CC BY
206
ОБЩЕСТВО
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ СТРУКТУР
Петрова О.В.
В статье предлагается анализ позитивного мирового опыта взаимодействия правоохранительных структур с территориальными органами государственной власти зарубежных стран.
FOREIGN EXPERIENCE OF INTERRELATIONS BETWEEN TERRITORIAL STATE AUTHORITIES AND LAW -ENFORCEMENT STRUCTURES
O.V. Petrova
A positive world experience of interrelation between law-enforcement structures and territorial state authorities of foreign countries is given up in the article.
В последние годы в Российской Федерации ведутся интенсивные поиски путей дальнейшего развития государства посредством усовершенствования и внедрения в жизнь ряда демократических институтов, в том числе по организации сотрудничества органов государственной власти и органов внутренних дел. Однако своеобразие государственного устройства не позволяет просто переложить имеющийся зарубежный опыт на российскую действительность и предполагает как теоретическую, так и практическую его адаптацию к современным условиям [1].
Верным, на наш взгляд, является мнение А.М. Кононова о том, что «...вряд ли следует ожидать коренного улучшения состояния правоохранительной деятельности от формальной децентрализации системы органов внутренних дел» [2]. Для правильного понимания сущности и кардинальных тенденций развития важнейших институтов государства, в частности, его правоохранительных органов, необходим творческий поиск в иной плоскости, направленный на изучение организационно-правовых основ, стратегии и тактики полицейской деятель-
ности за рубежом [3]. Использование позитивного мирового опыта деятельности полиции зарубежных стран должно способствовать поиску путей повышения эффективности органов внутренних дел России, наталкивать отечественных ученых на интересные идеи по их преобразованию и дальнейшему функционированию.
Проблема изучения передового опыта управления правоохранительными органами, в том числе и организации взаимодействия территориальных органов государственной власти и полицейских формирований, в развитых зарубежных странах, гораздо дальше продвинувшихся в деле реализации социализированной модели правоохранительной деятельности, приобретает в современных условиях исключительное значение [4].
Отсутствие практики деятельности в условиях демократического общества часто приводит к тому, что решение организационных проблем осуществляется либо в угоду политике, либо путем механического использования зарубежного опыта, либо методом проб и ошибок [5].
Особенности российской политической
и экономической обстановки, иные исторические традиции и менталитет населения, географические размеры требуют самостоятельного подхода к построению полицейской системы нашего государства [6].
Несомненно, что при этом полностью должны быть исключены попытки механического заимствования и бездумного копирования зарубежных моделей как «наиболее подходящих схем» взаимодействия территориальных органов государственной власти и органов охраны правопорядка. К этой проблеме следует подходить творчески. Как верно отметил Н.Г. Хижняков, «внимательно изучая и внедряя опыт зарубежных стран, необходимо обязательно учитывать особенности, присущие нашей стране» [7], так как «пренебрежение теоретическим осмыслением деятельности, механическое перенесение правовых, организационных, тактических и кадровых форм и методов работы, некритическое заимствование зарубежного опыта способствуют росту негативных проявлений в сфере правопорядка» [8]. Как следствие, формальное копирование и использование зарубежных моделей взаимоотношений территориальных органов государственной власти и органов правопорядка, сформировавшихся в соответствии со своими историческими традициями, носит ограниченный характер, и существующие в других странах организационные схемы в России, как правило, не приживаются.
Необходимо отметить, что исследований, прямо посвященных данной проблематике, нет. До начала 70-х гг. ХХ в. опыт полицейской деятельности практически не изучался. Лишь в 1990 гг. процесс реформирования отечественных правоохранительных органов потребовал разнообразных знаний в сфере зарубежной полицеистики, причем приоритет в исследованиях отдавался США, ФРГ, Франции, Великобритании, другим странам Западной Европы, Японии.
Заметим, однако, что и в более поздних публикациях вопросам взаимодействия тер-
риториальных органов государственной власти и полицейских формирований зарубежных стран, а также места и роли полиции в системе органов государства и местного самоуправления внимания уделялось крайне мало. Общая совокупность исследований, использующих зарубежный опыт полицейской деятельности, в начале 2000 годов была направлена на вопросы перспектив создания в России муниципальной милиции, чуть позже анализировались вопросы профилактической деятельности полицейских формирований, хотя и отечественного опыта в данном направлении предостаточно. Понятно, что это лишь часть существующей проблемы поиска путей совершенствования деятельности органов внутренних дел нашей страны.
Как показывает практика, преступность растет большими темпами не только в силу недостатков в работе органов по предотвращению преступности, но и в силу неэффективного сотрудничества между различными органами, в том числе и между территориальными органами государственной власти и правоохранительными структурами. В этих условиях власти государств и общественность вынуждены были признать, что ни правительство, ни полиция в одиночку не могут справиться с преступностью, в то время как возросла потребность в обеспечении личной безопасности граждан. Вследствие этого возникла объективная необходимость как за рубежом, так и в нашей стране в разработке эффективного механизма взаимодействия соответствующих органов в сфере правопорядка.
Объективная оценка современного построения и функционирования полицейских сил за рубежом, организации зарубежных механизмов взаимодействия всех субъектов правоохраны, в том числе территориальных органов государственной власти и правоохранительных структур, краткий ретроспективный анализ динамики их развития, по нашему мнению, позволит выстроить некоторые аналогии с процессом развития оте-
чественных органов внутренних дел и поможет выработке конкретных рекомендаций при организации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов внутренних дел регионального уровня.
Организационное построение органов полиции зарубежных государств, распределение функций и полномочий между различными уровнями управления зависят от сложившихся в каждой конкретной стране форм государственного устройства и степени централизации органов управления [9].
С точки зрения формы управления, зарубежные полицейские системы подразделяются на централизованные, полуцентрализованные и децентрализованные [10].
Первые находятся под контролем правительств, определяют общую стратегию, формы и методы деятельности полиции, корректируют взаимоотношения полиции с другими государственными органами. Руководство централизованными органами полиции составляет неотъемлемую часть функционирования государственных структур. В большинстве зарубежных стран оно осуществляется специальными министерствами. Централизованная система полиции существует во Франции, Италии, Швеции, Дании и ряде других стран.
Полномочия общегосударственных органов полицейского управления в отношении территориальных полицейских формирований ограничены контролем за назначением руководящих должностных лиц, установлением системы информации и связи, определением общих правил несения службы, системой финансирования и другими организационными вопросами в полуцентрализованных полицейских системах. В остальном территориальные формирования либо самостоятельны, либо подчиняются местным органам управления. К таким системам относятся полиции Великобритании, ФРГ, Нидерландов, Японии и некоторых других государств.
Децентрализованная система управления
I О.В.
полицией характеризуется незначительной зависимостью от центральных органов власти. Подобная система присуща США.
Формы и методы взаимодействия полиции с властными структурами и общественными институтами напрямую зависят и от государственного устройства [11].
Так, инструментом всестороннего контроля над обществом, крайне милитаризованным и централизованным аппаратом является полиция в авторитарных и тоталитарных государствах. Руководство ею осуществляется исключительно из центра, поэтому связь полиции с территориальными органами управления носит, как правило, односторонний, формальный характер. Исключен и общественный контроль за деятельностью полиции. В борьбе с преступностью полиция имеет впечатляющие успехи, но массовые репрессии, применяемые в отношении всех, кто хоть чем-то не угоден правящему режиму, а не только уголовного элемента, зачастую являются причиной антиполицейских настроений у значительной части населения государств с тоталитарным режимом.
Полиция в современных демократических государствах рассматривается как специфический правоохранительный институт, наделенный правом применять установленные законом методы принуждения для осуществления некоторых ограничений и регулирования поведения отдельных граждан ради сохранения публичного порядка, общественного спокойствия и социального мира. Социальный рейтинг полиции достаточно высок даже на фоне весьма низкой раскрываемости преступлений, а иногда даже неспособности органов правопорядка должным образом противостоять организованной преступности и коррупции. Но такое положение считается вполне приемлемым. В общественном сознании наций, которые сделали демократический выбор, доверие к правоохранительной системе складывается не только из уверенности, что полиция делает все возможное
в сложившейся ситуации, но и из неприятия как таковых радикальных методов снятия криминальной напряженности, связанных с массовыми ограничениями прав и свобод личности.
Необходимо отметить, что принципы работы полиции здесь складывались и развивались в обстановке экономического и политического плюрализма, особого внимания к обеспечению прав личности и применения консенсуса как превалирующего метода разрешения социальных конфликтов. При этом порядок осуществления государственной власти долго отлаживался таким образом, чтобы исключить использование правоохранительных органов вне их прямого назначения [12].
Еще одной характерной чертой для развитых демократических стран, в которых социально-экономическая и политическая обстановка стабильны, а финансовые возможности достаточны, является широкое участие в управлении силами охраны правопорядка региональных и местных властей.
Анализ зарубежной литературы по вопросам правоохраны позволяет сделать вывод, что в демократических странах уровень правонарушений в целом выше, чем в государствах с тоталитарными и авторитарными режимами. Правоохранительная система не может побороть растущую катастрофическими темпами преступность. Исходя из этого, становится очевидным, что задача обеспечения «контроля над преступностью» не может решаться только полицией. Зарубежные эксперты стран Европы и Северной Америки считают, что социальной профилактике преступности должна соответствовать социальная политика государства в следующих сферах: городская инфраструктура и среда; здравоохранение; семейная сфера; образование; положение молодежи; трудовая занятость населения [13]. Из вышесказанного следует, что государство должно приложить все усилия по устранению наиболее серьезных криминогенных факторов путем осуществления
ряда реформ в социальной, экономической и других сферах.
Изучение опыта зарубежных государств свидетельствует о том, что наиболее распространенным подходом к построению полицейской системы является проецирование на нее принятой в данной стране системы организации власти управления [14]. Поэтому не возникает сомнений в том, что вследствие несовершенства системы организации власти в нашей стране вопросы построения органов внутренних дел, их взаимодействие с органами государственной власти требуют дальнейшего усовершенствования.
Современный анализ содержания концепции регионального управления в системе органов внутренних дел с учетом зарубежного опыта показывает, что в принципиальном плане в государствах федеративного типа устройства при построении региональных систем управления (на уровне субъектов Федерации) возможно два варианта. Первый из них предполагает полную самостоятельность полиции на той территории субъекта Федерации, которую она обслуживает (примером могут служить США, где, в частности, существует параллельно и централизованная система управления полицией (ФБР), и местная, муниципальная). Второй вариант - построение регионального управления органами внутренних дел в государствах федеративного типа предполагает существование централизованного аппарата МВД, который осуществляет общекоординирующие функции правового, информационного, кадрового обеспечения без вмешательства в конкретные направления деятельности полиции (примером может служить Германия) [15]. Вышеназванные системы, на наш взгляд, заслуживают более пристального внимания.
Правоприменительная и правоохранительная деятельность в США, в том числе и деятельность полиции, осуществляется на нескольких уровнях: федеральном, штатов и местном уровне. Собственно полицейская
система страны характеризуется как децентрализованная, а это значит, что в стране отсутствует единый орган, направляющий деятельность полиции и аналогичный МВД, что характерно для других стран. Исходя из этого, решения по вопросам компетенции и деятельности полиции принимаются властями штатов, округов (графств) и муниципалитетов. При этом в США существует Министерство юстиции, в подчинении которого находятся основные, наиболее известные федеральные правоохранительные ведомства, такие как ФБР, DEA, Служба иммиграции и натурализации и др. [16].
Заслуживает внимания и четкое распределение ответственности и функций между федеральными, штатов и местными правоохранительными органами США.
Так, федеральные агентства расследуют правонарушения федерального значения, то есть отнесенных к компетенции федеральных служб. Полиция штата осуществляет борьбу с преступностью на всей его территории и руководит деятельностью по поддержанию общественного порядка и безопасности в рамках своей юрисдикции. Причем Бюро расследований полиции штата осуществляет расследование уголовных преступлений на всей его территории. Дорожная патрульная служба - расследование ДТП и инцидентов на автострадах штата. Местные органы полиции: полиция или служба шерифов графств - обеспечивает первый (нижний) уровень охраны правопорядка и расследования нарушений местных законов штата в пределах своей юрисдикции; полиция городов - функции, идентичные функциям полиции графств [17].
Таким образом, полицейские организации штатов и других административно-территориальных единиц США независимы друг от друга и от федеральной полиции. Обеспечивая выполнение региональных правовых норм, они подчиняются соответствующим региональным и местным властям.
Организационная структура полиции
i О.В.
Федеративной Республики Германия не столь многообразна, как в США. Она отражает административно-территориальное устройство ФРГ, обусловленное ее федеративной формой.
В полицейской системе выделяют федеральный и земельный уровни, а также муниципальные органы общественной безопасности. В одних землях (Нижняя Саксония, Саар, Шлезвиг-Гольштейн) доминирует государственная полиция, в других (Бавария, Гессен) полиция представлена по большей части муниципальными учреждениями. Важнейшими звеньями федеральной полиции Германии являются: Федеральное ведомство по уголовным делам (криминальная полиция); Федеральное ведомство по охране Конституции (политическая полиция и контрразведка); Федеральная пограничная охрана; Военная полиция бундесвера; Служба таможенного розыска Министерства финансов; железнодорожная, транспортная и воздушная полиция Министерства транспорта.
Федеральная пограничная охрана (ФПО - Bundesgrenzschuts) и Федеральное ведомство криминальной полиции (БКА -Bundeskriminalamt) непосредственно подчиняются федеральному МВД. ФПО, кроме контроля государственной границы, занимается борьбой с организованной преступностью, контрабандой наркотиков, нелегальной иммиграцией и обеспечением общественной безопасности на транспорте. К числу задач Федерального ведомства криминальной полиции относятся: осуществление расследования особо опасных преступлений, борьба с фальшивомонетничеством и правонарушениями на рынке ценных бумаг и решение других вопросов общегосударственного значения. БКА ведет централизованные данные криминалистической информации и является центральным органом взаимодействия между федеральной полицией и полицией земель, с одной стороны, и правоохранительными органами зарубежных стран - с другой.
Согласно Основному закону ФРГ полицейская деятельность входит и в компетенцию земель. К полицейским органам регионального подчинения относятся: полиция охраны общественного порядка, криминальная полиция и различные специальные службы. В функции полиции общественной безопасности входит предотвращение и пресечение преступлений, работа по разрешению отдельных видов деятельности и дорожный надзор. Криминальная полиция осуществляет оперативно-розыскные и следственные мероприятия в области борьбы с тяжкими преступлениями. К специальным службам относятся водная полиция (контроль перевозок опасных грузов) и полиция «оперативного вмешательства» (силовое реагирование на массовые нарушения общественного порядка) [18]. Взаимодействие полицейских сил Германии первого и второго уровней осуществляется путем соглашений между федеральным МВД и МВД земель, а также через постоянно действующий совет министров внутренних дел.
Таким образом, суть рассмотренной выше модели заключается в том, что «... управление полицией сосредотачивается на уровне регионов (субъектов) федерации. Центральный орган в лице Министерства внутренних дел при таком подходе реализует лишь ряд общекоординационных функций, а также программы подготовки в учебных заведениях. Управление полицией децентрализовано. На уровне земель имеются свои законы о полиции, которая обеспечивает правопорядок и борьбу с преступностью на уровне земель. Назначение руководителей полиции осуществляется также на уровне МВД земель» [19].
Мы полностью согласны с мнением В.М. Пашина, утверждающего, что применительно к российским условиям указанная модель должна носить не более чем рекомендательный характер. Для России должна быть создана своя модель (модели) управления органами внутренних дел регионального уровня. Поэтому имеет смысл, по нашему
мнению, при построении подобной российской модели творчески, рационально заимствовать зарубежный опыт построения региональных систем управления, в том числе эффективные формы и методы организации взаимодействия сил правопорядка и территориальных органов государственной власти, при этом обязательно учитывая «чужие ошибки», а также географические, территориальные и национальные особенности, традиции населения и менталитет нашей страны.
Но в первую очередь при построении моделей управления правоохранительными органами необходимо определить место полицейских органов в системе властных структур, а вместе с тем и степень централизации и децентрализации. А оно, как показывают исследования, неравнозначно. Есть мнение, что полиция, наряду с армией, органами обеспечения безопасности, пенитенциарными учреждениями, относится к материальным придаткам исполнительной власти [20]. Действительно, в большинстве государств полиция рассматривается как силовой компонент именно исполнительной власти. Но в странах англосаксонской системы права (США, Великобритания) конституции (конституционные законы) не содержат упоминания о полиции как о звене исполнительной власти. В первую очередь здесь делается акцент на самостоятельную и обособленную деятельность полиции по расследованию преступлений (в полном объеме), выдвижению обвинения и передачи дела на рассмотрение суда, а не на реализацию властных полномочий. В странах же Латинской Европы и Америки (Испания, Италия, Франция, Аргентина, Бразилия) в этой части своих функций полиция, наоборот, подчиняется судебным властям. Участие полицейских чиновников в расследовании преступлений носит здесь вспомогательный (по отношению к прокурорам и судебным следователям) характер.
Специфика полиции как органа обеспечения правопорядка в тех демократических
государствах, в которых механизм государственного управления достаточно децентрализован, предопределяет общие черты, присущие различным полицейским системам, независимо от национальных особенностей. К их числу относится многоуровневое построение полицейских систем, заключающееся в том, что полицейские функции выполняются несколькими формированиями, подчиненными как общенациональным ведомствам, так и местным властям. В наибольшей степени это выражено в США, где существуют более 40 тысяч самостоятельных полицейских формирований.
Реалии зарубежных государств свидетельствуют о том, что сегодня там сложилась на первый взгляд парадоксальная ситуация: с одной стороны, во многих странах наличествует механизм децентрализованного территориального управления деятельностью полиции, с другой - не менее активную роль в данной сфере продолжает играть государственная бюрократия. Такое положение обусловлено «объективной необходимостью сочетать в условиях плюралистического развития демократические и авторитарные способы принятия решений, касающихся организации и функционирования государственного аппарата в целом, и в том числе полицейских сил» [21]. Но все же в большинстве случаев прослеживается постепенный переход от децентрализации полицейских сил к централизованному управлению полицией, а иногда и к прямому ее огосударствлению. Обратный процесс в мировой практике не отмечается [22].
Вместе с тем активно внедряются новые формы и методы организации правоохранительной деятельности, сочетающие в себе отраслевое руководство полицией и ее контроль, осуществляемый как территориальными органами власти, так и различными гражданскими институтами.
Не вдаваясь в дальнейшую полемику о преимуществах централизации и децентрализации, необходимо отметить, что в поисках наиболее рациональной системы управ-
I О.В.
ления полицейскими силами большинство ученых чаще всего приходят к выводу о необходимости сочетания двух принципов: централизации и децентрализации [23].
Россия на протяжении веков всегда склонялась к централизованной «полицейской власти». Поэтому в современный период развития федерализма в нашей стране объективно необходимо построение новой более эффективной модели взаимоотношений органов территориального и отраслевого управления, сочетающей в себе признаки централизации и децентрализации. Россия остро нуждается в выработке отлаженного механизма взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов внутренних дел регионального уровня, позволяющего рационально сочетать отраслевые и территориальные начала в организации деятельности органов внутренних дел. При этом необходимо учесть, что резкий переход от сугубо централизованной, свойственной ушедшему в прошлое режиму, полицейской системы к децентрализованной модели управления полицией может привести к нежелательным результатам [24]. Иногда это требует возврата к старым, «испытанным», принципам и методам организации и управления полицией. Поэтому при выборе путей и сроков перехода к децентрализованным формам охраны правопорядка необходима крайняя осторожность. Должны быть созданы соответствующие политические, экономические, правовые и организационные условия [25].
В последние годы в США, Германии и других зарубежных странах ведутся интенсивные поиски оптимальных способов взаимодействия территориальных органов власти и периферийных полицейских организаций, не ущемляющих их самостоятельность. Весьма эффективным с этой точки зрения признается заключение двусторонних и многосторонних договоров о сотрудничестве и регулярное проведение конференций по линиям полицейской деятельно-
сти. Отрадно, что проведение последних не так часто, но уже достаточно эффективно мы наблюдаем и в нашей стране. Считаем целесообразным и необходимым дальнейшее развитие и распространение такой формы взаимодействия региональных органов государственной власти и территориальных органов внутренних дел, которая, несомненно, способствует улучшению данных взаимоотношений и вместе с тем повышению эффективности решения правоохранительных задач.
Зарубежный опыт показывает, что наиболее распространенным способом налаживания взаимоотношений между территориальными органами власти и полицейскими формированиями являются соглашения между разного уровня субъектами пра-воохраны. Эти соглашения служат улучшению кооперации, определению различных условий взаимодействия [26].
К сожалению, в Российской Федерации в основном практикуются соглашения только лишь на международном, межгосударственном уровне, «внутренних» соглашений между рассматриваемыми нами субъектами взаимодействия попросту не существует, а если они и появляются, то зачастую носят формальный характер. Представляется, что заключение подобных соглашений на региональном уровне заметно повысит эффективность взаимодействия региональных органов государственной власти и территориальных органов охраны правопорядка.
Более того, мы считаем, что заключение и последующее выполнение таких соглашений будет являться одним из показателей именно сотрудничества территориальных властей и органов внутренних дел регионального уровня, а значит, и эффективности управления в области охраны правопорядка на соответствующей территории.
За рубежом уже давно признано целесообразным проведение борьбы с преступностью с помощью различных превентивных программ. Это могут быть программы предупреждения конкретных видов преступле-
ния, общефедеральные, региональные и местные. Главным содержанием большинства из них является расширение и активизация сотрудничества полиции с территориальными органами власти, населением, различными ведомствами и организациями. А потому такая форма является одной из самых распространенных форм взаимодействия вышеперечисленных органов и структур.
Большой интерес представляет организация и проведение различных программ предупреждения преступности в некоторых странах Европы, Северной Америки и Азии.
В США, например, программы борьбы с преступностью подразделяются на два основных вида:
1. Комплексные программы контроля над преступностью или сдерживания ее методами предупреждения, пресечения и судебного преследования.
2. Профилактические, осуществляемые как полицией (обычно в сотрудничестве с общиной), так и силами и средствами самой общины. Следует заметить, что если программы контроля над преступностью осуществляются на всех уровнях, то программы предупреждения нацелены, как правило, на конкретную профилактику преступности на местах. В этом случае федеральная власть оказывает консультативную, финансовую, организационно-методическую помощь органам власти в штатах и на местах в осуществлении превентивных программ. Аналогичную помощь от национальных частных и общественных организаций и фондов получают местные общины и их организации, участвующие в программах. Главные исполнители программ предупреждения преступности - местные полицейские органы и местные общины, представляющие население [27].
Более того, в США и некоторых других государствах принимаются программы, которые оформляются в виде законов и могут называться законами-программами. К при-
меру, программы по защите свидетелей. В этих законах-программах раскрываются цели программы, определяются мероприятия, подлежащие выполнению, устанавливается перечень органов, ответственных за осуществление программы, решаются вопросы наделения исполнителей необходимыми полномочиями и координации деятельности различных учреждений, указываются источники финансирования, закрепляются обязанности по контролю за мероприятиями [28].
В процессе осуществления подобных программ основные управленческие решения принимаются руководящими органами соответствующих полицейских департаментов во взаимодействии с местными властями и руководством других ведомств или частных компаний и организаций, если последние привлекаются к решению тех или иных вопросов в рамках конкретной программы [29].
Число различных программ и мероприятий по профилактике преступности продолжает расти, что свидетельствует о стремлении властей, правоохранительных органов и общественности США добиться улучшения результатов в борьбе с преступностью [30]. Наибольшее значение для правоохранительных органов имеют, как правило, программы, включающие выделение финансовых средств для повышения эффективности или совершенствования какого-либо направления полицейской службы (например, патрульно-постовой), организационно-штатной структуры, увеличение численности личного состава или усиление технической оснащенности полицейских органов.
Вышеизложенное дает основание полагать, что борьба с преступностью с помощью различных превентивных программ является одним из целесообразных и действенных методов взаимодействия региональных органов государственной власти и территориальных органов охраны правопорядка. Получаемые положительные
I О.В.
результаты говорят о многих преимуществах данного метода, в котором наилучшим образом реализуется внешнее управляющее воздействие на правоохранительные органы со стороны как территориальных органов власти, так и различных гражданских институтов.
Отметим, что этот метод уже перенесен из зарубежного опыта и используется в России. Но при его осуществлении зачастую возникает ряд проблем как финансового, так и организационного характера. Одна из них состоит в том, что в реализации таких программ наряду с полицией и другими структурами государства должны принимать участие как органы государственной власти, так и муниципалитеты, общественность. А они, как заметил известный польский уче-ный-полицеист А. Мисюк, «по объективным причинам отказались от прямого участия в охране общественного порядка и общественной безопасности (вследствие необходимости специализации, профессионализации работы, постоянного роста расходов на борьбу с преступностью)» [31]. Участие последних в реализации данных программ крайне малочисленно, формально, поэтому и малоэффективно. На основании вышеизложенного заключаем, что данный вопрос требует дальнейшего совершенствования. Необходимо также стремиться к тому, чтобы такие программы носили системный и комплексный характер с целью недопущения взаимодействия рассматриваемых нами субъектов от случая к случаю или по отдельным направлениям деятельности.
Заслуживает отдельного внимания зарубежный опыт построения взаимоотношений полицейских формирований с представительными органами власти.
Действующая система законодательного регулирования вопросов компетенции полицейских органов, их финансирования, организации, комплектования и обучения личного состава дает возможность различным парламентским группам предлагать соответствующие законопроекты, участво-
вать в их обсуждении, выдвигать альтернативные варианты, оценивать работу полиции и вносить предложения по ее совершенствованию. Для этого в парламентах действуют специальные комиссии, куда руководством полиции представляются данные о состоянии и эффективности работы подчиненных органов. Так, в Великобритании МВД регулярно готовит для парламента отчеты, содержащие анализ деятельности полицейских сил. Аналогичным образом представительные органы регионального уровня контролируют деятельность полицейских формирований США.
Очень показательным и действенным, по нашему мнению, для взаимоотношений территориальных органов власти и полицейских формирований является тот факт, что для организации сотрудничества в сфере правопорядка создаются компетентные для этой работы органы и должным образом налажен обмен базами данных.
Анализируя участие региональных властей зарубежных стран в обеспечении правопорядка, необходимо отметить, что благодаря тому, что их интересы в этой сфере достаточно близки к интересам правоохранительных органов, основной целью как территориальных органов управления полицией, так и региональных властных инстанций является нейтрализация возникающих противоречий и достижение баланса интересов, позволяющего обеспечить эффективное функционирование полицейских сил. Сбалансированная система сдержек и противовесов в области взаимоотношений органов территориального и отраслевого управления полицией, по нашему мнению, должна сочетать в себе признаки централизации и децентрализации, использовать самые эффективные формы и методы сотрудничества, должным образом определять и разграничивать вопросы контроля и ответственности этих органов в сфере правоохраны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кибирев А.Л. Обеспечение действенного гражданского контроля деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России / Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 193.
2. Кононов А.М. О разграничении полномочий государства и местного самоуправления в области охраны общественного порядка / Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сб. ст. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 47.
3. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран: Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М.: МАЭП, 1999. С. 3.
4. Боков А.В. Современное состояние и основные направления совершенствования системы управления органами внутренних дел в условиях реформирования / Теория и практики управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России. 2003. С. 16.
5. Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел. Монография. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 3-4.
6. Кулешов Р.В. Полицейская система Австрии: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 4.
7. Хижняков Н.Г. Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации (теоретические и организационно-правовые аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 34.
Петрова О.В.
8. Государственная система профилактики правонарушений: современное состояние и перспективы развития: Материалы межведомственной научно-практической конференции (31 октября 2007 г.). М.: ВНИИ МВД России, 2008. С. 388.
9. Князев В.В., Сазонова Н.И., Жмыхов А.А., Заморина Т.Ю. Полицейские системы зарубежных государств. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 4.
10. Балтовский А.А. Организация деятельности полиции зарубежных стран. Учебное пособие. Саратов, 2007. С. 5.
11. Хадисов Г.Х. Использование опыта распределения компетенции американской полиции в условиях реформирования МВД России / Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 285.
12. Щеглов А.В. Актуальные проблемы управления полицией в демократическом обществе (из опыта функционирования полицейских систем США и стран Западной Европы) / Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 311.
13. Участие полиции зарубежных стран в профилактике преступности. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 11.
14 Кононов А.М. О разграничении полномочий государства и местного самоуправления в области охраны общественного порядка / Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 47.
15. Пашин В.М. Региональные системы управления (на примере регионального управления органами внутренних дел): Монография. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2007. С. 194.
16. Правоохранительные системы иностранных государств и нормативно-правовая база их деятельности (на примере полиции США и ФРГ). М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 4.
17. См. там же. С. 7-8.
18. Информационный сборник НЦБ Интерпола в России. М., 1998. № 24. С. 12-13.
19. Пашин В.М. Региональные системы управления (на примере регионального управления органами внутренних дел): Монография. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2007. С. 205.
20. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 63.
21. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран: Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М.: МАЭП, 1999. С. 88.
22. Пахомов А.В. Проблемы создания муниципальной милиции в России в свете реформы местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998. С. 188.
23. Гранат Н.Л. Муниципальная милиция в системе органов местного самоуправления // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России. - М., 2001. С. 153.
24. Как это было, к примеру, в Японии и Германии в первые годы после окончания Второй мировой войны, где такие попытки оказались неудачными, что заставило государство вернуться к прежней схеме руководства полицейскими силами.
25. Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 72.
26. Кравчук Л.С., Землякова Т.А., Романщак Е.А. Обзор деятельности правоохранительных органов Германии: Инф. обзор. Белгород, 2006. С. 6.
27. Участие полиции зарубежных стран в профилактике преступности. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 20-21.
28. Полиция и борьба с преступностью за рубежом: Сб. аналитических материалов / Биджиева Э.А., Воробьев И.А., Жмыхов А.А., Заморина Т.Ю., Князев В.В., Сазонова Н.И., Смирнов В.А. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 25.
29. Участие полиции зарубежных стран в профилактике преступности. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 23.
30. Там же. С. 41.
31. Мисюк А. Полицейские системы в мире: Накопленный опыт и направления развития // Варшава: «Przeglad РоНсуру», 1996. №№ 2. С. 8-19.
