CC BY
243
5.6. СОЦИАЛЬНАЯ ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ КОНКУРЕНЦИИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Семенова Валерия Анатольевна, аспирант. Должность: юрист. Место работы: Российский Союз Автостраховщиков (РСА), г. Москва. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена социальной обусловленности уголовной ответственности за нарушение конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В статье приводятся статистические данные о нарушениях в рассматриваемой сфере, анализируются понятия -«конкуренция» и «жилищно-коммунальное хозяйство», рассматриваются нарушения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, актуальные проблемы обусловленности защиты конкуренции, а также вопрос о привлечении к уголовной ответственности за нарушение конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Ключевые слова: уголовная ответственность, конкуренция, нарушение, жилищно-коммунальное хозяйство, антимонопольная политика, злоупотребление доминирующим положением.
SOCIAL CONDITIONING OF CRIMINAL LIABILITY FOR VIOLA TION OF COMPETITION IN THE SPHERE OF HOUSING AND
COMMUNAL SERVICES
Semenova Valeriya Anatolievna, postgraduate student. Position: lawyer. Place of employment: Russian Association of Motor Insurers (RAMI), Moscow. E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted to social determination of criminal liability for violation of competition in the sphere of housing and communal services. The article presents statistics on infringements in this area, analyzes the concept - «competition» and «housing and communal services», addresses violations in the housing sector, actual problems of conditionality competition protection, and the question about criminal liability for violation of competition in the housing sector.
Keywords: criminal liability, competition, violation of housing and communal services, competition policy, abuse of dominant position.
В последние годы фиксируется тенденция роста преступлений в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). По уровню криминализации рынок ЖКХ занимает третье место после рынка алкогольной продукции и рынка заготовок металлолома. Д.А. Медведев, выступая на коллегии МВД РФ, отметил, что « в жилищно-коммунальной сфере злоупотребления, хищения в ряде случаев вышли на уровень эпидемии».1
По данным органов прокуратуры, чаще всего встречаются такие неправомерные действия, как незаконное создание товариществ собственников жилья (ТСЖ), неисполнение (ненадлежащее исполнение) управляющими организациями, обязанности по содержанию общего имущества многоквартирных домов, подготовке жилищного фонда к отопительному сезону, необоснованное включение платежей в квитанции и ненадлежащее исполнение обязанностей управляющими организациями и т.д.
Необходимо также отметить, что согласно статистическим данным нарушения в сфере ЖКХ растут по всей России. По итогам 2011 года Генеральная Прокуратура РФ сообщила, что нарушения в сфере ЖКХ увеличились до 16 тысяч, а это на 5 тыс. больше, чем в 2010 году.
Кроме того, например, на официальном сайте Прокуратуры города Санкт-Петербурга, было опубликовано, что только за первое полугодие 2012 года Прокуратурой, по материалам прокурорских проверок в сфере жилищно-коммунальных услуг, было возбуждено 15 уголовных дел. При этом за указанный период было выявлено 5 тыс. нарушений в городской сфере жилищно-коммунальных услуг, что значительно больше, чем за аналогичный период 2011 года.
Все это связано с тем, что рынок ЖКХ захлестнула волна недобросовестной конкуренции управляющих компаний. Отметим, что в целом конкуренция является важным элементом экономических отношений государства, позволяет улучшить качество производимого товара и услуг, тем самым защищая интересы потребителей. Вследствие этого, защита конкуренции является важным аспектом деятельности государства, которая может осуществляться, в том числе и уголовно-правовыми средствами.
Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов об обусловленности уголовной ответственности за нарушение порядка конкуренции в сфере ЖКХ, вкратце остановимся на понятийном аппарате.
Термин «конкуренция» по-разному интерпретируется в словарях. Для целей нашего исследования обратимся к следующим трактовкам: «Конкуренция - вид негативного взаимодействия, вытеснение одним элементом системы другого».2
По мнению А.Ю. Юданова, «конкуренция - это борьба фирм за ограниченный объем платежеспособного спроса потребителей, ведущаяся ими на доступных сегментах рынка».3
С.Н. Кондратовская в свою очередь, отмечает, что «Объективно конкуренция выражается в поведении, способном содействовать сбыту одного из хозяйствующих субъектов»4.
1 Печатное издание «Аргументы и факты». http://www.aif.ru/ тутопеу/агйс!е/54477 (дата обращения: 21.12.12 г.)
2 Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия.
3 Юданов А.Ю. Конкуренция : теория и практика. М., 1999, - С.12
4 Кондратовская С.Н. Правовые проблемы пресечения недобросовестной конкуренции : Дис. ... канд. Юрид. Наук. СПб., 2005, -С. 16
159
Законодательное понятие конкуренции раскрывается в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»: «Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке».
По нашему мнению, основанному на положении закона, без конкуренции между хозяйствующими субъектами невозможно существование рынка, потому что конкуренция выступает базовым инструментом саморегулирующейся рыночной экономики и осуществления антимонопольной политики.
В частности, задачи антимонопольной политики были детализированы в Программе развития конкуренции в Российской Федерации и Плане мероприятий по ее реализации, утвержденных распоряжением
Правительства РФ от 19.05.2009, N 691-р. Так, программа развития конкуренции в Российской Федерации предусматривает меры по развитию конкуренции более чем в 10 отраслях и секторах экономики, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Согласно Плану мероприятий по реализации Программы развития конкуренции в Российской Федерации предусматривается разработка мер по развитию конкуренции в сфере ЖКХ. Однако рамки и замысел настоящей статьи не позволяют более детально рассмотреть указанные документы.
Жилищно-коммунальное хозяйство является одним из важнейших структурных элементов национального хозяйства, который обеспечивает функционирование одного из секторов экономики государства и создает необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Как отмечается в «Современном экономическом словаре», «Хозяйство - совокупность природных и сделанных руками человека средств, используемых людьми для создания, поддержания, улучшения условий и средств существования, жизнеобеспечения»5. Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.
Исходя из этого, хозяйство представляет собой комплекс социально-экономических отношений, складывающихся в сфере коммунального хозяйства, организации мероприятий по охране окружающей среды и т.п., в результате целенаправленной управленческой деятельности муниципальных органов власти. Таким образом, коммунальное хозяйство - это вид хозяйственной публичной деятельности, специализирующейся на удовлетворении общественных потребностей.
Яркая особенность ЖКХ заключается, прежде всего, в особенности продукта, производимого предприятиями жилищно-коммунальной отрасли, а именно социально значимых благ, которые гарантированы Конституцией РФ.
По мнению М.Н. Кондратьевой, степень развития и объем деятельности коммунального хозяйства непосредственно влияют на уровень благосостояния населения, бытовые условия его жизни, санитарно-гигиенические условия и чистоту водного и воздушного бассейнов, а также на уровень производительности труда.
К структурной организации жилищно-коммунального хозяйства относят: предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей6.
Итак, под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать совокупность различных правовых, экономических, организационно и технологически взаимосвязанных видов производственной деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг.
ЖКХ обусловливает своеобразие и специфику его деятельности, которая чрезвычайно многогранна. В связи с такой многогранностью деятельности ЖКХ, как представляется, можно говорить многогранности нарушений в сфере ЖКХ. Так, например, повсеместно и часто подделываются протоколы общих собраний7, гражданам приходят по несколько платежек от различных управляющих компаний, которые считают, что легитимна, только их управляющая компания. В результате, происходит путаница и неразбериха, что, в конечном итоге, заканчивается причинением вреда жизни и судебными тяжбами, связанными с финансовыми злоупотреблениями, включая преступления.
В связи со спецификой деятельности ЖКХ, органами ЖКХ нередко нарушается антимонопольное законодательство. Отметим, что конкуренция для ЖКХ - это: а) объективно необходимый регулирующий фактор рыночной экономики, основанной на свободе предпринимательства; б) антипод монополизма в экономике, который стремится подавить конкуренцию. Если монополизм не ограничивается законом, то это ведет к сворачиванию конкуренции и рыночной экономики в целом. Таким образом, защита конкуренции, в
5 Райзберг, Б. А. Современный экономический словарь/Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. -5-е изд., перераб. и доп. -М.:ИНФРА-М, 2006. -494 с
6 Кондратьева М.Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления : Дис. ... д-ра эконом. Наук. Н. Новгород, 2009.
7 Например, Корсаковской городской прокуратурой в ходе осуществления надзора за соблюдением жилищных прав граждан и законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства установлен факт подделки протокола общего собрания собственников помещений многоквартирного дома № 9 по ул. Калинина г. Корсакова. В ходе проверки установлено, что с протоколом собрания принято решение о проведении капитального ремонта дома, направлении заявки на участие в муниципальной программе «Комплексный капитальный ремонт» многоквартирных домов муниципального образования Корсаковского района на 2009 - 2015 годы». В ходе проверки установлено, что часть подписей собственников помещений была сфальсифицирована, что также подтверждается решением Корсаковского городского суда от 11.11.2011 г.
159
том числе в сфере ЖКХ, - это важнейшее условие развития рыночной экономики.
В России отношения в области конкуренции и антимонопольной политики регулируются нормами различных отраслей права, в том числе гражданского, административного, уголовного. Отметим, что пределы конкурентно-правовых отношений гораздо шире, чем описанные Федеральным законом «О защите конкуренции», институт антимонопольного права является комплексным, межотраслевым, и его нормы содержатся в различных законодательных актах, начиная от Конституции Российской Федерации, ГК РФ, КоАП РФ, и заканчивая УК РФ. Необходимо также отметить, что в самом общем виде Федеральный закон «О защите конкуренции» больше напоминает Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации или Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, чем регулятивный нормативно -правовой акт. Законодатель использует технику нормативных запретов, за нарушение которых предусматривается различная ответственность, начиная от гражданско-правовой и заканчивая уголовной. При этом нормы Федерального закона «О защите конкуренции», предусматривающие отдельные виды ответственности, являются отсылочными, конкретные же меры ответственности содержатся в других актах (в частности, ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.32, 14.33, 19.5, 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Так, нарушение антимонопольного законодательства органами ЖКХ в ряде случаев может являться
основанием для привлечения лица к уголовной ответственности. В частности, ст. 178 УК РФ предусмотрена ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции. Общественная опасность данного преступления заключается в том, что при его совершении нарушается нормальный порядок экономических отношений, затрагиваются права потребителей.
Как следует из названия, ст. 178 УК РФ призвана установить уголовную ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции, в том числе в сфере ЖКХ. Однако уголовная ответственность может наступить только за совершение строго определенных действий предусмотренных ч. 1 статьи 178 УК РФ.
Среди них следует выделить три основных вида деяний в сфере ЖКХ:
1) осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий в сфере ЖКХ;
2) заключение ограничивающих конкуренцию соглашений в сфере ЖКХ;
3) неоднократное злоупотребление доминирующим положением в сфере ЖКХ.
Для признания указанных выше деяний преступлениями обязательно также наступление одного из следующих последствий:
1) в отношении третьих лиц (граждан, организаций или государства) - причинение ущерба на сумму свыше 1 млн. руб.; либо
2) в отношении компании-нарушителя - извлечение дохода на сумму свыше 5 млн. руб.
При этом следует отметить, что процедура доказывания размера полученного компанией дохода значительно проще, чем доказательство ущерба третьим лицам, круг которых во многих случаях затруднительно определить. При наступлении хотя бы одного из указанных выше обстоятельств, преступление считается оконченным, что делает добровольный отказ от него и освобождение от уголовной ответственности по этому основанию невозможным.
Также отметим, что не всякий вид злоупотребления доминирующим положением является уголовно наказуемым. Часть 1 ст. 178 УК РФ в качестве преступных выделяет лишь те деяния, которые выразились, применительно к сфере ЖКХ, в следующем:
1) в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара (например, за вывоз мусора), что соотносится с п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции;
2) в необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, что в целом соотносится с п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции;
3) в ограничении доступа на рынок, что в целом соотносится с подп. 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, хотя и не охватывает создание препятствий к выходу из товарного рынка.
Прочие виды злоупотребления доминирующим положением, в частности п. 2 - 4, 6 - 8 и 10 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, специально уголовным законом не названы и сами по себе не могут повлечь уголовную ответственность. Необходимо в этой связи отметить, что такой подход может вызвать некоторые затруднения в квалификации данного преступления. Например, создание дискриминационных условий (что само по себе уголовно не наказуемо) может втайне быть направлено на образование препятствий к доступу на товарный рынок (и в этом случае является преступлением).
Таким образом, действующая редакция ст. 178 УК РФ имеет хорошие шансы стать эффективным инструментом в борьбе с нарушениями в сфере конкуренции, в том числе в области ее применения к нарушениям органов ЖКХ. Более того, третий антимонопольный пакет, значительно сужая сферу применения уголовного закона, будет стимулировать ФАС России в взаимодействии с правоохранительными органами концентрироваться только на наиболее опасных проявлениях антиконкурентных действий. Следовательно, дело - за практикой применения данной нормы.
Список литературы:
Зайцев С. Кто отвечает за криминализацию ЖКХ? // Аргументы и факты. 22.08.2012.
Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия. М., 2-е изд. 2006. С. 241
Юданов А.Ю. Конкуренция: теория и практика. М., 1998. С.12
Кондратовская С.Н. Правовые проблемы пресечения недобросовестной конкуренции: Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2005. С. 16
Райзберг, Б. А. Современный экономический словарь/Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. -5-е изд., перераб. и доп. -М.:ИНФРА-М, 2006. -494 с
Кондратьева М.Н. Методологические основы управления жилищно-коммунальным хозяйством в условиях реформы местного самоуправления: Дис. д-ра эконом. наук. Н. Новгород, 2009.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. N бЗ-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, N 25, ст. 178.
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 34.
Распоряжение Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 - 2012 годы») // Собрание законодательства РФ, 01.06.2009, N 22.
Literature list:
Zaitsev S. Who is responsible for the criminalization of housing? // Arguments and Facts. 22.08.2012.
Rumyantseva E.E. New economic encyclopedia. 2nd edition. M., 2006, P. 241.
Yudanov A. Competition : Theory and Practice. M., 1998.
Kondratovskaya S.N. Legal problems suppression of unfair competition : the Dissertation of the candidate of legal sciences. SPb,2005.
Raizberg, BA Modern Dictionary of Economics/ B.A. Raizberg, L. Sh Lozovsky, EB Starodubtseva., 5th ed., Rev. and add. - M.: INFA-M,2006. - P. 494
Kondratieva M.N. Methodological foundations of housing and community service in the local government reform : the Dissertation of Doctor of Economic Sciences. Nizhny Novgorod, 2009.
The Criminal Code of the Russian Federation of 13.06.1996 N 63-FL//Collected Legislation of the Russian Federation, 17.06.1996. N25, Art. 178.
Federal Law of 26 July 2006 N 135-FL «On Protection of Competition»//Collected Legislation of the Russian Federation. 2006. N31 (Part 1). Art. 34.
RF Government of 19.05.2009 N691-r «On Approval of the development of competition in the Russian Federation» (with the «Action Plan for the implementation of the development of the competition in the Russian Federation for 2009-2012»)//Code of Laws of the Russian Federation, 01.06.2009, N22.
Рецензия
на научную статью «Социальная обусловленность уголовной ответственности за нарушение конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства», подготовленную аспирантом Семеновой Валерией Анатольевной
Автор рецензируемой статьи акцентирует внимание на социальной обусловленности и необходимости обеспечения уголовно-правовой защиты конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Актуальность статьи не вызывает сомнения, так как в настоящее время рынок жилищно-коммунального хозяйства характеризуется отсутствием должной конкуренции и явными правовыми проблемами, в том числе, носящими уголовно-правовой характер.
В.А. Семеновой проведена определенная работа по анализу как статистических данных, используемых органами государственной власти Российской Федерации, так и по раскрытию понятийного аппарата применительно к рассматриваемой проблеме, выявлению актуальных проблем обусловленности защиты конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Проанализировано также законодательство, регламентирующее отношения конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Безусловно, не все вопросы изучаемой проблемы удалось отразить в рамках статьи полно и равноценно. Ощущается и отсутствие достаточных статистических данных и материалов практики о состоянии конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Это и неудивительно, поскольку исследование проблемы в рамках диссертации только начинается.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что научная статья В.А. Семеновой «Социальная обусловленность уголовной ответственности за нарушение конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода, и может быть рекомендована к опубликованию в журнале, включенном в Перечень рецензируемых изданий ВАК РФ.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ, профессор кафедры уголовного права НИУ «ВШЭ» В.Ф. Цепелев
