CC BY
94
СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА
35 (128) - 2011
УДК 332.02
социально-экономические предпосылки образования северо-кавказского федерального округа
а. в. обыграйкин,
аспирант кафедры экономической географии и социальной экологии, ассистент кафедры E-mail: [email protected] Институт естественных наук Московского городского педагогического университета
В статье рассмотрены причины разделения Южного федерального округа на Северо-Кавказский и Южный. Указываются основные проблемы региона - перенаселение, безработица, низкий авторитет государственной власти среди населения, недостаточный уровень развития инфраструктуры, напряженные межнациональные взаимоотношения, высокий уровень преступности. Выявлены возможные направления развития нового федерального округа, а также необходимые условия для стабильного социально-экономического развития региона.
Ключевые слова: федеральный округ, административное деление, местное самоуправление, занятость, рождаемость, смертность, миграция, качество жизни, клановость, безработица, межнациональные взаимоотношения.
Образование отдельного федерального округа на территории Российской Федерации по замыслу Правительства РФ должно снизить угрозы безопасности страны, связанные с террористической и криминальной активностью в данном регионе. Но, очевидно, что одним лишь изменением границ ничего нельзя решить. Поставленная цель достижима только при условии качественного изменения инфраструктуры региона и существенного сокращения безработицы среди населения.
В целом административно-территориальное деление Российской Федерации крайне сложно и
неоднозначно. Введенная в 1930-х гг. система национально-территориальных образований во многих случаях не соответствует современному расселению. Принцип выделения территорий по преобладающему этносу способствует национальному размежеванию, которое чревато конфликтными ситуациями различного масштаба. В современных условиях, когда население становится все более мобильным, довольно существенно могут изменяться ареалы расселения различных народов. В таких случаях особенно остро встает вопрос эффективного управления территориями.
Относительно недавно принятые (затрагивающие все стороны организации местного самоуправления, в том числе вопросы национального состава) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] и Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] существенно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области национальной политики и самоуправления (например, существенные изменения внесены в Федеральный закон «О национально-культурной автономии» [4]). Последние изменения в сфере административно-территориального деления страны были внесены Указом Президента РФ от 19.01.2010 № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849, и в Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым из части Южного федерального округа был образован Северо-Кавказский федеральный округ [2]. Это было сделано в целях усиления контроля над самым нестабильным регионом страны и более эффективной реализации мер, связанных с созданием рабочих мест, улучшением качества жизни населения. Особая сложность управления этим регионом связана с низким авторитетом государственной власти среди местных народов. Во исполнение названного указа была разработана Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р [6].
Южный федеральный округ является наиболее плотно заселенным регионом страны. При населении, составляющем почти 23 млн чел. (2002 г.), в регионе фиксируется дальнейший рост численности жителей (в течение 20 лет - с 1990 до 2010 г. - население округа увеличилось более чем на 1,5 млн чел. [5]). Множество национально-территориальных образований в составе региона и значительная доля сельского населения способствуют поддержанию рождаемости на высоком уровне. Традиционная экономическая проблема Южного федерального округа - высокий уровень безработицы среди населения. Этот вопрос наиболее актуален в отдаленных сельских районах республик, в которых отсутствуют промышленная и транспортная инфраструктура.
Внутри региона всегда существовало разделение на северную часть с высокой долей городского населения и относительно более простую по национальному составу (Ростовская и Волгоградская области, Краснодарский край, являющиеся ключевыми в экономическом отношении территориями)
и южные горные сельские территории с высокой плотностью населения, сконцентрированного, как правило, в горных долинах («северокавказский пояс» от Карачаево-Черкесии до Дагестана).
Такие различия, существующие в границах сравнительно небольшого по площади региона, создают существенные трудности в управлении им, в том числе по вопросам занятости населения. Дополнительные сложности представляют крайняя неоднородность национального состава населения и традиции кланового разделения в рамках одной национальной группы. В таких условиях в регионе существенно возрос уровень коррупции, начиная с муниципального уровня. Особые условия установления власти федерального центра в Чеченской Республике и затянувшийся так называемый «переходный период» в этом процессе обусловили необходимость отнесения этих территорий в отдельный федеральный округ. Наибольший интерес представляют особенности национального состава населения региона, которые создают дополнительную сложность в вопросах управления.
Южный федеральный округ Указом Президента РФ был разделен на два - «равнинный» Южный федеральный округ (в составе: Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Краснодарский край, Ростовская, Волгоградская и Астраханская области) с центром в Ростове-на-Дону и «горный» Северо-Кавказский федеральный округ (в составе: Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карачаево-Черкесия, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика и Ставропольский край) с центром в Пятигорске. Характерно, что большую часть населения Южного федерального округа составляют русские, а большинство в Северо-Кавказском федеральном округе - представители коренных народов региона (около двух третей населения). При этом в состав вновь образованного округа был включен один преимущественно русский регион (Ставропольский край) для организации административного управления. Таким образом, район Кавказских Минеральных Вод, являясь одной из наиболее развитых в промышленном и курортном отношении территорий, стал экономическим центром вновь образованного федерального округа, а Пятигорск в качестве центра округа выбран не случайно - он максимально приближен к республикам региона, находится на автомагистрали Баку - Ростов-на-Дону и ответвлении железной до-
Таблица 1
Динамика изменения численности населения Южного федерального округа
Население округа (в границах 2010 г.) Численность населения, тыс. чел. Соотношение численности населения, % Доля численности населения, °%
1989 г. 2002 г. 2010 г. В 2002 г. к 1989 г. В 2010 г. к 2002 г. 1989 г. 2002 г. 2010 г.
Все население 13 252,2 13 973,3 13 713,5 105,4 98,1 100 100 100
В том числе:
городское 8 565,3 8 792,7 8 516,2 102,7 96,9 64,6 62,9 62,1
сельское 4 686,9 5 180,5 5 197,3 110,5 100,3 35,4 37,1 37,9
Источник: [5, 7].
роги от Кавказских Минеральных Вод. Также такое своеобразное разделение полномочий снимает часть административных функций со Ставрополя.
По оценке на 2010 г. в Южном федеральном округе (в современных границах) наметилась депопуляция населения. Это связано с тем, что высокий уровень рождаемости среди населения региона сравним с миграционным оттоком, а также с возможной неполнотой статистических данных. Из-за экономической нестабильности и достаточно высокого уровня безработицы объемы оттока возросли. Характерно, что больше всего сократилось городское население (особенно в Ростовской области), в то время как численность сельского продолжает возрастать (табл. 1). Это показатель того, что крупнейшие города (Ростов-на-Дону, Волгоград, Краснодар) на некоторое время принимают мигрантов из сельских районов кавказских республик. Единственный регион, где сократилось и городское, и сельское население -Республика Калмыкия. Здесь наиболее высокий уровень безработицы, из-за чего наблюдается миграция из региона. Некоторые регионы становятся временными местами проживания мигрантов из Азии (Астраханская область с крупной казахской, туркменской, узбекской, таджикской и другими диаспорами, а также Волгоградская область с казахской диаспорой, составляющей в некоторых приграничных районах значительную долю). Трудовые мигранты частично выезжают на родину, частично переселяются в центральные регионы, и лишь небольшая часть оседает в приграничных регионах. Высокая доля сельского населения в Краснодарском крае обусловливается самыми благоприятными в пределах России агроклиматическими условиями для ведения сельского хозяйства. Значительная часть населения занята в агропромышленных комплексах региона, а также в сфере туризма в зоне Черноморского побережья. По национальному составу Ростовская область, Краснодарский край и
фактически находящаяся внутри него Республика Адыгея являются одними из наиболее однородных субъектов в регионе (наиболее значительными этническими меньшинствами являются армяне, греки, турки; в последнее время существенно возросла доля курдов). Русское население региона составляет около 80 %, что сравнимо со средними значениями по стране.
В отличие от соседнего региона Северо-Кавказский федеральный округ отличается наибольшей долей сельского населения с высокой плотностью, чрезвычайной сложностью национального состава и крайней степенью экономической и социальной напряженности. Сложность этнического состава населения создает дополнительные трудности в управлении и борьбе с коррупцией и клановостью. Каждый сколько-нибудь значительный по численности народ имеет свои территории исконного проживания, которые часто рассредоточены по нескольким муниципальным образованиям. В последнее время наметилась тенденция к выделению новых административных единиц по национальному признаку (например, в Карачаево-Черкесской Республике в 2008 г. были образованы Ногайский и Абазинский национальные муниципальные районы). Внесение любых изменений в существующее административно-территориальное устройство республик в первое время существенно осложняет управление этими территориями. Одной из целей выделения Северо-Кавказского округа является также изменение границ муниципальных образований в некоторых регионах, а также завершение процесса разграничения между Чеченской и Ингушской Республиками, начатого еще в 1992 г. в соответствии с Законом РФ от 04.06.1992 № 2927-1 «Об образовании Ингушской Республики в составе Российской Федерации». Проблема терроризма и бандитизма наиболее остро стоит на приграничных территориях Ингушетии, Дагестана и Чечни. Развал коллективного сельского хозяйства в конце
Таблица 2
Динамика изменения численности населения Северо-Кавказского федерального округа
Население округа (в границах 2010 г.) Численность населения, тыс. чел. Соотношение численности населения, % Доля численности населения, °%
1989 г. 2002 г. 2010 г. В 2002 г. к 1989 г. В 2010 г. к 2002 г. 1989 г. 2002 г. 2010 г.
Все население 7 283,9 8 933,9 9 254,9 122,7 103,6 100 100 100
В том числе:
городское 3 699,7 4 373,6 4 525,9 118,2 103,5 50,8 49 48,9
сельское 3 584,3 4 560,3 4 729,5 127,2 103,7 49,2 51 51,1
Источник: [5, 7].
1980-х - середине 1990-х гг. привел к массовой безработице в этих регионах, из-за чего обострилась криминогенная ситуация, что затем привело к фактическому свержению власти в Чечне и переросло в полномасштабное вооруженное противостояние. Прикрываясь религиозными идеями, террористы вовлекали в свои ряды прежде всего молодежь (наиболее незащищенную часть населения).
Несмотря на социальную напряженность, во всех субъектах, входящих в состав Северо-Кавказского округа, зарегистрирован рост населения (табл. 2). Наибольший прирост был отмечен в Дагестане, наименьший - в Карачаево-Черкесии. Высокая рождаемость намного покрывает миграционный отток из региона, что неизбежно обострит в будущем проблему безработицы. При этом регионы с наибольшей долей сельского населения - Чеченская Республика (66,2 % - максимальный показатель среди субъектов РФ), Ингушетия (57,5 %), Дагестан (57,2 %), Карачаево-Черкесия (56 %) - являются одними из наиболее напряженных в стране по социально-экономическим показателям. В остальных регионах городское население составляет относительное большинство: в Северной Осетии - 65,5 % (максимальный показатель по региону); Кабардино-Балкарии - 56,6 %, где наметилась тенденция к росту доли сельского населения; а также в Ставропольском крае - 56 %, где, напротив, численность городского населения растет быстрее, чем сельского в связи с миграцией из сельской местности в райцентры.
Наиболее сложным по национальному составу является Дагестан, где численность аварцев - крупнейшего народа Дагестана - не достигает 30 % населения, а соседняя Чеченская Республика, напротив, отличается высокой долей титульного народа (93,5 %). Другие республики занимают некоторое среднее положение - титульные народы в их населении составляют от 40 до 60 %. Однако значительная культурная и языковая дистанция между коренными народами и русскоязычной частью населения, со-
стоящей преимущественно из русских и украинцев, а также немцев, татар, корейцев и других этносов, становится причиной разномасштабных конфликтов и представляет существенную угрозу для национальных интересов государства. Недостаточность взаимного изучения языка, культуры, традиций и обычаев в связи с различными (преимущественно сельскими или городскими) условиями проживания этносов сочетаются с относительно низким общим уровнем образования населения. Это способствует всеобщему выезду из региона и отрицательно сказывается на его социально-экономическом положении. Поэтому создание необходимого количества новых рабочих мест и новой производственной инфраструктуры является первой задачей, которую предстоит решать.
Главной проблемой региона является высокий уровень безработицы, что порождает криминогенную ситуацию в регионе, способствует коррупции, приводит к бандитизму. Проблема заключается в том, что отделением относительно благополучных регионов от социально напряженных ситуацию разрешить невозможно. Помимо всего прочего, в регионе необходимо развивать различные отрасли промышленности, которые, так или иначе, близки традициям местных народов. К ним относится прежде всего легкая промышленность (те ее отрасли, которые связаны с обработкой шкур, изготовлением изделий из шерсти, пуха), а также некоторые отрасли пищевой промышленности (молочная, мясная, сыродельная), имеющие отношение к традиционному укладу жизни. Кроме этих отраслей необходимо развивать машиностроение (что частично осуществляется на автосборочных предприятиях в Карачаево-Черкесии и Чеченской Республике) и транспортную инфраструктуру (в частности, строительство транскавказских железных и шоссейных дорог). Одним из наиболее стабильных источников дохода среди отраслей сферы услуг является именно транспорт - вне зависимости от экономической
ситуации необходимо обслуживание железных и автомобильных дорог, которых в данном регионе явно не хватает. С учетом того, что в силу географического положения Северный Кавказ является связующим звеном между Европейской частью России и Закавказьем, с одной стороны, и странами Центральной и Передней Азии, его транспортное значение в будущем существенно возрастет. При соблюдении этих условий возможно достижение цели налаживания устойчивого социально-экономического положения Кавказа.
В целом разделение Южного федерального округа на Южный и Северо-Кавказский федеральные округа при сохранении существующей клановой системы среди коренных народов не приведет к решению основных проблем. Кавказ является неспокойным регионом на протяжении не одной сотни лет, но постепенное развитие этого региона дает свои результаты. Только лишь путем более тесной интеграции, а не разделения можно сократить культурную дистанцию между народами региона. Второе обязательное условие созидательного развития - всеобщая занятость населения, особенно на селе.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
2. О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849, и в Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 19.01.2010 № 82.
3. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ.
4. О национально-культурной автономии: Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ.
5. Сводные итоги Всероссийской переписи населения Российской Федерации 2002. М.: Росстат, 2004.
6. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р.
7. Численность населения Российской Федерации по городам, поселкам городского типа и районам на 1 января 2010 г. Стат. сб. М.: Росстат, 2010.
