CC BY
73
Региональные аспекты деятельности федеральных институтов развития
О.В. Кузнецова
В научных работах по региональной проблематике уже не раз указывалось, что роль федеральных органов власти в социально-экономическом развитии регионов отнюдь не ограничивается межбюджетными трансфертами и региональной политикой. Для оценки реального влияния федеральных властей на ситуацию в регионах необходимо знать распределение всех расходов федерального бюджета по субъектам Федерации1. Кроме того, ограниченность средств на проведение региональной политики делает актуальной ее координацию с другими направлениями федеральной социально-экономической политики. Однако на практике, к сожалению, пока не делаются шаги ни по достижению такой координации, ни по повышению прозрачности распределения федеральных средств по регионам. Сказанное справедливо и в отношении региональных аспектов деятельности федеральных институтов развития.
Под институтами развития Минэкономразвития России предложило понимать инструменты государства, стимулирующие инновационные процессы и развитие инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Важнейшим принципом их деятельности является недопустимость конкуренции с частными финансовыми институтами, а основная их задача — выступать в качестве катализатора частных инвестиций в приоритетных секторах и отраслях экономики2.
Каждый из федеральных институтов развития, безусловно, окажет то или иное влияние на изменение пропорций социально-экономического развития регионов, и цель данной статьи — показать, каким будет это влияние. Для этого, на наш взгляд, необходимо ответить на следующие вопросы:
• на основе каких принципов и критериев принимается решение о распределении средств по регионам в рамках каждого из федеральных институтов развития и формулируются ли вообще эти принципы и критерии;
1 Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. - М.: ИНФРА-М, 2008; Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. - М.: МАКС Пресс, 2001.
2 Такое понимание институтов развития было предложено в докладе Минэкономразвития России, подготовленном к заседанию Правительства РФ 11 октября 2007 года, на которое был вынесен вопрос «О задачах институтов развития по диверсификации экономики Российской Федерации».
• как на практике происходит распределение средств институтов развития по регионам и насколько прозрачен этот процесс;
• приведет ли деятельность институтов развития к сокращению или увеличению разрыва в уровне социально-экономического развития регионов, т.е. на поддержку каких регионов нацелены институты развития - экономически благополучных или, наоборот, проблемных.
Приводимые ниже выводы основаны на анализе федеральных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных институтов развития, информации федеральных органов исполнительной власти и официальных интернет-сайтов федеральных институтов развития.
Обзор созданных в России федеральных институтов развития
Федеральные институты развития создавались и функционируют в основном независимо друг от друга. Всего таких институтов, исходя из предложенных Минэкономразвития России подходов, насчитывается 12 (таблица 1).
Таблица 1
Федеральные институты развития
Институт развития Ключевой нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность Год создания Профильное федеральное ведомство
Инвестиционный фонд РФ Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации», до этого - постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. № 694 2005 Министерство регионального развития РФ
Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» 2007 -
Особые экономические зоны Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» 2005- 2008 Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (Министерство экономического развития РФ)
Технопарки Распоряжение Правительства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р о Государственной программе «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» 2006 Федеральное агентство по информационным технологиям (Министерство связи и массовых коммуникаций РФ)
Российская венчурная компания (устав компании) 2006 Министерство экономического развития РФ
Продолжение таблицы 1
Институт развития Ключевой нормативно-правовой акт, регулирующий деятельность Год создания Профильное федеральное ведомство
Российский инвестиционный фонд инфор-мационно-коммуника-ционных технологий (Росинфокоминвест) Постановление Правительства РФ от 9 августа 2006 г. № 476 «О создании открытого акционерного общества «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» 2007 Министерство связи и массовых коммуникаций РФ
Российская корпорация нанотехнологий (Роснано) Федеральный закон от 29 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О российской корпорации нанотехнологий» 2007 Министерство образования и науки РФ
Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (устав АИЖК) 1997 -
Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» 2008 Министерство регионального развития РФ
Фонд содействия реформированию ЖКХ Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» 2007 Министерство регионального развития РФ
Российский сельскохозяйственный банк (устав банка) 2000 Министерство сельского хозяйства РФ
Росагролизинг (устав общества) 2001 Министерство сельского хозяйства РФ
Как видно из таблицы, даже по нормативно-правовому регулированию деятельности институтов развития какого-либо унифицированного подхода к их созданию и деятельности нет. Есть институты развития, по которым были приняты специальные федеральные законы. Но есть и институты, деятельность которых регламентируется их уставами, тогда как федеральными нормативно-правовыми актами были приняты решения только о создании этих институтов.
Деятельность федеральных институтов развития находится в ведении разных федеральных министерств, а Внешэкономбанк и ОАО «АИЖК» вообще сложно отнести к какому-либо федеральному ведомству: в первом председателем наблюдательного совета является Председатель Правительства РФ, во втором — помощник Президента РФ. Это уже заведомо создает условия для нескоординированной деятельности институтов развития (хотя сказанное вовсе не означает, что все институты должны курироваться одним ведомством). При этом в ведении непосредственно Минрегиона России с осени 2007 года находится Инвестиционный фонд РФ, который в силу этого автоматически может рассматриваться в качестве инструмента региональной политики.
Активное создание федеральных институтов развития началось с середины 2000-х годов, причем по некоторым из них решения были приняты в последние два года (2007-2008). Исключениями являются лишь Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, а также Россельхозбанк и Росагролизинг. В силу этого реальная роль федеральных институтов развития в социально-экономи-
ческом развитии регионов пока не может быть значимой просто в силу крайне непродолжительного периода действия большинства из них.
По целям создания федеральных институтов развития их можно сгруппировать следующим образом:
- «комплексные» институты — Инвестиционный фонд РФ, Внешэкономбанк и особые экономические зоны, которые направлены на поддержку самых разнообразных отраслей;
- институты для поддержки развития высокотехнологичных производств (технопарки, Российская венчурная компания, Росинфокоминвест и Роснано);
- институты поддержки развития жилищного сектора;
- институты поддержки развития сельского хозяйства (Россельхозбанк и Росагролизинг).
Инвестиционный фонд Российской Федерации
Основной целью создания Инвестиционного фонда РФ в 2005 году было развитие государственно-частного партнерства. Средства Инвестфонда предоставляются для создания/развития инфраструктуры общегосударственного значения, реализации инновационных проектов, концессионных соглашений, а также региональных инвестиционных проектов. При этом проекты могут быть комплексными, т.е. состоять из нескольких взаимосвязанных инвестиционных проектов. На практике таковыми оказались фактически промышленные проекты, в рамках которых государство вкладывает средства в инфраструктуру, необходимую для реализации промышленных инвестиционных проектов, а частные инвесторы — в строительство промышленных предприятий. Бюджетные ассигнования Инвестфонда предоставляются в разных формах, в том числе как непосредственно на реализацию инвестиционных проектов, так и на разработку проектной документации по ним.
По сравнению со всеми другими федеральными институтами развития, в рамках Инвестфонда довольно детально прописываются условия отбора поддерживаемых за счет средств фонда проектов и собственно процедура отбора. Сформулирован ряд требований к инициаторам проекта (а таковыми могут быть как органы власти разных уровней, так и частные предприниматели). Проекты общегосударственного значения должны стоить не менее 5 млрд рублей, доля частных инвестиций в них должна составлять не менее 25%, по разработкам регионального значения соответствующие цифры составляют 500 млн рублей и 50%. Проекты должны иметь экономическую, бюджетную, финансовую, социальную эффективность, а также соответствовать целям социально-экономического развития России (или региона) и отраслевым стратегиям развития.
Критерии распределения средств по регионам никак не оговариваются. Более того, в рамках Инвестфонда происходит именно отбор проектов, а не их конкурс, поэтому поддержку могут получить все проекты, соответствующие предъявляемым к ним требованиям (а не только лучшие). К этому же стоит добавить, что процедура отбора является малопрозрачной, оценка эффективности и необходимости поддерживаемых в рамках Инвестфонда проектов для широкого круга экспертов недоступна.
Процесс отбора инвестиционных проектов, претендующих на средства Инвестфонда, является фактически постоянно идущим (с весны 2006 года). На начало 2009 года было принято решение о поддержке 21 проекта общегосударственного значения (таблица 2).
Таблица 2
Проекты общегосударственного значения, получившие право на поддержку за счет средств Инвестиционного фонда РФ (ИФ)
№ Проекты Срок реализации Инвестиции, млрд руб.
Всего ИФ
1 Автомобильная дорога «Западный скоростной диаметр» (Санкт-Петербург) 2004-2013 212,725 71,27
2 Орловский тоннель под р. Невой 2005-2015 47,741 15,578
3 Новый выход на МКАД с автодороги Москва - Минск 2008-2011 23,661 13,609
4 Скоростная автодорога Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км - 58-й км 2008-2012 66,199 30,274
5 Комплексное развитие Нижнего Приангарья (Красноярский край) 2006-2015 213,915 34,223
6 Транспортная инфраструктура для освоения минеральносырьевых ресурсов юго-востока Читинской области 2007-2015 169,107 48,321
7 Комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске 2006-2010 130,297 16,512
8 Железнодорожная линия Кызыл - Курагино (Республика Тыва) 2008-2014 131,622 49,272
9 Многопрофильный перегрузочный комплекс «Юг-2» в порту Усть-Луга 2005-2009 8,34 2,01
10 Организация производства интегральных микросхем 2008-2010 58,43 26,92
11 Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области 2007-2016 46,27 8,65
12 Скоростное движение пассажирских поездов на участке Санкт-Петербург - Хельсинки 2007-2010 79,67 27,96
13 Реконструкция участка Оунэ - Высокогорная с новым Кузнецовским тоннелем 2008-2016 59,876 17,556
14 Водоснабжение и водоотведение Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области 2007-2021 33,47 6,66
Проекты, по которым разрабатывается проектная документация:
1 Автомобильная дорога М-4 «Дон» 2007-2008 0,187 0,187
2 Автомобильная дорога «Краснодар - Абинск - Кабардинка» 2011-2012 1,254 1,254
3 Автодорога Москва - Санкт-Петербург на участке 58-й км -684-й км 2008-2010 11,652 11,652
4 Урал Промышленный - Урал Полярный 2008-2009 6,512 4,279
5 Комплексное развитие Южной Якутии 2008-2010 10,425 7,789
6 Центральная кольцевая автомобильная дорога Московской области 2008-2009 8,864 8,864
7 Южная трансрегиональная водная система 2011-2012 2,178 2,178
Источник: составлено на основе распоряжений Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 1708-р и от 18 августа 2007 г. № 1082-р с последующими изменениями и дополнениями; названия проектов приводятся в сокращенном виде.
Подавляющая часть поддержанных проектов связана с созданием инфраструктуры, а единственным однозначно инновационным можно считать проект ОАО «Ситроникс» по организации производства интегральных микросхем. Вместе с тем даже инфраструктурные проекты из числа подержанных довольно многообразны. Значительную их часть составляют проекты строительства платных автомобильных дорог в густонаселенных (и, соответственно, высокоразвитых) районах страны, причем реализовывать эти планы предполагается на основе концессионных соглашений. Несколько поддержанных за счет средств Инвестфонда проектов — это проекты строительства инфраструктуры, необходимой для освоения месторождений полезных ископаемых, расположенных в основном в восточной части страны. Такие проекты, с одной стороны, позволяют оказать поддержку далеко не самым благополучным субъектам Федерации, с другой стороны, консервируют сырьевую направленность российской экономики. Особо можно отметить проект строительства железнодорожной линии Кызыл (Республика Тыва) - Курагино (Красноярский край). Связан этот проект с освоением месторождений полезных ископаемых (прежде всего богатейшего Элегестского угольного месторождения), но любопытен тем, что речь идет о подключении к железнодорожному сообщению целого субъекта Федерации.
Таким образом, в целом влияние Инвестиционного фонда на региональные пропорции в уровне социально-экономического развития неоднозначно. С одной стороны, значительная часть проектов будет реализовываться в экономически благополучных регионах. С другой стороны, среди получателей поддержки есть и проблемные территории.
Осенью 2008 года Минрегион России провел конкурс и по проектам регионального значения. В этом случае критерии распределения средств по субъектам Федерации также не оговариваются, хотя для регионов устанавливаются предельные размеры ассигнований фонда, исходя из численности населения и бюджетной обеспеченности. Среди отобранных проектов также почти нет проектов в сфере высокотехнологичных производств. И, что более важно, среди претендентов на средства Инвестфонда нет экономически слаборазвитых регионов.
Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)
Внешэкономбанк был создан на основе реорганизации Банка внешнеэкономической деятельности СССР с передачей в устав Внешэкономбанка акций ОАО «Российский банк развития» и ЗАО «Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк» (Росэксимбанк). С точки зрения влияния на региональное развитие важны три направления деятельности Внешэкономбанка:
- инвестиционная деятельность, которая осуществляется непосредственно Внешэкономбанком путем финансирования и участия и в реализации инвестиционных проектов;
- финансовая и гарантийная поддержка экспорта промышленной продукции российских организаций, осуществляемая через Росэксимбанк;
- финансовая поддержка малого и среднего предпринимательства, которую традиционно реализует Российский банк развития.
Региональные приоритеты деятельности Внешэкономбанка в целом никак не формулируются.
Основными направлениями инвестиционной деятельности Внешэкономбанка является устранение инфраструктурных ограничений экономического роста, развитие инноваций, повышение эффективности использования природных ресурсов, охрана окружающей среды и улучшение экологической обстановки. Внешэкономбанк может участвовать в реализации проектов, финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ, а также проектов, связанных с созданием объектов для обеспечения функционирования особых экономических зон.
Критерии поддержки Внешэкономбанком инвестиционных проектов — это соответствие принципам и основным направлениям деятельности Внешэкономбанка, а также срок окупаемости проекта (не более 5 лет), его общая стоимость (более 2 млрд рублей), минимальный размер участия Внешэкономбанка (1 млрд рублей).
Приоритеты при выборе поддерживаемых инвестиционных проектов, как видно, во многом совпадают с приоритетами Инвестиционного фонда РФ, но и различий между этими двумя институтами развития немало. С точки зрения влияния Внешэкономбанка на социально-экономическое развитие регионов важное его отличие от Инвестфонда — это гораздо меньшая прозрачность деятельности. В рамках Внешэкономбанка еще менее понятны процедуры отбора инвестиционных проектов и банально нет исчерпывающей информации о перечне поддерживаемых проектов и основных их характеристиках.
По данным Внешэкономбанка, в 2007 году в качестве кредитора, инвестора и/или гаранта банк участвовал в реализации 39 инвестиционных проектов. Известно, что из поддержанных в рамках Инвестфонда проектов банк участвует в Комплексном развитии Нижнего Приангарья и Комплексной программе строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области. Остальные известные проекты представлены в таблице 3.
Поддерживаемые Внешэкономбанком проекты по сравнению с Инвестфондом более разнообразны и, главное, в гораздо меньшей степени ориентированы на сырьевые производства. В результате средства банка концентрируются в высоко- и среднеразвитых регионах.
О деятельности Росэксимбанка известно гораздо меньше. Тем не менее можно привести данные годового отчета банка за 2007 год, в котором сказано, что в России кредитные вложения концентрируются в основном в экономику высокоразвитых регионов. Это Москва и Московская область, Санкт-Петербург, Архангельск, Брянск, Ярославль, Калуга, Тверская, Тамбовская, Кировская области. На самом деле в перечисленном списке есть не только высоко-, но и среднеразвитые регионы, тем не менее наименее экономически развитых точно нет.
Российский банк развития реализует Программу финансовой поддержки малых и средних предприятий (далее — Программа). При этом РосБР использует двухуровневую процедуру кредитования: РосБР предоставляет денежные средства банкам-партнерам, которые в последующем кредитуют своих клиен-
тов из числа малых и средних предприятий, а также организации, образующие инфраструктуру поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП). Отличительной чертой финансовой поддержки субъектов МСП, в отличие от других направлений деятельности Внешэкономбанка, является наличие сформулированных региональных приоритетов деятельности РосБР. В отношении регионов банк отдает предпочтение:
Таблица 3
Основные инвестиционные проекты Внешэкономбанка в России (помимо финансируемых из Инвестиционного фонда РФ)
Проект Участие ВЭБ
Строительство аэровокзального комплекса Шереметьево-3 кредит 243 млн долл. США (1 этап) на 13 лет
Реконструкций пассажирского терминала аэропорта «Храброво» (г. Калининград) кредит 34 млн долл. США на 7 лет
Строительство комплекса наливных грузов в морском торговом порту Усть-Луга 241 млн евро (гарантия)
Реконструкция операционного и реанимационного отделений Мурманской областной клинической больницы им. П.А. Баяндина (в рамках реализации национального проекта «Здоровье») 920 млн рублей
Модернизация энергоблоков I и II поколений шести атомных электростанций 3,7 млрд рублей
Первая очередь проекта «Строительство Московского городского технопарка Нагатино-ЗИЛ 200 млн долл. США
Строительство свиноводческого комплекса (г. Орск) (в рамках реализации национального проекта Развитие АПК) 2,3 млрд рублей
Источник: составлено по данным интернет-сайта Внешэкономбанка.
- регионам, в которых при достаточно высоком уровне развития сегмента МСП наблюдается недостаточное предложение банковских услуг по кредитованию, в целях насыщения рынка;
- регионам, в которых развитие МСП недостаточно высоко, в целях развития сегмента (в основном за счет финансирования инфраструктуры поддержки МСП).
Региональные аспекты присутствуют и в перечне приоритетов поддержки проектов. Так, при финансовой поддержке субъектов МСП предпочтение отдается проектам, в том числе способствующим развитию инфраструктуры субъектов РФ и осуществляемым в регионах, испытывающих дефицит финансовых ресурсов. Более того, среди кредитных продуктов РосБР есть специальный продукт «Регион», который отличается наибольшими размером и сроком предоставления кредита, при этом требует обеспечения гарантией субъекта РФ.
Итак, цели и приоритеты Программы поддержки МСП предполагают сокращение межрегиональных различий в уровне развития МСП, однако фактически ситуация несколько иная. РосБР публикует данные о банках - участниках Программы в субъектах РФ (всего таких банков 58). Как следует из таблицы 4, кредитование субъектов МСП проводилось только в 57 российских регионах. При этом обращает на себя внимание отсутствие кредитования во всех республиках Южного федерального округа и в большинстве регионов Дальневосточ-
ного округа. А именно эти два макрорегиона являются наиболее проблемными в России. Среди других субъектов Федерации, где не было банков - участников Программы, большая часть также относится к числу наименее экономически развитых. Заметно и повышенное количество банков - участников Программы в наиболее экономически благополучных регионах.
Таблица 4
Регионы-лидеры и регионы-аутсайдеры по количеству банков - участников Программы поддержки малого и среднего предпринимательства РосБР
Количество банков Субъекты РФ
21 г. Москва
10 г. Санкт-Петербург
9 Тюменская область
7 Краснодарский край
6 Республика Татарстан, Пермский край, Волгоградская область
5 Ростовская, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Челябинская области, Приморский край
4 Нижегородская, Саратовская, Кемеровская области, Алтайский край
3 Удмуртская Республика, Ярославская, Архангельская, Астраханская, Новосибирская, Омская области
Нет банков Республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия - Алания, Чеченская, Алтай, Тыва, Саха (Якутия), Забайкальский край, Орловская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Мурманская, Псковская, Амурская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская АО, Чукотский АО
Источник: составлено на основе информации интернет-сайта РосБР.
В расчете на душу населения наибольшие объемы кредитов РосБР банкам-партнерам имели место в Приволжском и Уральском федеральных округах (таблица 5), отличающихся довольно высоким уровнем экономического развития. Высок объем кредитов на душу населения и в Южном федеральном округе, но он обеспечивается только так называемыми русскими регионами.
Таблица 5
Деятельность Российского банка развития в разрезе федеральных округов
Федеральные округа Банки - участники программы Структура кредитного портфеля, % Справочно: доля в численности населения, %
На 01.01.08 На 01.07.08
Центральный 28 19 13 26,2
Северо-Западный 8 6 5 9,5
Южный 7 15 15 16,0
Приволжский 21 36 42 21,3
Продолжение таблицы 5
Уральский 9 14 12 8,6
Сибирский 14 8 11 13,8
Дальневосточный 5 2 2 4,6
Всего 92 100 100 100,0
Источник: составлено на основе данных интернет-сайта РБР и Росстата России.
Особые экономические зоны
Особая экономическая зона (ОЭЗ), в соответствии с законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», — это определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Этот особый режим включает в себя особый порядок налогообложения резидентов ОЭЗ, действие режима свободной таможенной зоны и особый порядок деятельности органов государственного контроля на территории ОЭЗ. Привлекательность ОЭЗ для инвесторов обеспечивается также вложением бюджетных средств в развитие инфраструктуры ОЭЗ, гарантией от неблагоприятного изменения законодательства России о налогах и сборах и оказанием государственных услуг по системе «одно окно».
Особые экономические зоны создаются на основе конкурса заявок на создание ОЭЗ, которые подаются в Правительство РФ совместно региональными и муниципальными органами власти. В настоящее время в России предусматривается создание четырех типов ОЭЗ, по каждому из типов было проведено по одному конкурсу (всего 4 конкурса), победители которых представлены в таблице 6.
Таблица 6
Субъекты Федерации - победители конкурса на право создания ОЭЗ
Тип ОЭЗ Год проведения конкурса Победители конкурса
Промышленно-про- изводственные 2005 Республика Татарстан и Липецкая область
Технико-внедренче- ские 2005 Москва (Зеленоград), Санкт-Петербург, Московская область (Дубна), Томская область
Туристско-рекреаци- онные 2006 Краснодарский край, Ставропольский край, Калининградская область, Республика Алтай, Алтайский край, Иркутская область, Республика Бурятия
Портовые, в т.ч. 2008
- морские порты Хабаровский край (Советская Гавань)
- речные порты Победителей нет
- аэропорты Красноярский край, Ульяновская область
Никакой ясности по критериям отбора субъектов Федерации, где создаются ОЭЗ, в российском законодательстве нет. Во многом это связано с тем, что на момент разработки закона об ОЭЗ шла активная дискуссия по поводу того, следует ли создавать ОЭЗ в экономически развитых или экономически неблагополучных регионах. Дело в том, что зарубежный опыт на этот счет неоднозначный. В развивающихся странах ОЭЗ создаются в основном для решения общеэкономических задач и, как следствие, в регионах с наиболее высоким экономическим потенциалом. В промышленно развитых странах ОЭЗ являются инструментом региональной политики и создаются в депрессивных или экономически отсталых районах. Какой из этих вариантов является более приемлемым для России, однозначно определиться не смогли3.
Если посмотреть на фактически сложившуюся картину, то право на создание промышленно-производственной и технико-внедренческой зоны ни один проблемный регион не получил. Напротив, в списке победителей в конкурсе на право создания туристско-рекреационных зон нет самых высокоразвитых регионов, а есть проблемные, прежде всего Республика Алтай. На самом деле эта ситуация не противоречит мировому опыту: во многих странах мира экономически отсталые регионы пытаются развивать не за счет традиционной специализации высокоразвитых территорий, а за счет использования необычных конкурентных преимуществ, в том числе условий для развития туризма. Определенный вклад в выравнивание межрегиональных диспропорций смогут внести и портовые ОЭЗ.
Таким образом, в целом вклад ОЭЗ в снижение диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов неоднозначен.
Институты поддержки высоких технологий
Государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» рассчитана на реализацию в течение 2006-2010 гг. Вопрос создания технопарков в России активно стал обсуждаться после проведения конкурса регионов на право создания технико-внедренческих ОЭЗ. Представителями Минэкономразвития России по итогам конкурса было объявлено, что качественных заявок на конкурс было подано больше, по сравнению с возможным числом победителей. Поэтому на базе тех проектов, которые были поданы на конкурс по созданию технико-внедренческих ОЭЗ, целесообразно создать технопарки. Эта идея была оформлена в коллективное предложение трех министерств к заседанию Правительства РФ 8 декабря 2005 г. На тот момент было объявлено о планах по созданию 5 технопарков: в Новосибирске, Тюмени, Казани, Сарове и Обнинске.
Изначально предполагалось, что в рамках этих технопарков будут предоставлены все таможенные и налоговые преференции, предусмотренные законом об ОЭЗ, но не будут вкладываться федеральные средства в инфраструктуру (небольшое число ОЭЗ мотивируется именно ограниченностью средств федерального бюджета). Фактически сделали наоборот — предусмотрели инвестиции и
3 Подробнее этот вопрос рассмотрен в: Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: Теоретические и практические аспекты государственного регулирования. - М.: УРСС, 2009.
не ввели преференций для инвесторов. Иным оказалось и число технопарков: в итоге их создано 10 (таблица 7). При этом непрозрачным оказался не только процесс отбора регионов для создания технопарков, но и распределения средств между ними.
Таблица 7
Распределение в 2007-2010 гг. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на создание и развитие объектов технопарков в сфере высоких технологий, включая разработку проектно-сметной документации
Субъекты Федерации (технопарки) Тыс. рублей Доля, %
Калужская область - технопарк в г. Обнинске 1 791 711 17,3
Московская область - всего, в т.ч. 348 149 3,4
- технопарк в муниципальном образовании «город Черноголовка» 155 649 1,5
- технопарк в Дмитровском районе Московской области 192 500 1,9
- технопарк в г. Санкт-Петербурге 742 147 7,2
Республика Татарстан - технопарк в г. Казани 2 051 785 19,8
Нижегородская область - технопарк в дер. Анкудиновке 1 127284 10,9
Новосибирская область - технопарк в г. Новосибирске 1 309 500 12,6
Тюменская область - технопарк в г. Тюмени 1 198 906 11,6
Кемеровская область - технопарк в г. Кемерове 300 000 2,9
Республика Мордовия - технопарк в г. Саранске 1 500 000 14,5
Итого 10 369 482 100,0
Источник: составлено на основе Постановления Правительства РФ от 20 декабря 2007 г. № 904 «О порядке предоставления средств федерального бюджета, предусмотренных на создание технопарков в сфере высоких технологий» (в редакции от 17 января 2009 г.).
Объемы финансирования разных технопарков за счет средств федерального бюджета различаются в разы (точнее, на технопарк в Казани средств выделяется в 13,2 раза больше, чем на технопарк в Черноголовке). Подобные различия связаны, конечно, со спецификой технопарков, но тем не менее определенные сомнения в их оправданности возникают (особенно учитывая тот факт, что больше всего средств выделяется Татарстану, который традиционно получает значительную финансовую поддержку со стороны федерального бюджета).
В части влияния технопарков на социально-экономическое развитие регионов можно в очередной раз провести аналогию с технико-внедренческими зонами. Технопарки могут размещаться только там, где есть база для развития высоких технологий в виде учебных заведений и научно-исследовательских центров. Поэтому технопарки, особенно если их в стране немного, размещаются в высоко-, реже среднеразвитых регионах. Соответственно, они могут способствовать ускорению темпов роста регионов-«середняков» (к которым можно отнести Мордовию, Кемеровскую, Калужскую области), но не снижению межрегиональных диспропорций в уровне социально-экономического развития.
ОАО «Российская венчурная компания» (ОАО «РВК») создано с целью стимулирования создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования, развития инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов. Роль ОАО «РВК» в инновационной системе — это роль государственного фонда венчурных фондов, через который осуществляется государственное стимулирование венчурных инвестиций и финансовая поддержка высокотехнологического сектора в целом.
Региональных приоритетов в деятельности ОАО «РВК» нет, и вряд ли они могут быть. Другое дело, что со временем сложится география поддержки инновационных компаний, и она будет представлять определенный интерес. Вполне логично предположить, что средства «РВК» в конечном итоге будут концентрироваться в высоко- и среднеразвитых регионах, поскольку именно в них есть условия для развития инновационных компаний.
Аналогичная ситуация и с Российским инвестиционным фондом информационно-коммуникационных технологий (Росинфокоминвестом), создание которого призвано обеспечить подъем российской отрасли информационнокоммуникационных технологий (ИКТ) за счет инвестиций в перспективные разработки и инновационные проекты на этапе «стартапов».
Отчасти определились региональные аспекты деятельности у Российской корпорации нанотехнологий (Роснанотех). В принципах деятельности корпорации говорится, что «корпорация содействует развитию инновационных процессов в сфере нанотехнологий во всех регионах Российской Федерации, имеющих и/или активно создающих условия для такой деятельности». Таким образом, Роснанотех готов сотрудничать со всеми регионами, другое дело, что реально условия для такого сотрудничества есть далеко не во всех субъектах РФ. Наглядным подтверждением тому являются инфраструктурные проекты, которые оказались на рассмотрении в Роснано: все они оказались расположенными в известных научных центрах и сконцентрированными в Москве, Московской и Новосибирской областях.
Таким образом, деятельность всех институтов поддержки высоких технологий приведет в конечном итоге к выделению дополнительных денег в высоко- и отчасти среднеразвитые в экономическом отношении субъекты РФ.
Институты поддержки жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства
ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК)
рассматривается федеральными органами власти как ведущий оператор вторичного рынка и основной инструмент государственной поддержки ипотечного кредитования, призванного создать условия для развития единого рынка долгосрочных ипотечных жилищных кредитов в масштабе всей страны. Агентством разработана и внедрена двухуровневая система ипотечного кредитования, предусматривающая рефинансирование Агентством кредитов, выдаваемых во всех регионах страны по единым стандартам.
Деятельность АИЖК должна быть равномерно представлена в регионах с учетом численности населения и объема регионального рынка. И на самом
деле рефинансирование идет во всех российских регионах, но все же в разных объемах (таблица 8). Отчасти эти различия объясняются разными масштабами развития ипотечного жилищного кредитования в регионах, отчасти — особенностями работы системы рефинансирования.
Таблица 8
Деятельность ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» в 2007 году
Федеральные округа Всего ипотечных сделок Выкуплено закладных АИЖК Доля АИЖК в общем количестве кредитов физических лиц Доля в населении, %
Штук Доля в РФ, % Штук Доля в РФ, %
Центральный 73 593 18,6 2311 5,5 3 26,2
Северо-Западный 35 347 8,9 4173 9,9 12 9,5
Южный 29 689 7,5 2493 5,9 8 16,0
Приволжский 97 652 24,7 14298 33,9 15 21,3
Уральский 59 257 15,0 3386 8,0 6 8,6
Сибирский 81 991 20,8 13855 32,9 17 13,8
Дальневосточный 17 473 4,4 1657 3,9 9 4,6
РФ 395 002 100,0 42173 100,0 11 100,0
Источник: составлено по данным интернет-сайта ОАО «АИЖК» и Росстата России.
В расчете на душу населения ипотечных кредитов больше всего было выдано в Уральском и Сибирском федеральных округах, меньше всего — в Южном и Дальневосточном. Поэтому и объемы господдержки наиболее проблемным макрорегионам (республикам Южного федерального округа и Дальнего Востока) оказываются наименьшими (в этом случае уместна аналогия с Программой поддержки малого и среднего предпринимательства Российского банка развития). Стоит также отметить, что Приволжский федеральный округ является лидером по масштабам поддержки по линии и РосБР, и АИЖК.
Концентрация средств в двух федеральных округах (а в 2007 году 67,7% портфеля АИЖК было сформировано закладными из двух федеральных округов — Приволжского и Сибирского) не устраивает и само АИЖК, правда, отнюдь не из соображений влияния на социально-экономическое развитие субъектов РФ. По мнению АИЖК, преобладание отдельных регионов в портфеле закладных агентства приводит к тому, что доходность по всему портфелю, а значит, и маржа приходят в прямую зависимость от развития социально-экономической и политической ситуации в каждом конкретном регионе, а не от динамики развития экономики страны в целом. По всей видимости, ОАО «АИЖК» будет стремиться к более равномерной деятельности по всей территории страны, и это можно только приветствовать.
Специфика Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в том, что его имущество формируется не только в виде денежных средств, но и в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков. Этими земельными участками фонд будет распоряжаться для достиже-
ния целей своей деятельности, прежде всего развития рынка доступного жилья. Создание фонда мотивировалось тем, что одним из сдерживающих факторов развития массового жилищного строительства является как раз острый дефицит участков под строительство, тогда как есть немало неиспользуемых участков. Действие фонда распространяется на все субъекты Федерации, но говорить о региональных аспектах в деятельности фонда пока преждевременно, поскольку он находится еще в стадии становления.
Деятельность Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства направлена на оказание финансовой поддержки реализации программ капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Фонд утвержден в объеме 240 млрд рублей, которые должны быть потрачены до 2012 года (т.е. Фонд будет существовать только 4 года). Деньги идут на капитальный ремонт, в который могут быть включены затраты на ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения; установку приборов учета и узлов управления; ремонт или замену лифтов, ремонт лифтовых шахт; ремонт крыш; ремонт подвалов; утепление и ремонт фасадов (другие виды работ недопустимы).
Распределение средств осуществляется следующим образом. Сначала определяются лимиты для каждого субъекта РФ, исходя из принципа пропорциональности по общей площади жилых помещений, но при этом сумма не может быть меньше 500 млн рублей и больше 8 млрд рублей. Чтобы получить деньги Фонда, регионы должны подать заявку, но выполнив при этом ряд условий: создать ТСЖ (товарищества собственников жилья), провести конкурсы по привлечению управляющих компаний, выдавать бюджетные субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг людям, а не коммунальным предприятиям и ряд других. Деньги Фонда в конечном итоге должны поступать ТСЖ или управляющим компаниям.
В 2008 году началось распределение средств Фонда, а по итогам года поддержку Фонда не получили всего 6 регионов: Москва, Ненецкий АО, Мурманская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Камчатский край. Правда, заявка Республики Ингушетии была все-таки в самом конце 2008 года одобрена. При этом явной зависимости между уровнем экономического развития регионов и объемами получаемых ими средств не прослеживается, что кардинальным образом отличает рассматриваемый Фонд от многих других институтов.
Институты поддержки сельского хозяйства
Миссия Российского сельскохозяйственного банка (ОАО «Россельхозбанк») формулируется как «обеспечение доступного, качественного и эффективного удовлетворения потребностей сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельского населения Российской Федерации в банковских продуктах и услугах, всемерное содействие формированию и функционированию современной национальной кредитно-финансовой системы агропромышленного сектора России, поддержка развития агропромышленного комплекса и сельских территорий Российской Федерации».
Информация о региональных аспектах деятельности Россельхозбанка довольно скудная. Известно, что в настоящее время банк способен решать проблемы финансирования и кредитования агропромышленного комплекса
практически на всей территории страны: по состоянию на 1 января 2008 году банк имел филиалы в 76 регионах страны. Но, как это и можно было предположить, основная деятельность банка сосредоточена в ведущих сельскохозяйственных районах страны, где развит агропромышленный комплекс. Так, основная часть кредитного портфеля Россельхозбанка (а за 2007 год банком было предоставлено кредитов корпоративным заемщикам на общую сумму 213,4 млрд рублей) была сосредоточена в Центральном, Южном и Приволжском федеральных округах.
В рамках реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» лидирующие позиции по кредитованию по всем направлениям заняли филиалы в тех же Центральном, Приволжском и Южном федеральных округах. При этом по направлению «Ускоренное развитие животноводства» лидерами стали Центральный ФО (35,7%), Приволжский ФО (26,2%) и Южный ФО (14%). По программе «Стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК» наибольшие объемы займов были выданы в Южном ФО (27,4%), Приволжском ФО (25,8%) и Сибирском ФО (19,4%).
ОАО «Росагролизинг» является государственной компанией, выполняющей задачи по обеспечению отечественных сельхозтоваропроизводителей современной сельскохозяйственной техникой, высокотехнологичным животноводческим оборудованием и высокопродуктивным племенным скотом. Как и Россельхозбанк, Росагролизинг является участником приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и исполнителем Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.
Информация о региональных аспектах деятельности Росагролизинга еще более скудная. Известно лишь, что как и Россельхозбанк, Росагролизинг представлен компаниями-операторами в 76 субъектах Федерации. Распределение средств по регионам определяется уровнем развития в них сельского хозяйства. Например, говорится о том, что в рамках реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» племенные животные поступили во все федеральные округа России, на территории которых были созданы племенные центры. Такие центры расположены на Дальнем Востоке, в Краснодарском крае, Мордовии, Калмыкии, Татарстане, в Липецкой, Челябинской, Тверской, Ульяновской областях.
Общая оценка роли федеральных институтов развития в социально-экономическом развитии регионов
В целом справедливо, на наш взгляд, говорить о том, что значительная часть средств федеральных институтов развития концентрируется в высоко- и среднеразвитых регионах (таблица 9). Наиболее проблемные регионы поддержку получают в крайне редких случаях. Есть и субъекты Федерации, которые являются явными лидерами в получении федеральной поддержки, — это две столичные агломерации (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область), Татарстан, Краснодарский край, они же лидеры экономического роста. На востоке страны аналогичная ситуация: дополнительную федеральную поддержку получают прежде всего наиболее экономически благополучные для своих федеральных округов Красноярский и Хабаровский края.
Сказанное является еще одним подтверждением того, что в России нужна активная федеральная региональная политика, направленная на создание условий для экономического развития проблемных территорий. Общеэкономическими мерами добиться снижения межрегиональных диспропорций не удастся.
Таблица 9
Региональные аспекты деятельности федеральных институтов развития
Институты развития Принципы выбора регионов - получателей средств Процедура принятия решения о выборе поддерживаемых регионов Доступность информации о распределении средств по регионам Оценка влияния института на социально-экономическое развитие регионов
Инвестиционный фонд РФ Не формулируются Отбор проектов, а не регионов Доступна информация о принятых решениях Неоднозначное влияние
Внешэкономбанк, в т.ч.
инвестиционная деятельность ВЭБ Не формулируются Отбор проектов, а не регионов Доступна частично Поддерживаются проекты в высоко- и среднеразвитых регионах
поддержка экспорта Рос-эксимбанком Не формулируются Отбор проектов, а не регионов Почти отсутствует Поддерживаются преимущественно высоко- и среднеразвитые регионы
поддержка малого и среднего предпринимательства (МСП) Российским банком развития Предпочтение регионам с недостаточным уровнем кредитования МСП или с низким уровнем развития инфраструктуры МСП Неизвестна В значительной степени доступна Поддержка оказывается в большинстве субъектов РФ, но не в самых проблемных; наибольшую поддержку получают экономически развитые регионы
Особые экономические зоны, в т.ч.
промышлен- но-производ- ственные Не формулируются (хотя есть определенные требования к оценке будущей площадки для ОЭЗ) Конкурс субъектов РФ Доступна Фактически поддержаны высокоразвитые регионы
технико-в- недренческие Фактически поддержаны высокоразвитые регионы
туристско- рекреацион- ные Неоднозначное влияние
портовые Неоднозначное влияние
Технопарки Не формулируются, но предполагается, что выбираются регионы, где есть условия для создания технопарков Внутреннее (публично не мотивируемое) решение Министерства связи и массовых коммуникаций РФ Известны география технопарков и принятое решение о распределении средств на их развитие Созданы преимущественно в регионах с высоким уровнем экономического развития, а также в регионах со средним уровнем развития
Продолжение таблицы 9
Институты развития Принципы выбора регионов - получателей средств Процедура принятия решения о выборе поддерживаемых регионов Доступность информации о распределении средств по регионам Оценка влияния института на социально-экономическое развитие регионов
Российская венчурная компания, Росинфоко- минвест Не формулируются Отбор компаний, а не регионов Институт находится в стадии становления Можно предположить, что средства будут получать высоко- и среднеразвитые регионы, где есть инновационные компании
Российская корпорация нанотехно- логий Все регионы РФ, имеющие и/или активно создающие условия для деятельности в сфере нанотехнологий Не регламентированы Институт находится в стадии становления, но частично уже доступна Средства будут получать высоко- и среднеразвитые регионы, где есть объективные условия для инновационных процессов в сфере нанотехнологий
Агентство по ипотечному жилищному кредитованию Равномерное распределение средств по всей территории страны Неизвестна Доступна частично (только в разрезе федеральных округов) Деятельность ведется по всей территории страны, но наиболее проблемные регионы получают наименьшую поддержку
Фонд содействия развитию жилищного строитель- ства Действие на всей территории страны Не определены Институт находится в стадии становления Различия в степени влияния на разные регионы пока неочевидны
Фонд содействия реформированию ЖКХ Действие на всей территории страны, выделение средств на основе заявок регионов Лимиты по регионам пропорционально площади жилья, оценка заявок регионов Доступна Средства получают почти все регионы, очевидной взаимосвязи с уровнем развития регионов нет
Россельхозбанк, Росаг-ролизинг Действие почти во всех регионах Неизвестна Почти отсутствует Средства концентрируются в регионах с развитым агропромышленным комплексом
