CC BY
158
ПРАВО
СОТРУДНИЧЕСТВО ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ С РЕГИОНАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В СФЕРЕ ПРАВООХРАНЫ
Петрова О.В.
В статье обозначена проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов МВД России на региональном уровне в сфере правоохраны. Акцентируется внимание на том, что взаимоотношения данных органов принципиально важно рассматривать не как простое взаимодействие, а именно как сотрудничество, характеризующееся, помимо основного признака - постоянства, еще и рядом других признаков.
COOPERATION OF INTERNAL AFFAIRS BODIES WITH REGIONAL AUTHORITIES IN THE FIELD OF LAW ENFORCEMENT
Petrova O.V.
The article is the problem of interaction between the organs of State power of constituent entities of the Russian Federation and the territorial bodies of the Russian Ministry of internal affairs at the regional level in the field of law enforcement. Focuses on the relationship of those bodies is essential to consider not as a simple interaction, as well as cooperation, in addition to the main characteristic is constant, and a number of other features.
Согласно принципу федерализма, осуществление исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации возложено на региональные органы исполнительной власти общей компетенции (региональные правительства, администрации), которые включены в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. В рамках деятельности по обеспечению правопорядка на соответствующей территории они совместно с органами внутренних дел - территориальными органами федерального органа исполнительной власти в лице МВД России - призваны реализовывать общие правоохранительные цели, заключающиеся в защите прав и законных интересов личности, борьбе с преступностью, обеспечении
общественного порядка и безопасности. Так, согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся «.. .защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности...» [1].
Это положение в качестве основополагающего принципа деятельности всех государственных органов закреплено и в ст. 2 Конституции Российской Федерации, где говорится, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Учитывая вышеизложенное, деятельность названных органов по достижению
общих правоохранительных целей требует четкой организации их взаимодействия, представляющего собой в целом их взаимоотношения, возникающие в социальной системе при решении задач в сфере право-охраны. Последние могут быть правовыми, управленческими и личными деловыми [2]. Но в любом случае эти взаимоотношения представляют собой совместную деятельность данных органов, которая, особенно в условиях все более усложняющейся оперативной обстановки, должна выводиться на новый, более качественный уровень, способствующий результативной реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на соответствующей территории субъекта Российской Федерации.
Исходя из положений ст. 10 Федерального закона Российской Федерации «О полиции», взаимодействие с другими государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами - один из основополагающих принципов деятельности полиции [3]. Его реализация способствует совершенствованию законодательства, укреплению правопорядка и общественной безопасности, соблюдению законности в деятельности органов внутренних дел, делает ее публичной, доступной для государственного, общественного, гражданского контроля.
Взаимодействие осуществляется на всех уровнях системы управления в сфере внутренних дел. При этом региональный уровень, представленный органами государственной власти субъектов Российской Федерации и отраслевыми органами - соответствующими министерствами и главными управлениями (управлениями) внутренних дел [4], можно назвать ключевым. Именно в регионах начинает проявляться в «чистом виде» территориально-отраслевое управление [5]. Данный уровень является как бы отправ-
ным, показательным для осуществления взаимодействия на нижестоящих уровнях системы управления в сфере внутренних дел. Вместе с тем именно этот уровень характеризуется наличием множества проблем, возникающих при решении правоохранительных задач. Нужно полагать, что их решение будет своего рода ориентиром для разрешения аналогичных проблем на других уровнях.
Прежде всего эффективную организацию охраны правопорядка на территории субъектов страны в настоящее время затрудняет отсутствие должного правового регулирования взаимодействия региональных органов отраслевого управления, действующих в сфере внутренних дел, и территориальных органов государственной власти общей компетенции, что вызывает опасность дезорганизации и безответственности в этой сфере социального управления. По той же причине органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут оценить объем правовых возможностей территориальных органов МВД России на региональном уровне [6] в деле охраны правопорядка, как следствие - не в полной мере используют собственные возможности и поэтому часто характеризуют те или иные действия своих партнеров как односторонние или субъективные.
Кроме того, отсутствие необходимого правового и организационного обеспечения взаимодействия региональных органов власти и МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации порождает у названных субъектов управления психологическую неготовность и нежелание брать на себя ответственность за решение важных вопросов из сферы внутренних дел [5, с. 177].
Особую тревогу вызывает тот факт, что, вместо конструктивного взаимодействия руководителей правоохранительных органов с исполнительными и законодательными органами государственной власти, в не-
которых субъектах Российской Федерации наблюдается их прямое противостояние [7], существующие взаимоотношения во всей их многогранности, многоаспектности строятся чаще всего на личных симпатиях или антипатиях конкретных лиц.
Таким образом, приходится констатировать, что до сих пор «... нет качественного решения вопросов, которые раздваиваются между руководством МВД, УВД, горрай-органами и территориальными органами власти» [8].
Несомненно, изучение практики взаимодействия министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации и региональных органов власти заслуживает особого внимания. К сожалению, приходится наблюдать, что органы внутренних дел, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, что касается вопросов правоохраны, зачастую действуют как, «лебедь, рак и щука».
Несовершенство организации взаимодействия вышеуказанных органов подтверждают и результаты проведенного автором анкетирования практических работников органов внутренних дел и должностных лиц региональных органов государственной власти, 87% которых считают, что механизм взаимодействия территориальных органов МВД России на региональном уровне и органов государственной власти субъектов Российской Федерации действительно нуждается в совершенствовании.
Следует признать, что проблема организации взаимодействия органов внутренних дел с органами государственной власти, а также органами местного самоуправления всегда находилась в центре внимания ученых и практических работников [9]. Но концептуальная основа организации взаимодействия территориальных органов МВД России на региональном уровне и органов государственной власти субъектов Россий-
ва О.В.
ской Федерации до сих пор является недостаточно проработанной.
Следовательно, поиск путей оптимизации рассматриваемых нами взаимоотношений приобретает сегодня все большую актуальность.
Как известно, первопричина многих проблем заключается в неоднозначном понимании фундаментальных понятий в той или иной области общественных отношений, что зачастую приводит к многочисленным конфликтам. Поэтому без надлежащего уточнения основных понятий сложно нормализовать взаимодействие органов внутренних дел с органами государственной власти, повысить эффективность столь важной деятельности. Заметим, что до сих пор нет даже определения взаимодействия рассматриваемых нами субъектов.
Разобраться в данной проблематике поможет семантическое уточнение понятия «взаимодействие».
С философской точки зрения термин «взаимодействие» (interaction) употребляется в качестве категории, отражающей процессы воздействия субъектов друг на друга, и одного из условий существования системы. Взаимодействие - объективная и универсальная форма движения, развития, которая определяет существование и структурную организацию любой материальной схемы [10]. Взаимодействие представляет собой также вид непосредственного или опосредованного внешнего или внутреннего отношения связи [11].
Наличие взаимодействия предопределено жизненной необходимостью самого существования данного явления, которое отражает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимной обусловленностью [12].
В русском языке термин «взаимодействие» широко употребляется в значении согласованности действий, взаимной поддержки [13].
С психологической точки зрения под взаимодействием понимается, прежде всего,
интерактивная сторона общения партнёе-ров, которая отражает не только обмен информацией, познание и восприятие друг друга, но и планирование общей стратегии, организацию совместных действий, позволяющих сторонам реализовывать некоторую общую для них деятельность [14].
В работах по социальному управлению в сфере внутренних дел термин «взаимодействие» применяется именно в таком понимании. Так, А.П. Ипакян определяет взаимодействие как «взаимное согласование действий двух или более участников, совместно решающих какую-либо общую задачу» [15].
А.В. Загорный представляет взаимодействие как согласованную деятельность различных субъектов предупреждения правонарушений и укрепления общественного порядка [16].
Анализ ряда работ, посвященных проблемам взаимодействия органов внутренних дел и общественности в борьбе с преступностью, показывает, что в большинстве из них взаимодействие определяется как «совместная деятельность двух или более участников, согласованная по целям, месту и времени для решения стоящих перед участниками общих задач» [17].
С учетом внешних связей В.Г. Куту-шев под взаимодействием понимает «основанное на законах и подзаконных актах, согласованное по задачам, направлениям и времени совместное использование сил и средств органа внутренних дел, других государственных органов, общественных организаций и трудовых коллективов в интересах достижения общей цели обеспечения правопорядка в городе или районе» [18].
Особенным в предложенном определении является нормативное закрепление внешних связей органов внутренних дел с другими социальными институтами.
Эту мысль развивает Н.В. Бровко. «Взаимодействие» он определяет как «основанную на законах и подзаконных норматив-
ных актах согласованную по задачам, направлениям и времени деятельность с применением наиболее целесообразного сочетания присущих взаимодействующим субъектам сил, средств и методов в достижении общей цели» [19].
В словаре-справочнике «Теория и практика социального управления» Е.Ф. Ясько-ва взаимодействие определяется как «совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе разделения функций, полномочий, взаимных обязательств» [20].
Е.А. Переверзев, исследовавший проблемы взаимодействия органов внутренних дел и местного самоуправления, определяет взаимодействие как «деятельное проявление (в соответствии с нормами действующего законодательства) субъектов (участников) взаимодействия - системного образования, согласованное по цели, основанное на кооперации, деловом сотрудничестве и взаимопомощи в интересах решения их общих задач» [21].
Анализируя вышеизложенное, просматривается часть признаков взаимодействия, наиболее важная и обязательная для всех авторов:
1) взаимодействие - это «согласованная деятельность» [22] или просто «совместная деятельность» [23];
2) согласованность субъектов взаимодействия по целям системы;
3) и, наконец, количественный признак, характеризующий взаимодействие как деятельность двух и более субъектов управления (многосубъектность).
В отношении ряда других признаков, таких как согласованность взаимодействия по месту и времени, его обоснованность в законах и подзаконных актах, независимость субъектов взаимодействия друг от друга в субординационном отношении и др., единство мнений отсутствует.
Анализируя законодательные и ведомственные нормативные акты, научные ис-
следования, выступления руководителей государства, нетрудно заметить, что при характеристике отношений, связывающих органы внутренних дел с властными структурами, чаще всего употребляют термин «взаимодействие». Но в некоторых случаях данный термин либо заменяется, либо дополняется термином «сотрудничество», и это не случайно.
В.М. Шванков, определяя взаимодействие как «. деловое сотрудничество на основе взаимопомощи частей элементов системы органов внутренних дел в целях наиболее эффективного решения задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка» [24], главным признаком взаимодействия выделяет сотрудничество на основе взаимопомощи.
Однако сотрудничество (применительно к теории управления) не может являться обязательным признаком взаимодействия. Любое сотрудничество - это, несомненно, взаимодействие, но не любое взаимодействие можно назвать сотрудничеством. Нельзя назвать сотрудничеством, например, проведение малочисленных показных мероприятий, формальное ежегодное планирование совместных действий, разработку целевой программы правоохранительной направленности и ее дальнейшее невыполнение и т.п.
Таким образом, можно предположить, что взаимодействие - необходимое условие для сотрудничества, но недостаточное. Это подтверждает, в частности, мнение о том, что одна из сторон сущности взаимодействия характеризуется как деятельное проявление целостной системы, другая - требует использования оптимальных форм и методов взаимного сотрудничества [5, с.177].
Сотрудничество - это такая форма взаимодействия в социальной системе, которая имеет место при наличии дополнительных признаков и является, тем самым, его наиболее качественной составляющей. Другими словами, сотрудничество можно харак-
ва О.В.
теризовать как взаимодействие, наделенное дополнительными признаками, как наиболее сложную форму взаимодействия.
Признак постоянства, сочетающий в себе систематичность и устойчивость, выделяется учеными очень редко, но именно он должен быть положен в основу сотрудничества [25] и вместе с тем являться определенным качественным показателем взаимодействия.
Поэтому принципиально важно рассматривать взаимоотношения территориальных органов МВД России на региональном уровне и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правоохраны не как простое взаимодействие, а именно как сотрудничество, характеризующееся, помимо основного признака - постоянства, еще и рядом других признаков, учитывающих особенности исследуемых нами взаимоотношений:
1) наличие общих целей, задач, направлений деятельности;
2) стремление к достижению позитивных результатов;
3) взаимопонимание, взаимопомощь, взаимоподдержка;
4) более сложные (оптимальные), взаимоприемлемые формы и методы взаимодействия;
5) взаимоконтроль, ответственность участников взаимодействия.
Резюмируя вышеизложенное, взаимодействие территориальных органов МВД России на региональном уровне и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - совместная деятельность этих органов, направленная на решение стоящих перед ними общих задач и достижение позитивных результатов в сфере право-охраны. Вместе с тем сущность взаимодействия применительно к рассматриваемым взаимоотношениям должна сводиться к осуществлению сотрудничества, характеризующегося постоянством, а также другими вышеназванными признаками.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. М., 2011. С. 21.
2. Усков В.М., Ульянов А.Д. Должностные отношения и культура управленческой деятельности руководителя ГРОВД: Лекция. М.: Академия управления МВД России, 2008. С. 4.
3. Федеральный закон Российской Федерации «О полиции» от 07 февраля 2011г. №3-Ф3.
4. Пашин В.М. Региональные системы управления (на примере регионального управления органами внутренних дел): Монография. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2007. С. 201.
5. Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел (теоретические и методологические аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 149.
6. Согласно Указу Президента Российской Федерации «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» от 01 марта 2011 года №249территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации.
7. Стахов Я.Г. Уголовная политика в регионах. Основы взаимодействия правоохранительных органов при ее реализации: Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 4.
8. Гранат Н.Л. Место и роль муниципальной милиции в системе органов местного самоуправления // Местное самоуправление: Теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998. С. 170.
9. Кутушев В.Г., Кипман Н.Н. Взаимодействие городских и районных отделов внутренних дел с другими государственными органами, общественностью и средствами массовой информации: Лекция. М.: Академия МВД СССР, 1986; Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000; Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Гранат Н.Л. Муниципальная милиция в системе органов местного самоуправления // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2001; Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел (теоретические и методологические аспекты). Дис. канд. юрид. наук. М.: Академия МВД России, 2004; и другие.
10. Большой энциклопедический словарь. М., 1991. Т. 1. С. 215.
11. Большая советская энциклопедия. М., 1971. Т. 5. С. 7.
12. Иезуитов А.Н. Философия взаимодействия. СПб., 1993. С. 12.
13. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 77.
14. Андреева Г.М. Социальная психология. М.: Аспект Пресс, 2003. С. 101.
15. Ипакян А.П. Взаимодействие и координация: Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел: Учебник / Под ред. Г.Г. Зуйкова. М.: ВШ МВД СССР, 1973. С. 82.
16. Загорный А.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. М., 1981. С. 7.
Петрова О.В.
17. Каплунов А.И., Бородин С.С., Берекет В.М. и др. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. В.П. Сальникова. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. С. 108.
18. Кутушев В.Г. Основные направления и формы взаимодействия городских и районных органов внутренних дел с государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами. М.: Академия МВД СССР, 1976. С. 16.
19. Бровко Н.В. Социологические и правовые аспекты сотрудничества органов внутренних дел с территориальными объединениями казачества: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 42.
20. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М.: Академия управления МВД России, 1997. С. 31.
21. Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17.
22. Загорный А.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. М., 1981. С. 7.
23. Аксенов А.А. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВШ МВД СССР, 1973. С. 8; Каплунов А.И., Бородин С.С., Берекет В.М. и др. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. В.П. Сальникова. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. С. 108.
24. Шванков В.М. Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1978. С. 10.
25. Так, Я.Г. Стахов, наряду с внутренним и внешним, выделяет временное и постоянное взаимодействие, особенностью которого является систематическое и устойчивое выполнение действий, направленных на то, чтобы вызвать ответную реакцию со стороны партнера (при этом вызванная реакция, в свою очередь, порождает реакцию воздействующего), а Б.Н. Пантелеев говорит об умении «... налаживать долговременное деловое сотрудничество в режиме равноправного диалога». См.: Стахов Я.Г. Уголовная политика в регионах. Основы взаимодействия правоохранительных органов при ее реализации: Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 14, 18; Пантелеев Б.Н. Перспективы взаимодействия Общественной палаты с правоохранительными органами. Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране общественного правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы «круглого стола» 27 января 2006 года в Академии управления МВД России. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 257.
