CC BY
28
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОЦЕССЫ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РЕГИОНЕ
ДЕНЕВИЗЮКД.А., ОМАРОВА К.А., ЕЛИСЕЕВА Е.М.
СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН^
В статье рассмотрены состояние и проблемы развития социальной инфраструктуры сельских поселений Республики Дагестан в целом и в разрезе внутризональных различий, в частности исследованы вопросы обеспеченности горных муниципальных районов республики объектами образования, здравоохранения и культуры. Определены возможности и направления использования программно-целевого инструментария в решении проблем социально-инфраструктурного комплекса в регионе.
DENEVIZYUKD.A., OMAROVA К.А., ELISEEVA EM.
STATE, PROBLEMS AND DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF SOCIAL INFRASTRUCTURE OF RURAL SETTLEMENTS OF THE REPUBLIC OF DAGESTAN
The article considers the state and problems of development of social infrastructure of rural settlements of the Republic of Dagestan as a whole and in the context of intra-zonal differences, in particular the issues of security mountain municipal districts of the Republic of objects of education, health and culture. Identify opportunities and ways of use of performance-oriented tools in solving problems of social-infrastructure complex in the region.
Ключевые слова: сельские поселения, горные муниципальные районы, социальное развитие, социальная инфраструктура, образование, здравоохранение, культура, управление, целевые программы.
Сельские поселения составляют преобладающую часть территории Российской Федерации, на которой проживает почти треть российских граждан. Обладая серьезным природным, демографическим, экономическим и историко-культурным потенциалом, сельские территории способны внести серьезный вклад в решение задач экономического роста и социального развития страны.
На современном этапе социально-экономического развития состояние социальной сферы российского села можно определить как жестко ограничивающее потенциал не только аграрной экономики, но и воспроизводства сельского уклада жизни. В результате рыночной трансформации экономики существенно
1 Исследование выполнено по программе Президиума РАН «Фундаментальные проблемы модернизации полиэтничного региона в условиях роста напряженности»
утрачен потенциал сельской социальной инфраструктуры, ее состояние в настоящее время оценивается как кризисное. Сложившаяся ситуация в социальной сфере села серьезно подрывает социальную базу эффективного реформирования.
Сложнейшей проблемой развития сельских поселений является ухудшение социальной инфраструктуры, которая формирует материальную и институциональную основу социальной сферы. За время экономических преобразований в стране в социальной инфраструктуре сельской местности произошли существенные изменения. Главная причина ухудшения социальной инфраструктуры села предопределена снижением сельхозпроизводства, снижением его экономической эффективности, ослаблением влияния государства на решение социальных проблем сельских поселений.
Оценивая в целом ситуацию с развитием социальной инфраструктуры сельских поселений Республики Дагестан можно сказать, что на сегодняшний день положение сельского населения существенно хуже городского. Миграционные настроения населения Дагестана свидетельствуют о непривлекательности сельских территорий республики для постоянного проживания и работы.
Особенно тяжелая ситуация по сельским поселениям республики с обеспеченностью объектами дошкольного образования. В целом по Республике Дагестан в целях доведения численности мест в ДОУ необходимо создать около 70 тысяч новых мест, а если учесть еще и тенденции роста рождаемости населения, наблюдаемые за последние годы и техническое состояние ДОУ, то данная необходимость может составить более 100 тыс. новых мест.
Характеризуя степень развитости учреждений общеобразовательной сети в сельской местности республики, необходимо отметить, что с одной стороны наблюдается значительный рост числа ученических мест в сельских районах, а с другой стороны - ухудшение технического состояния действующих объектов данной группы инфраструктуры. Кроме того, в ряде районов имеет устойчивая тенденция закрытия малокомплектных школ, которая может привести к еще большему оттоку населения из сельских районов республики, так как является очевидным желание родителей дать возможность ребенку получить более качественное образование [1].
Оценивая возможность сельского жителя пользоваться услугами социального характера, нельзя не коснуться вопросов сети учреждений здравоохранения. Дагестан - преимущественно сельская республика, потому проблемы оказания сельскому населению медпомощи особенно актуальны. Вызывает озабоченность сокращающееся год от года количество больниц, поликлиник, фельдшерско-акушерских пунктов на селе, необеспеченности населения больничными койками или недоступности медицинских услуг, неграмотные специалисты, неспособные обеспечить качественные услуги. Закупают за большие деньги оборудование, но при этом не могут это оборудование использовать правильно. Не все нуждающиеся могут получить виды медицинской помощи, относящиеся к высокотехнологичной и дорогостоящей.
Беспокоят старые требующие капитального ремонта больничные корпуса, морально устаревшее медицинское оборудование, отсутствующая во многих сельских поселениях система водоснабжения, канализации, не позволяющая обеспечить в лечебных учреждениях соответствующий санитарно-эпидемиологический режим и улучшить условия пребывания больных. Из общего количества муниципальных учреждений здравоохранения в республике типовыми являются только 68,9%. Из общего количества фельдшерско-акушерских пунктов только 76,3% являются типовыми. Необходимо принятие мер по дальнейшему развитию инфраструктуры здравоохранения.
Сокращение учреждений здравоохранения и количества коек в сельской местности республики усугубляется сложной транспортной доступностью территорий, так как в большинстве случаев больному приходится, как минимум обращаться в центральную районную больницу, а в худшем - приходится вести в столицу республики.
К сожаленью, сельские учреждения культуры находятся на последнем месте по финансовому обеспечению среди объектов социальной инфраструктуры муниципальных образований. Так, 220 библиотек требуют капитального ремонта, 48 - находятся в аварийном состоянии, 60 библиотек размещены в частных домах. Из общего числа клубных учреждений в аварийном состоянии находятся 115, более 100 - размещены в арендованных помещениях, капитальный ремонт требуется 589 клубам. Не отвечают современным требованиям интерьер и техническое оснащение многих учреждений культуры, не хватает транспортных средств, оборудования, музыкальных инструментов, необходимо обновление сценических костюмов. Требует улучшения и кадровый состав сельских учреждений. Все это серьезно сужает для населения возможность пользования услугами государственных и муниципальных культурно-досуговых учреждений.
Если проанализировать ситуацию в разрезе по отдельным территориальным зонам, особую озабоченность вызывает состояние социальной инфраструктуры сельских поселений в горных муниципальных районах республики.
Горная зона Республики Дагестан представлена 23 муниципальными районами. Большинство проблем горных территорий обусловлено их географическим положением, сложным рельефом местности, особенностями сложившегося уклада жизни населения. Развитие социальной инфраструктуры сельских поселений горных муниципальных районов Дагестана характеризуется особенно сложной ситуацией.
Низкий уровень развития инфраструктуры, разница в качестве жизни с другими регионами республики неблагоприятно сказываются на развитии экономики, являются причиной высокой безработицы и, как следствие, оттока населения (и особенно молодежи). Редко в каких горных сельских поселениях Дагестана имеет место прирост населения, в большинстве селах численность жителей уменьшается. Это серьезная проблема. Бюджеты горных муниципальных образований глубоко дотационные. Расходы растут год от года, а налоговые доходы продолжают оставаться на низком уровне. Про-
блемы горных районов традиционно находятся в центре внимания всех органов республиканской власти. Принимались программы развития горных территорий. Сейчас за счет республиканского бюджета строится сотни километров дорог, мостов, вводятся новые школы и больницы, продолжаются газификация и электрификация населенных пунктов. Ежегодно в развитие горной зоны республики в рамках инвестиционной программы вкладывается в среднем по 1,2-1,3 млрд. рублей, что составляет 25-30 % всех капитальных вложений. Это немалые средства, но, этого недостаточно [2].
Отставание горных районов практически по всем социальным и экономическим показателям сохраняется. Об этом свидетельствуют результаты проведенной в 2010 г. комплексной оценки уровней социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов республики. В группу районов с крайне низким уровнем развития (депрессивные районы) попала половина горных муниципальных районов: Ахвахский, Ру-тульский, Цунтинский, Агульский, Цумадинский, Тляратинский, Курахский, Докузпаринский, Ахтынский, Шамильский районы.
Значительный интерес представляют данные по инфраструктуре дошкольного образования в некоторых горных районах республики. Межрайонная дифференциация в значениях различных показателей довольна существенна.
В целом, число детей дошкольного возраста по горным районам за последние 10 лет уменьшилось. В Гунибском, Дахадаевском и Докузпаринском районах этот показатель снизился на 28%; 43,1%; 52%. Лишь незначительно увеличилось число детей дошкольного возраста в Гергебильском, Левашин-ском и Хунзахском районах. Общее число дошкольных учреждений по горным районам за период с 2000 по 2008 гг. увеличилось на 12,6% (со 130 до 156), а число мест в них на 23,4% (с 6682 до 8245), что свидетельствует о положительных тенденциях в обеспечении инфраструктурой дошкольного образования. Особенно активный процесс строительства объектов дошкольного образования демонстрируют Тляратинский, Хунзахский и Цунтинский районы.
В настоящее время существует практика открытия новых малокомплектных детских садов в небольших горных селах, где раньше система дошкольного образования полностью отсутствовала.
Основной задачей местных властей в данном случае является не столько общее увеличение мест в детских садах, сколько их перераспределение таким образом, чтобы инфраструктурой дошкольного образования были охвачены дети даже маленьких населенных пунктов. Примером данного факта может служить Гергебильский район, где число детских садов возросло на 11%, а реальное число мест уменьшилось на 4,4%.
Поскольку в горных районах Дагестана функционируют половина школ республики, интересным представляется анализ ситуации с обеспеченностью учреждениями общего образования именно в этих районах (таблица 1).
Таблица 1
Показатели обеспеченности инфраструктурой общего образования _в некоторых горных районах Дагестана_
Районы Число общеобраз. школ, ед. Численность учащихся в общеобраз. школах, тыс. Число мест в общеобраз. школах (всего), тыс.
2000 2010 2000 2010 2000 2010
Агульский 18 20 2,04 1,64 1,16 2,07
Акушинский 60 59 9,14 6,50 6,96 7,74
Ахтынский 21 22 5,67 4,50 3,95 3,00
Бежтинский 8 8 1,47 1,12 0,74 1,01
Ботлихский 33 33 7,03 8,03 4,82 5,19
Гергебильский 15 15 3,23 3,02 2,88 2,70
Докузпаринский 11 11 2,97 2,69 1,83 1,89
Кулинский 15 15 2,39 1,56 1,95 1,84
Левашинский 47 45 10,2 9,94 5,96 7,03
Тляратинский 64 60 3,13 23,35 2,71 2,54
Цумадинский 48 50 3,35 3,94 2,73 2,97
Цунтинский 48 43 2,65 2,13 2,77 2,22
Чародинский 46 47 2,04 1,67 2,04 1,86
Шамильский 43 46 4,79 4,04 3,64 3,75
Составлено по данным паспортов социально-экономического развития районов Республики Дагестан
Незначительно уменьшилось число общеобразовательных школ в этих районах, а вот количество учащихся в образовательных учреждениях увеличилось на 23,3%. Наиболее ярким примером данной тенденции является Ахтын-ский район, в котором с 2000 по 2010 гг. число школ увеличилось на 4,8%, а количество мест в них снизилось на 24,1%.
В Тляратинском районе за исследуемый период наблюдается особенно высокая динамика роса числа учащихся. В 2010 году численность учащихся в общеобразовательных школах в Тляратинском районе составило более 2 тыс. человек. Это на 6,5 раз больше чем в 2000 г. А вот в Акушинском районе наблюдается тенденция к уменьшению числа учащихся на 29%.
Говоря об обеспеченности местами в общеобразовательных школах, необходимо обратить внимание на то, что значение данного показателя за исследуемый период в целом по всем горным районам снизился на 15,7%.
Проанализировав показатели количественной характеристики инфраструктуры общего образования в горной части Дагестан можно сделать выводы, что значительные изменения перетерпела инфраструктура большинства районов.
Более динамичную картину изменения в учебно-воспитательном секторе инфраструктурного комплекса горных районов раскрывает перед нами анализа качественных характеристик. Так, например, лишь 81,9% от общего числа ученических мест в общеобразовательных учреждениях горных районов располагаются в типовых школах.
По сравнению с другими территориями Дагестана для горных районов
характерна более острая ситуация с неудовлетворительным состоянием материально-технической базы учреждений образования.
В целом по всем горным районам число школ нуждающихся в капитальном ремонте в 2010 году достигало 212 единиц. Это на 12,8% больше, чем в 2000 г. Наиболее неблагоприятная ситуация наблюдается в Левашин-ском, Цунтинском, Шамильском районах
Это довольно-таки высокие показатели по сравнению с другими районами Дагестана, по количеству школ нуждающихся в капитальном ремонте. Это говорит о том, что общеобразовательный процесс фактически осуществляется в помещениях непригодных по всем требованиям Госсанэпиднадзора, а также в опасных условиях вызванные аварийным состоянием помещений в которых осуществляется учебный процесс. Такие неудовлетворительные условия представляют опасность, угрозу жизни и здоровью школьников и учителей.
Ситуация с обеспеченностью инфраструктурой здравоохранения горных районов республики следующая. В целом по горным районам число больниц за исследуемый период возросло на треть, а общее число больничных коек более, чем вдвое.
Наиболее положительной динамикой показателя обеспеченности больничными койками среди всех горных районов отличается Шамильский район, который с 2000г. в 8,1 раза увеличил число больничных коек, достигнув к 2010г. показателя в 67,1% обеспеченности больничными койками. Также существенно данный показатель возрос в Унцукульском и Левашинском районах.
Наиболее сложная ситуация наблюдается в горных районах по уровню обеспеченности амбулаторно-поликлиническими учреждениями. В целом по горной зоне с 2000 г. этот показатель снизился на 57,3%. По отдельным районам такое снижение носит намного более существенный характер, например, в Агульском районе снизился на 90,2%, в Бежтинском участке - на 94,8%, в Гумбетовском районе - на 90%, в Цунтинском - на 82,2%, в Чаро-динском районе - на 80,6%.
Такая ситуация приводит к тому, что в оставшихся в наличии амбулаторных учреждениях увеличивается количество посещений в смену. В связи с тем, что нагрузка на медицинских работников сохранившихся амбулаторно-поликлинических учреждений возрастает, ухудшается качество предоставляемой медицинской помощи.
Из вышеприведенного анализа видно, что в горных районах население изначально находится в худших условиях с более низким развитием инфраструктуры в производственной и бытовой сферах. Острейшей остается проблема оказания скорой медицинской помощи жителям небольших населенных пунктов вследствие удаленности их от основных лечебно-диагностических учреждений, отсутствия коммуникаций и телефонной связи, недостаточной оснащенности ЛПУ в сельской местности лечебной и диагностической аппаратурой, новым современным медицинским оборудованием.
В горных районах Дагестана культурно-спортивная инфраструктура характеризуется различными тенденциями. В целом по всем горным районам показатель обеспеченности библиотеками во много раз превосходит нормативно необходимую потребность. Такую тенденцию можно рассматривать как положительную. Неудовлетворительное положение наблюдается в горных районах по уровню обеспеченности музеями. Так, только в половине горных районов имеются музеи. Хотя по сравнению с 2000 годом это положение улучшилось. И связано это с тем, что в Дахадаевском и Унцукульском районах открылись музейные учреждения.
В 2010 г. по сравнению с 2000 г. число клубов увеличилось на 30 единиц. Это связано с тем, что в 10 из 14 районов открылись новые клубы. Особенно положительный пример можно наблюдать в Ахтынском, Докузпаринском, Тляра-тинском, Цунтинском и в ряде других районов, где число клубов увеличилось на 5 единиц. В остальных районах данный показатель остался неизменным.
Развитие спортивной инфраструктуры горных районов за исследуемый период демонстрируют положительную тенденцию. В целом по всем горным районам число спортивных залов увеличилось на 70%. Практически все горные районы демонстрируют такую же положительную динамику. Необходимо также отметить, что в Лакском районе, где в 2000 г. полностью отсутствовали спортзалы в 2010 г. их стало 20 ед. Благоприятная ситуация наблюдается и в Дахадаевском, Тляратинском, Унцукульском и Хунзахском районах.
Развитию горных территорий нужно уделять особое внимание, создавать условия для возникновения здесь производства, решая тем самым проблемы безработицы. Принят закон Республики Дагестан от 16 декабря 2010 №72 «О горных территориях Республики Дагестан». В нем отражены основные принципы, цели, меры и приоритеты в развитии горных территорий республики. В настоящее время правительством Республики Дагестан ведется работа по разработке нормативных правовых актов по его реализации.
В условиях перехода российской экономики на инновационный путь развития наиболее адекватным инструментом выравнивания уровня жизни населения в целом, и сельского в частности, является разработка комплексных и отраслевых социально-экономических программ, в частности использование программно-целевого подхода к управлению социальной инфраструктурой.
В современных условиях программно-целевой метод предоставляет возможность привлечения различных источников финансирования (государственного и муниципального бюджетов, а также внебюджетных источников). Таким образом, при наличии экономических ресурсов программно-целевой метод предоставляет возможность финансировать наиболее значимые для региона объекты социальной инфраструктуры.
В Дагестане продолжается реализация ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года». По этой программе в 2010 году освоено средств в объеме 1372,8 млн. руб., в том числе средства федерального бюджета - 349,5 млн. рублей, регионального бюджета - 465,1 млн. рублей, внебюджетные средства - 558,1 млн. рублей. Из всего объема освоенных средств:
❖ на строительство жилья в сельской местности - 708,3 млн. руб.;
❖ на строительство распределительных газовых сетей - 395,0 млн. руб.;
❖ на строительство локальных водопроводов - 230,3 млн. руб.;
❖ на строительство фельдшерско-акушерских пунктов - 31,8 млн. руб.
❖ на информационно-консультационные службы (ИКС) - 7,4 млн. руб.
В 2010 году введено в эксплуатацию 299,2 тыс. кв. м жилья, 249,1 км газопроводов, 104,4 км водопроводов, 13 единиц ФАПов, 5 единиц ИКС. Все эти и другие меры способствуют улучшению качества жизни и закреплению молодых специалистов и их семей в сельской местности.
Кроме того, в настоящее время в федеральных органах исполнительной власти прорабатывается вопрос принятия государственной программы «Социально-экономическое развитие Северо-Кавказского федерального округа на 2014-2025 годы». Соответствующие предложения по включению мероприятий по развитию сельской социальной инфраструктуры по Республике Дагестан, в том числе и отдельным муниципальным образованиям, направлены в министерство регионального развития Российской Федерации.
В последние годы, как известно, придавалось большое значение укреплению материальной базы учреждений медицины. В течение последних 5 лет медленно, но неуклонно проводилась работа по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения, в том числе строительству и реконструкции.
Только по определяющим направлениям организации медицинской помощи принято 10 республиканских целевых программ, финансирование которых позволило улучшить ситуацию по ряду приоритетных направлений в здра-воохранении республики, особенно вопросе материально-технического обеспечения сельских ЛПУ. Важнейшими республиканскими программами являются: Республиканская целевая программа «Развитие здравоохранения в Республике Дагестан на период до 2010 года» (Постановление Правительства Республики Дагестан от 27.09.2005 № 167) и Республиканская целевая программа «Развитие и совершенствование сельского здравоохранения в Республике Дагестан на 2005-2011 годы» (Постановление Правительства Республики Дагестан от 30.08.2004 № 202). В рамках реализации этих программ органы и учреждения здравоохранения республики проводили работу по созданию новых, развитию и совершенствованию существующих специализированных служб, имея цель -обеспечение доступности ддя населения основных видов высококвалифицированной и высокотехнологичной медицинской помощи, потребность в которой остается высокой. Основные мероприятия предусмотренные в Программах направлены на: развитие материально-технической базы ЛПУ в сельской местности, т.е. строительство новых, а также капитальный ремонт и реконструкция сельских ЛПУ; открытие стоматологических отделений и кабинетов в составе поликлиник центральных районных больниц, центральных районных поликлиник; подготовка и повышение профессиональной квалификации медицинских кадров, работающих в сельской местности; развертывание в центральных районных и участковых больницах 1200 коек дневного пребывания больных; открытие урологических кабинетов в Хасавюртовском, Табасаранском, Дер-
бентском, Казбековском, Левашинском и Каякентском районах республики и оснащение медицинским оборудованием межрайонных урологических отделений.
Правительством Республики Дагестан в рамках ФЦП «Юг России (20082012 годы)» была утверждена новая Республиканская целевая программа «Реализация ФЦП «Юг России (2008-2012 годы)» на территории Республики Дагестан».
Основные мероприятия Программы направлены на решение острых проблем в социальной сфере в отдельных районах и муниципальных образованиях, мероприятия по обустройству переселенцев, развитию социальных услуг в сфере образования и здравоохранения.
Развитие сети опорных объектов здравоохранения в горной зоне Республики Дагестан предусматривает строительство 8 объектов здравоохранения, применение передовых технологий и методов лечения больных с использованием мультимедийных систем связи с республиканскими научными и медицинскими учреждениями здравоохранения, а также развитием системы первичного лечебно-профилактического здравоохранения. Кроме того, предусмотрено строительство республиканского противотуберкулезного диспансера со стацио -наром в г. Махачкале, отделения дома-интерната ддя детей с ограниченными возможностями здоровья "Забота" в г. Махачкале, родильных отделений центральных городских больниц в гг. Дербенте и Кизилюрте, строительство больниц в Кумторкалинском (с. Коркмаскала) и Карабудахкентском (с. Гурбуки) районах.
В 13 селах высокогорных районов Республики Дагестан будут построены школы, в 7 селах - больницы. Будет завершено строительство противотуберкулезного диспансера на 300 коек в г. Махачкале. В школах будет введено 7440 ученических мест, в больницах - 1175 койко-мест.
Общий объем финансирования мероприятий, направленных на решение острых проблем в социальной сфере в отдельных районах и муниципальных образованиях Республики Дагестан, составит 7029,1 млн. рублей, из них средства федерального бюджета - 5893,2 млн. рублей, средства республиканского бюджета Республики Дагестан - 1135,9 млн. рублей.
Однако известно, что многие принятые в республике целевые программы экономического и социального развития не имеют четкого механизма реализации в связи с этим многие важные программные мероприятия своевременно не осуществляются. В результате резко снижается эффективность реализации программ, не достигаются как промежуточные, так и конечные программные цели.
В целом, несмотря на существенные недостатки реализации программ, справедливо будет указать, что целевое программирование по сравнению с другими механизмами является одним из наиболее прозрачных инструментов проведения социально-экономической политики в регионе, что позволяет обеспечить комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных проблем развития социально-инфраструктурного комплекса.
_Литература_
1. Омарова К.А., Цапиева O.K., Казибекова H.A. Проблемы развития социальной инфраструктуры в условиях сглаживания внутрирегиональной поляризации // Вестник ДНЦ РАН. №28, 2007. С. 133-139.
2. Омарова К.А., Османов A.M., Цапиева O.K. Государственное регулирование развития социальной инфраструктуры региона / СПб.: Изд-во НПК «РОСТ», 2007.
3. Официальный сайт Правительства Республики Дагестан. Электронный ресурс: http://www.e-dag.ru/.
4. Официальный сайт Президента Республики Дагестан. Электронный ресурс: http://www.president.e-dag.ru/.
5. Общероссийский информационный портал «Социальная карта Российской Федерации» - совместный проект Общественной палаты России и Министерства здравоохранения и социального развития. Электронный ресурс: http ://www. sockart.ru/ analytics/social_infrastructure/67/
