оценки инвестиционных проектов являются: показатели бюджетной, экономической и социальной эффективности. Распределение бюджетных ассигнований фонда представлено в табл. 2.
Как видно из табл. 2, большая часть бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда пойдет на освоение Сибири. Специализация РФ на добыче углеводородов сегодня вызывает приток населения в Сибирь, но только на те территории, где осуществляется добыча. Подсчитано, что для освоения всех углеводородных запасов региона достаточно 5 млн человек. Отсюда становится понятным, что освоение новых месторождений не способно изменить неблагоприятную демографическую тенденцию и вызвать значительный приток населения в Сибирь. Соответственно с точки зрения емкости рынка Сибирь всегда будет проигрывать по инвестиционной привлекательности и развитию. Анализ карты плотности населения показывает: Сибирь - это узкая полоска освоенного пространства от Оренбурга и Кургана через Тюмень, Омск, Новосибирск, Кемерово на юг Красноярского края и север Алтайского края и далее от Иркутска до Забайкалья, включая отдельные очаги системы расселения (Томск, Якутск, Магадан). В связи с этим понятна огромная роль Транссибирской магистрали в освоении Сибири и ее низкая инвестиционная привлекательность в виду отсутствия коммуникаций и низкой численности населения. В СФО часть средств Инвестиционного фонда пойдут на строительство железнодорожных линий для освоения природных ресурсов Тувы и Забайкальского края. Сегодня в Туву не заходит ни одна железнодорожная линия. Как подчеркивает А. Потемкин, «глобализирующейся экономике необходимы, прежде всего, рынки сбыта, а значит, потребители <.. .> Таким образом, противоречие между
Т аблица 2
Распределение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда на реализацию общефедеральных инвестиционных проектов
Федеральный округ Проекты, имеющие общефедеральную значимость Сумма (план)
Центральный Создание транспортной инфраструктуры вокруг Москвы и Санкт-Петербурга 128 258,98
Северо-Западный Создание транспортной инфраструктуры вокруг Санкт-Петербурга и организация скоростного движения поездов Санкт-Петербург-Хельсинки 127 227,47
Южный Система водоотведения Ростова 37 125,45
Приволжский Комплекс нефтеперерабатывающих производств в Нижнекамске 129 615,0893
Уральский - -
Сибирский Проекты создания транспортной и энергетической инфраструктуры. Подготовка технических документов на освоение Нижнего Приангарья 509 946,56 в т.ч. на Нижнее Приангарье 273 726,48
Дальневосточный Создание транспортной инфраструктуры и проектной документации в рамках проекта «Развитие Якутии» 69 648,45
Составлено на основе: [4].
огромной территорией, богатыми природными ресурсами и отсутствием адекватного потребительского рынка уже отбрасывает территорию на обочину развития» [5]. Мощные производительные структуры не пойдут на территории с низкой численностью населения и не высокими среднедушевыми доходами, поскольку отдача от инвестиций в этом случае будет мала, а транспортные и энерготарифы велики в силу удаленности от европейских рынков сбыта и природно-климатических условий. Поэтому создание транспортной инфраструктуры (железнодорожные линии в Забайкальском крае и Туве) и подготовка документации по проекту «Нижнее Приангарье» в СФО - первый шаг по освоению территорий, при этом европейская часть России уже переходит на качественно иной уровень развития. Значительная доля Инвестиционного фонда будет использована на создание транспортной инфраструктуры вокруг Москвы и Санкт-Петербурга. Проекты, реализуемые в Центральном и Северо-Западном округе, ориентированы исключительно на создание крупной городской агломерации вокруг Москвы и Санкт-Петербурга. И можно констатировать, что к смягчению диспропорций реализация проектов Инвестиционного фонда не приведет.
В решении задач межрегионального выравнивания важное место занимают федеральные программы регионального развития, которые подразделяются на программы экономического развития регионов, узкоспециализированные и комплексные региональные программы. Программы разрабатываются, как правило, для группы регионов с общной ресурсной базой и общими проблемами, связанными с их использованием. Программы в этом случае носят стимулирующий характер и направлены на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимой для эффективного использования имеющегося потенциала. Более выраженную выравнивающую направленность имеют обычно комплексные региональные программы, которые разрабатываются федеральным центром с целью системного решения проблем регионов, относящихся к неблагополучным. Но применение федеральных целевых программ характеризуется отсутствием четких критериев для отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться программными средствами. Так, в перечень поддерживаемых регионов попадают самые разные по своему социально-экономическому развитию субъекты РФ. В 2002 г. появляется Федеральная целевая программа
«Социально-экономическое развитие республики Татарстан», финансируемая по 2006 г. включительно, а затем программа поддержки республики Башкортостан (действующая с 2002 г. по 2007 г.). При этом в структуре промышленного производства республик доминирует топливная промышленность, химическая, нефтехимическая. Республика Татарстан входит в десятку субъектов РФ, лидирующих по объемам промышленного производства в расчете на душу населения. Республика Башкортостан также входит в десятку субъектов РФ, лидирующих по объему промышленного производства. ВРП республики Башкортостан приближен к среднероссийскому значению. Таким образом, если бы существовали четкие критерии отбора, то федеральные программы по поддержке Татарстана и Башкортостана вряд ли бы появились. Кроме того, в 2006 г. в республике Татарстан появляется еще и ОЭЗ, которая дает дополнительные преимущества для привлечения инвестиций. В 2011 г. в практику вводят приоритетные инвестиционные проекты, утверждаемые по федеральным округам. Но критерии отнесения проектов к приоритетным не установлены, отсутствуют четкие условия финансового обеспечения такого типа проектов. И вызывают вопросы различия между приоритетными региональными проектами и проектами Инвестиционного фонда, имеющими региональное значение.
Таким образом, отсутствие единого комплексного подхода в финансовой политике приводит к высокому уровню неравномерности развития территорий и значительной миграции населения в более высокоразвитые регионы, что отражено в табл. 3. Наибольшее отрицательное сальдо миграции показывают Приволжский, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа. Причем динамика миграционного потока изменяется во времени: на первое место по отрицательному сальдо миграции выходит Приволжский федеральный округ, второе-третье место делят СФО и ДФО. Такие результаты коррелируют с данными табл. 1. Учитывая подушевой расчет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, чем меньше населения, тем более высокая бюджетная обеспеченность и, соответственно, меньше общий размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Таким образом, заложенные параметры финансовой политики государства способствуют повышению асимметрии регионов, а не социально-экономическому выравниванию.
Т аблица 3
Миграционный прирост, убыль населения
Федеральные округа Годы
2006 2007 2008 2009
Центральный +162 544 +139 039 +90 982 +77 895
Северо -Западный +24 304 +18 051 +9 576 +7 568
Южный +35 012 +9 097 +9 308 +7 003
Приволжский +18 245 -1 301 -31 997 -29 066
Уральский +19 188 +7 828 -6 666 -6 705
Сибирский -3 511 -18 026 -26 377 -19 718
Дальневосточный -15 915 -22 369 -26 210 -22 971
Стратегический подход к организации финансовой политики государства приводит к необходимости использования финансовых инструментов экономического выравнивания в зависимости от типа региона. Ранжирование территорий способствует наиболее эффективному использованию финансовых ресурсов за счет направления средств на устранение причины проблемности. В РФ экономическое выравнивание основано на использовании долевых субсидий с ориентацией на собственные возможности региона без привязки к типу региона. Тип региона определяется с точки зрения проблемности или перспективности территории для развития. Проблемные регионы, как правило, выделяют с помощью общего интегрального показателя или путем анализа отдельных показателей, отражающих причины и степень проблемности территории.
В настоящее время выделяют две основные категории проблемных регионов - отсталые (слаборазвитые) относительно других регионов и депрессивные [6, с. 197]. Депрессивные районы некогда процветали и укрепляли экономику своих стран, входили в число лидирующих по уровню своего развития территорий, но потом стали кризисными. Как правило, депрессивные регионы характеризуются достаточно высоким уровнем накопленного производственно-технического потенциала, значительной долей промышленного производства в структуре экономики, квалифицированной рабочей силой. Слаборазвитые районы никогда не влияли на экономику страны. Они отличаются сырьевой специализацией, слабым развитием инфраструктуры, низким образовательным и профессиональным уровнем рабочей силы, социально-экономической, политической и культурной отсталостью. Часто такие районы расположены на периферии. В депрессивных регионах возможно использование агломерационного эффекта от уже существующей инфраструктуры и основных фондов. Как прави-
ло, необходимо финансирование не создания производственных мощностей, а лишь модернизации; направлять средства не на подготовку новых кадров, а переобучение. Таким образом, депрессивные территории могут за счет краткосрочных вливаний генерировать собственное развитие. В отсталых районах нет необходимых центров развития, которые способны благодаря небольшим краткосрочным вливаниям генерировать новое развитие. Если депрессия принимает устойчивый характер и сопровождается дальнейшим ухудшением основных социально-экономических показателей (что выражается в падении производства, банкротстве значительной части предприятий, массовой безработице, резком снижении уровня жизни), то территория переходит в стадию кризиса. На этой стадии территория уже не может самостоятельно преодолеть тяжелую ситуацию, что требует разработки на уровне Центра федеральной целевой программы.
Еще одна категория регионов, которой оперируют при реализации финансовой политики, - старопромышленные. Ими считаются районы, профилирующие отрасли которых в силу научно-технического прогресса и изменений спроса потеряли рынок сбыта, стали убыточными и либо полностью прекратили производственную деятельность, либо находятся в стадии стагнации. Старопромышленные регионы характеризуются традиционными индустриальными производствами, переживающими в настоящий момент структурный кризис (устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, низкий уровень жизни населения, дефицит квалифицированных кадров и т. п.). Производства в старопромышленных регионах испытывают тотальный дефицит реалистичных и конкурентоспособных проектов развития. Промышленно-технологический кризис вызывает кризис и поляризацию уровня жизни населения. Становится избыточной, а потому разорительной инфра-
структурная сеть. Часть старопромышленных регионов является депрессивными, при этом четкой границы депрессивности не существует. Поскольку наиболее эффективным способом преодоления проблем старопромышленных районов является начало преобразования структуры их экономики еще в тот период, когда положение регионального хозяйства стабильно, в ряде стран старопромышленные районы включаются в сетки регионов финансового стимулирования (через прямое государственное участие и субсидии) независимо от результатов анализа социально-экономических показателей.
Рассмотрим использование инструментов социально-экономического выравнивания в зависимости от типа регионов на примере Европейского союза. В отношении всех типов территорий используются такие инструменты, как государственные инвестиции и специальный фонд для молодых предпринимателей. При этом четко фиксируются критерии расчета государственных инвестиций. Государственные инвестиции рассчитываются пропорционально численности населения, обратно пропорционально доходу на душу населения, прямо пропорционально миграционному потоку и разнице между уровнями безработицы в каждом регионе и по стране в целом. То есть система предоставления инвестиций упорядочена, а не стихийна. А использование в качестве критерия распределения показатель дохода на душу населения позволяет учитывать специфику слаборазвитых территорий. Уровень безработицы ориентирован на учет проблем как слаборазвитых территорий, так и депрессивных регионов. В целом в отношении проблемных регионов используется инвестиционное стимулирование. Инвестиционное стимулирование осуществляется через инвестиционную дотацию, которая рассчитывается на базе душевого ВРП с учетом безработицы путем составления карты территорий-реципиентов для широкого охвата территорий. Спецификой старопромышленных территорий выступает использование проектных инвестиционных грантов для развития обрабатывающих отраслей с установлением сеток финансового стимулирования сроком на 5 лет. Слаборазвитые территории (аграрные, аграрно-индустриальные, периферийные районы и районы с низкой плотностью) характеризуются наивысшими ставками финансовой помощи. Проектные инвестиционные гранты для регионов этой группы максимальны и ориентированы на развитие добывающих и обрабатывающих отраслей. Также действуют специальные налоговые льготы при созда-
нии новых рабочих мест: предприятия освобождаются от уплаты социальных налогов на 1 год на каждое создаваемое рабочее место. При этом устанавливаются границы слаборазвитых территорий сроком на 5 лет: четкая фиксация типа региона с разработкой карты регионов позволяет отслеживать динамику развития таких территорий, выделяемые суммы помощи и результаты социально-экономического выравнивания.
Таким образом, в РФ социально-экономическое выравнивании регионов является самым слабым направлением финансовой политики государства. При этом усиление асимметрии социально-экономического развития и концентрация населения в наиболее высокоразвитых регионах значительно повышает приоритетность этого направления. Представленный опыт ЕС показывает широкий набор инструментов финансово-экономического выравнивания и четкие критерии распределения средств между территориями. Совершенствование финансово-экономического выравнивания в РФ возможно за счет использования следующих инструментов:
• разработка комплексного подхода;
• использование качественной типологии при организации финансово-экономического выравнивания;
• разработка объективных критериев определения инвестиционных трансфертов;
• закрепление статуса и границ проблемных регионов;
• соответствие используемых инструментов задачам финансовой политики.
Наиболее правильным подходом является определение на основе согласованных методик общих, текущих и инвестиционных трансфертов. При этом обоснованные методики расчета инвестиционных трансфертов должны базироваться на финансовых индикаторах, комплексно учитывающих всю систему связей в регионе и его межуровневые связи. Экономическое выравнивание требует определения набора инструментов финансовой политики в зависимости от типа региона. На текущий момент времени в РФ территории ранжируются только для целей организации межбюджетных отношений. Это приводит к постоянному росту отношения десяти наиболее обеспеченных территорий к 10 наименее обеспеченным территориям и стихийному характеру распределения инвестиционных трансфертов из федерального бюджета по субъектам РФ. Отсюда при данном подходе отставание регионов будет увеличиваться. Следствием принятой финансовой политики в
отношении субъектов РФ является неравенство условий жизни, что приводит к миграции и к изменению пространственного каркаса территории. Таким образом, в региональной финансовой политике России целесообразно не проецировать общие подходы на регионы, а применительно к каждому типу регионов определять оптимальное соотношение инструментов, методов, направлений и объектов.
1. Ратьковская Т. Г. Условия инновационного развития в Сибирском федеральном округе: региональная дифференциация // ЭКО. - 2007. - № 4. - С. 61.
2. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007 : стат. сб. - М. : Росстат, 2007.
3. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008 : стат. сб. - М. : Росстат, 2008.
4. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010 : стат. сб. - М. : Росстат, 2010.
5. Потемкин А. Меньше регионов - сильнее страна // Российская газета. - 2004. - 8 декабря.
6. Гранберг А. Г. Региональное развитие: опыт России и ЕС. - М. : Экономика, 2004.
