CC BY
1002
УДК 351.74
А.В. Безруков
органы внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка в российской
федерации
Рассматриваются организационно-правовая основа, полномочия и роль органов внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка. Обращается внимание на эффективность обеспечения правопорядка органами внутренних дел во взаимодействии с органами публичной власти, другими правоохранительными органами, общественными объединениями. Выявляется роль руководителей территориальных органов внутренних дел в обеспечении четкой организации такого взаимодействия, особенно при проведении публичных мероприятий и избирательных кампаний.
Ключевые слова: органы внутренних дел, полиция, обеспечение правопорядка, взаимодействие, правоохранительные органы, органы публичной власти.
Обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства: в механизме его обеспечения в той или иной мере участвуют все органы публичной власти, но основную нагрузку несут правоохранительные структуры, и в первую очередь, органы внутренних дел.
В доктрине правопорядок рассматривается как состояние общественных отношений, качественно характеризующее важнейшее направление правоохранительной функции государства, что позволяет его рассматривать как сложное социально-правовое, политическое и государственное явление в единстве институционального, функционального и социально-правового аспектов [1]. В институциональном - через систему правоохранительных органов. В функциональном - как целенаправленную управленческую деятельность органов публичной власти в направлении обеспечения правопорядка. В социально-правовом - посредством юридического оформления и организации взаимодействия правоохранительных органов с органами публичной власти, общественными объединениями, гражданами по реализации правоохранительной функции государства.
Правоохранительные органы занимают ключевое место в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка,
их особая роль (МВД, ФСБ, ФСКН и др.) проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принимать меры по защите конституционных прав граждан и обеспечению правопорядка. Именно профессионально, качественно и согласованно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка в Российской Федерации.
Ключевое место в механизме обеспечения правопорядка занимают органы внутренних дел, которые посредством определенных форм и методов осуществляют различные виды деятельности (административная, оперативно-розыскная, предварительное следствие, дознание) как взаимосвязанные и взаимообусловленные направления деятельности, общая цель которых сводится к обеспечению правопорядка, конституционных прав и свобод граждан [2]. Поэтому весьма значимы фун-
даментальные исследования государственно-правовых и организационных аспектов функционирования МВД России как субъекта правоохранительной деятельности [3], выявление роли полиции в обеспечении правопорядка [4].
Органы внутренних дел - это один из важнейших инструментов государства, которому принадлежит особая роль в укреплении правопорядка. В современных условиях перед системой МВД России стоят сложнейшие проблемы в правоохранительной сфере, от их решения во многом зависит успех реализации планов социально-экономического развития России, построения демократического общества [5].
Особое место МВД России в правоохранительной системе и механизме обеспечения правопорядка обусловлено наличием исключительных сфер осуществляемой правоохранительной деятельности, многообразием функций, обширным объемом полномочий сотрудников органов внутренних дел, организационной территориальной структурой и определенным имиджем для населения, определяющих степень его доверия и общественной поддержки.
Правовой основой деятельности органов внутренних дел являются Федеральные законы «О полиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.
Важнейшим нормативным документом является Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248, согласно которому МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
В числе основных задач МВД России находится обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности.
Деятельность МВД России является от-
крытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации.
Структура Министерства включает центральный аппарат, который состоит из главных управлений, департаментов, управлений, центров, представительств МВД России в зарубежных странах. Однако основными подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации являются его территориальные органы, которыми являются:
а) на окружном уровне - Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу, управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;
б) на межрегиональном уровне - оперативные бюро Министерства внутренних дел Российской Федерации, центры специального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации, линейные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
в) на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации;
г) на районном уровне - управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управление внутренних дел на Московском метрополитене Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве, Управление Министерствавнутреннихдел Российской Федерации на комплексе "Байконур".
В числе полномочий МВД России в сфере обеспечения правопорядка находятся та-
кие, как формирование на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности основных направлений государственной политики в сфере внутренних дел; разработка проектов нормативных правовых актов и осуществление мер по реализации государственной политики по обеспечению правопорядка и общественной безопасности; организация и проведение мероприятий по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественных местах; обеспечение участия органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму, в выполнении возложенных на них в соответствии с законодательством Российской Федерации обязанностей по обеспечению правопорядка при подготовке и проведении публичных манифестаций, избирательных кампаний, референдумов и др.
Функции органов внутренних дел по обеспечению правопорядка реализуются в продуктивном взаимодействии с другими правоохранительными органами. Действительно, важнейшим условием эффективного обеспечения правопорядка является слаженная и скоординированная работа всех правоохранительных органов, которые должны согласованно функционировать и взаимодействовать как между собой, так и с другими органами публичной власти. Правовой основой для этого является Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 года № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», который определил как примерный перечень правоохранительных органов (оставляя его открытым), так и основные направления координационной деятельности таких органов.
С учетом этого к основным направлениям взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами в сфере обеспечения правопорядка относят: совместный анализ динамики преступной деятельности, прогнозирование ее дальнейших тенденций; рассмотрение практической деятельности по выявлению, раскрытию, расследованию, предупреждению преступных действий; совместная работа по выполнению региональных и федеральных
программ по борьбе с преступностью; использование предыдущего положительного опыта взаимодействия и координационной деятельности правоохранительных органов; изучение международной практики по борьбе с преступностью и разработка новых предложений в данной сфере; рассмотрение практики применения законов, направленных на борьбу с преступностью, внесение новых предложений; поиск новых решений в области правового регулирования; подготовка и направление в необходимых случаях материалов по вопросам борьбы с преступной деятельностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления [6].
Реализация указанных направлений взаимодействия органов внутренних дел и других правоохранительных органов в сфере обеспечения правопорядка осуществляется в определенных формах. Различают процессуальную и организационно-тактическую формы их взаимодействия.
К основным процессуальным формам такого взаимодействия можно отнести: образование совместных следственных групп; проведение оперативно-розыскных мероприятий (опросы, наведение справок, наблюдение, проверочная закупка, оперативное внедрение и др.) [7]; сообщение следователю итогов проведения розыскных действий по установлению лица, подозреваемого в совершении преступления; действия следственного характера совместно с сотрудником органа, который осуществляет оперативно-розыскную деятельность; применение мер, направленных на обеспечение безопасности участников уголовного судопроизводства (защита потерпевших, свидетелей и др.) [8, с. 24-27].
К основным организационно-тактическим формам взаимодействия относятся: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений и нарушений правопорядка, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
повышение квалификации сотрудников, проведение совместных семинаров, конференций; издание совместных приказов, инструкций, указаний и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; формирование статистических данных и дальнейшее использование их по усилению борьбы с преступностью, что в комплексе повышает качество работы правоохранительных органов в целом [8, с. 28-33; 9].
Если говорить о практическом воплощении таких форм взаимодействия полиции с другими силовыми структурами, то они используются неравномерно. Основными на практике являются обмен информацией, организация и проведение совместных мероприятий. Реже создаются совместные следственно-оперативные группы, издаются совместные указания и инструкции, проводятся курсы повышения квалификации.
На такой недостаточный в целом уровень взаимодействия влияет несколько факторов. В их числе - конкуренция между правоохранительными органами, невысокое доверие и незаинтересованность сотрудников в совместной работе. Все это приводит к тому, что их действия зачастую несогласованны и дублируются, вследствие того, что недостаточно внимания уделяется совместной координации и организации взаимодействия, что не обеспечивает слаженной работы правоохранительных органов и негативно отражается на общих результатах их работы.
Органы внутренних дел осуществляют свою деятельность также во взаимодействии с другими федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями. В свою очередь, территориальные органы внутренних дел осуществляют свою деятельность во взаимодействии с соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления.
Анализ Федерального закона от 7 февраля 2011 года З-ФЗ «О полиции» позволяет
выявить правовые нормы, регламентирующие вопросы взаимодействия полиции с органами государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, в числе принципов деятельности полиции законодатель закрепляет принцип взаимодействия и сотрудничества (ст. 10 Закона), согласно которому полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдении законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (ч. 3 ст. 10). В свою очередь, государственные и муниципальные органы, общественные объединения и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ч. 4 ст. 10).
Во-вторых, на полицию возлагаются следующие обязанности (ст. 12 Закона), которые ее ориентируют на сотрудничество с государственными и муниципальными органами, а также институтами гражданского общества:
- оказывать содействие государственным и муниципальным органам, депутатам представительных органов субъектов РФ и муниципальных образований, кандидатам на выборные должности, должностным лицам, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений и организаций в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность;
- принимать меры по пресечению в ходе избирательных кампаний противоречащей закону предвыборной агитации, информировать избирательные комиссии о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах; предоставлять по запросам избирательных комиссий, комиссий референдума сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у лиц, являющихся кандидатами на выборные должности; осуществлять охрану помещений, где хранятся бюллетени для голосования; участвовать в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в помещениях
для голосования и на территориях вокруг них; оказывать по запросам избирательных комиссий иное содействие в целях обеспечения беспрепятственного осуществления этими комиссиями полномочий, возложенных на них федеральным законом;
- информировать руководителей субъектов Российской Федерации и выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) о состоянии правопорядка на соответствующей территории;
- обеспечивать совместно с представителями органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах проведения этих мероприятий.
В-третьих, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ вправе осуществлять по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ (ст. 47).
Наукой и практикой выработаны основополагающие начала (принципы) взаимодействия, правильная реализация которых позволяет выстроить конструктивное сотрудничество территориальных органов внутренних дел с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными формированиями, объединять и согласовывать их усилия для достижения общих интересов, успешно преодолевать возникающие противоречия. Такие принципы группируют на принципы внутреннего взаимодействия
(комплексное и целевое использование сил и средств; согласованности и компетентности участников; непрерывности и персональной ответственности) и внешнего взаимодействия (законности; направленности на достижение положительного результата; компетентности) [10, с. 133-134].
Понимая условность такой классификации, следует подчеркнуть, что принципы взаимодействия органов внутренних дел с другими органами публичной власти, общественностью могут различаться и совпадать.
При этом особую значимость приобретает значение слаженного взаимодействия полиции с исполнительными органами власти, избирательными комиссиями при обеспечении правопорядка в период проведения массовых мероприятий и избирательных кампаний. Сущность конструктивного взаимодействия при проведении таких мероприятий сводится к четкой организации сотрудничества, выраженного в согласованных действиях его участников и взаимопомощи при достижении общих целей.
В первом случае ключевая роль принадлежит организатору и координатору такого взаимодействия. Первый (организатор - руководитель органа внутренних дел или начальник штаба) выполняет организационно-управленческие функции (осуществляет руководство деятельностью комплексных сил, уточняет задачи, осуществляет планирование взаимодействия и осуществляет контроль за его реализацией). Роль второго (координатора) сводится к совместному анализу оперативной обстановки и к своевременному и качественному информационному обеспечению руководителя и субъектов взаимодействия. Функции организатора и координатора в определенных ситуациях могут совпадать, в таких случаях руководитель органа внутренних дел осуществляет непосредственное руководство деятельностью взаимодействующих субъектов по обеспечению общественной безопасности и правопорядка в пределах определенной территории или, соответственно, в рамках проведения конкретного публичного мероприятия.
Руководитель органа внутренних дел в целях организации эффективного взаимодействия решает ряд задач (определяет про-
блему, требующую комплексного решения, задачи, субъектов, направления, формы и методы взаимодействия, формирует механизм контроля за деятельностью группировки взаимодействия, критерии его эффективности и др.) [10, с. 132-134].
В период избирательных кампаний особую значимость приобретает эффективно выстроенный механизм взаимодействия органов внутренних дел и избирательных комиссий, которые осуществляют совместную организационно-правовую деятельность по созданию «оперативного штаба сил правопорядка», участию в мероприятиях по технической обеспеченности и антитеррористической защищенности зданий и помещений избирательных участков и комиссий [11, с. 13-14; 12]. При этом такое взаимодействие должно строиться на принципах невмешательства полиции в избирательный процесс; безвозмездности; приоритетности прав и свобод граждан; учета общегосударственных и местных особенностей; своевременности и оперативности реагирования на избирательные правонарушения; согласованности действий органов внутренних дел и избиркомов [11, с. 34-36].
Полицией применяются разные правовые и неправовые формы обеспечения правопорядка при организации и проведении выборов и референдума (охрана правопорядка на избирательных участках, обеспечение сохранности и безопасности при перевозке избирательных документов, привлечение специалистов и экспертов полиции к работе в составе КРС и рабочих групп избиркомов, участие в комиссиях по обследованию зданий и помещений участковых избиркомов, заключение соглашений с избиркомами, привлечение к юридической ответственности участников избирательного процесса за совершение правонарушений и др.) [11, с. 39-40].
Сотрудничество полиции и избирательных комиссий в направлении обеспечения
правопорядка при проведении выборов, референдумов осуществляется и на региональном уровне. Взаимодействие между территориальными органами внутренних дел на региональном уровне и избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляется в следующих основных организационно-правовых формах: заслушивание и совместное обсуждение информации руководителей органов внутренних дел, связанных с подготовкой и проведением выборов; работа в рамках контрольно-ревизионной службы; сотрудничество в составе рабочей группы по приему и проверке избирательных документов [13].
Следовательно, согласованная деятельность и конструктивное сотрудничество полиции с исполнительными органами публичной власти и избирательными комиссиями при проведении, соответственно, публичных манифестаций и избирательных компаний приобретает особое значение, способствует укреплению конституционного правопорядка и эффективной реализации правоохранительных функций полицией.
В целом значение такого сотрудничества нельзя принижать, деятельность органов внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка становится более продуктивной при качественно организованном взаимодействии с другими правоохранительными органами, органами публичной власти и общественными формированиями.
Таким образом, органы внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка играют первостепенную роль, реализуя одну из ключевых правоохранительных задач -обеспечение правопорядка и общественной безопасности. Эффективность функционирования и слаженность взаимодействия полиции с другими субъектами обеспечения правопорядка во многом предопределяют качественное состояние правопорядка и результативность его обеспечения органами публичной власти в целом.
литература
1. Шинкарев А. В. Социальный контроль в системе обеспечения правопорядка органами внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Шинкарев. - М., 2006. - С. 15-16.
2. Виссаров А. В. Правопорядок и субъекты его обеспечения (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. В. Виссаров. - М., 2003. - С. 17-18.
3. Зубов И. Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: дис. ... докт. юрид. наук / И. Н. Зубов. - СПб., 1999. - С. 9-10.
4. Правовое положение полиции МВД России: учебник / под ред. Ф. П. Васильева. - М., 2014.
- С. 258-268.
5. Шинкарев А. И. Социальный контроль в системе обеспечения правопорядка органами внутренних дел: автореф. дис.... канд. юрид. наук / А. И. Шинкарев. - Н.Новгород, 2006. - С. 3.
6. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью : Указ Президента РФ 18.04.96 № 567. - Доступ из СПС «Консультант плюс».
7. Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ. - Доступ из СПС «Консультант плюс».
8. Зуев С. В. Уголовное преследование по делам о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями) : монография / С. В. Зуев. - Челябинск , 2010.
9. Зуев С. В. Теоретические и прикладные проблемы совершенствования уголовного преследования по делам о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами : автореф. дис. ... докт. юрид. наук / С. В. Зуев. - М., 2010. - С. 20-21; Прокурорский надзор / под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Высшее образование, 2005; URL : http:// uristinfo.net/prokurorskij-nadzor/207-prokurorskij-nadzor-pod-red-jue-vinokurova.html (дата обращения: 25.04.2015).
10. Тулеев В. О. О некоторых аспектах организации взаимодействия в деятельности начальника территориального органа МВД России на районном уровне / В. О. Тулеев // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции в Академии управления МВД России (25 октября 2013 г.). - Ч. 2. - М., 2014.
11. Чистобородов И. Г. Административно-правовое обеспечение органами внутренних дел правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения избирательных кампаний: дис. ... канд. юрид. наук / И. Г. Чистобородов. - М., 2013.
12. Красинский В. В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном процессе: монография / В. В. Красинский. - М., 2010. - С. 161-162; Федотова Ю. Г. Контрольные полномочия избирательных комиссий в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации / Ю. Г. Федотова // Государственная власть и местное самоуправление.
- 2015. - № 2. - С. 34-36.
13. Цыганков А. Н. Организация взаимодействия территориальных органов МВД России с избирательными комиссиями субъектов РФ в период подготовки и проведения выборов (на примере Республики Хакасия) / А. Н. Цыганков // Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции в Академии управления МВД России (25 октября 2013 г.). - Ч. 2. - М., 2014. - С. 159-162.
© Безруков А.В., 2015 Статья получена: 31.05.2015
