CC BY
133
СОСТАВ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ
ю.в. тюти ил,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики
Термин «финансы» происходит от латинского «financia», что означает «доход», «платеж». С экономической точки зрения финансы — это экономические отношения, связанные с образованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации задач и функций государства и местного самоуправления. К централизованным фондам денежных средств относятся такие фонды, которые образованы в рамках общественно-территориальных образований — Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Децентрализованные фонды денежных средств — это фонды, образованные на уровне предприятий, учреждений, организаций.
Следует отличать финансы от денег. Финансы всегда имеют денежную форму, так как финансы по определению — это фонды денежных средств. Но не всегда деньги являются финансами. Например, деньги, опосредующие товарооборот или выдаваемые в качестве заработной платы, финансами не являются. Деньги только тогда обретают форму финансов, когда участвуют в распределительных отношениях, контролируют использование фондов денежных средств.
Традиционно в состав финансовой системы РФ включаются следующие фонды денежных средств:
1) бюджетная система РФ, включая государственные внебюджетные фонды;
2) кредит (государственный, муниципальный и банковский);
3) страхование (добровольное и обязательное, в том числе обязательное государственное страхование);
4) финансы хозяйствующих субъектов разных организационно-правовых форм и форм собственности.
Основываясь на приведенной системе финансов, к централизованным местным финансам
следует относить местный бюджет и муниципальный кредит, а к децентрализованным — финансы муниципальных унитарных предприятий.
В действующем российском законодательстве содержится понятие финансов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления В Российской Федерации»1 местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Более широкое понятие местных финансов было ранее в ст. 1 названного Федерального закона: местные финансы — это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Однако с 1 января 2000 г., с момента введения в действие Бюджетного кодекса РФ, ст. 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утратила силу, хотя в Бюджетном кодексе РФ понятия местных финансов не содержится. Также следует иметь в виду, что 1 января 2006 г. Федеральный закон «О
1 Собрание законодательства РФ, 1997, № 39, ст. 4464. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» настоящий Федеральный закон утрачивает силу с 1 января 2006 г., а в период со дня официального опубликования названного Федерального закона и до его вступления в силу настоящий Закон применяется в части, не противоречащей положениям гл. 12 указанного Федерального закона.
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утрачивает силу и соответственно с этого времени не станет законодательного определения местных финансов. Это, конечно же, не означает, что не станет и самих местных финансов. Местные финансы останутся, так как это экономическая категория, существование которой объективно и не зависит от воли законодателя. В то же время представляется, что законодательная дефиниция местных финансов необходима, так как без нее непонятно, что именно регулируется тем или иным нормативным правовым актом, какие именно общественные отношения и по поводу чего.
Что касается действующего законодательного определения местных финансов, то его нельзя признать удачным, так как законодатель пошел по пути перечисления видов местных финансов, а не по пути выявления признаков, особенностей, сущности местных финансов. Отсюда и неточности. И если можно согласиться, что местные бюджеты — это местные финансы, то отнесение к местным финансам государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, вызывает сомнение. Дело в том, что займы, осуществляемые путем выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг,— это одна из форм соответственно государственного или муниципального долга (ст. 98,99,100 Бюджетного кодекса РФ), но не самостоятельные фонды денежных средств, как следует из определения финансов. Поэтому корректнее было бы, если бы законодатель отнес к видам местных финансов не государственные и муниципальные ценные бумаги, а муниципальный кредит в целом.
Вызывает возражение включение законодателем в дефиницию местных финансов государственных ценных бумаг. На самом деле покупка муниципальным образованием как государственных, так и любых других ценных бумаг (например, акций открытых акционерных обществ) осуществляется за счет средств местных бюджетов и поэтому первоначально включается в состав расходов местных бюджетов. Адивиденды с государственных и иных ценных бумаг являются источником доходной части местных бюджетов. Поэтому государственные ценные бумаги вообще к местным финансам имеют косвенное отношение — через доходную и расходную части местных бюджетов.
Несовершенство законодательной дефиниции местных финансов подтверждает содержащийся в ней открытый перечень видов местных финансов, так как к местным финансам помимо местного бюд-
жета и государственных и муниципальных ценных бумаг относятся и «другие финансовые средства», а какие именно — в Законе не говорится.
Спорным вопросом является включение в состав местных финансов муниципальных внебюджетных фондов. В соответствии со ст. 41 «Муниципальные внебюджетные фонды» действующего Федерального закона от 28.08.1995 N° 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ. В настоящее время на уровне федерального законодательства порядок и условия образования и функционирования муниципальных внебюджетных фондов не установлены.
Ранее, до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, порядок и условия образования и функционирования муниципальных внебюджетных фондов регулировались ныне утратившим силу Законом РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»3. Согласно ст. 22 названного Закона внебюджетные фонды, в том числе муниципальные, должны иметь целевой характер использования их средств и иметь определенные источники формирования в виде добровольных взносов и пожертвований, сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов, за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством. Важно, что налоги и другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет, не подлежали направлению во внебюджетные фонды. Соответственно бюджетные средства не должны были зачисляться во внебюджетные фонды.
Так, начиная с 1993 г. в муниципальных образованиях стали активно формироваться внебюджетные фонды. Например, Закон Кабардино-Балкарской Республики «О финансовых основах местного
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506.
1 Ведомост и Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1993, № 18, ст. 635.
самоуправления»4 (ст. 15) предоставляет право местному самоуправлению создавать целевые внебюджетные (включая валютные) фонды. Аналогичная норма содержится в ст. 2 Закона Ставропольского края от 31.12.1996 «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае»5. Источниками формирования таких фондов являются добровольные взносы юридических и физических лиц, доходы от проведения местных лотерей, штрафы за загрязнение окружающей среды, атакже порчу памятников и другие источники.
В муниципальных образованиях создавались и, как показывает практика, создаются до сих пор различные муниципальные внебюджетные фонды. Так, например, в г. Барнауле в 2000 г. функционировало пять внебюджетных фондов: фонд дополнительных финансовых ресурсов, фонд социальной защиты, фонд на содержание государственной противопожарной службы, фонд организации празднования 55-летия Победы в Великой Отечественной войне и экологический фонд г. Барнаула6.
В настоящее время сложилась такая ситуация, что фактически муниципальные внебюджетные фонды формируются в ряде муниципальных образований как бы «по старинке», по инерции. Кроме того, отсутствует юридическое основание образования и функционирования таких фондов. И подтверждение этому — складывающаяся судебно-арбитражная практика, которая идет по пути признания незаконными формирования и функционирования муниципальных внебюджетных фондов в тех муниципальных образованиях, в которых они еще остались.
Вывод о том, что муниципальные образования не вправе формировать муниципальные внебюджетные фонды, подтверждается и новым Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, из которого вообще исключена статья о муниципальных внебюджетных фондах.
Однако практика свидетельствует о необходимости таких фондов, потребности в них муниципальных образований, поскольку в условиях нехватки бюджетных ресурсов имеется острая необходимость обеспечить ряд задач за счет дополнительных источников. Чаще всего это инвестиционные программы и проекты либо непредвиденные проблемы, требующие дополнительных ресурсов8.
Выходом из создавшейся ситуации, основанном на законе, для муниципальных образований является формирование целевых бюджетных фондов и резервных фондов. Следует отметить, что ряд
муниципальных образований идет именно по этому пути. Так, например, в соответствии со ст. 4 Решения Челябинской городской Думы от 04.09.2001 «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Челябинске» под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете9. Или в ст. 7 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Абакане, утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 13.06.2002'° предусмотрен порядок создания резервного фонда главы администрации, согласно которому мэр города вправе использовать средства фонда (1 % от объема всех расходов бюджета) на финансирование мероприятий по ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, других мероприятий чрезвычайного характера, атакже мероприятий, имеющих важное значение для города, юбилейных мероприятий городского значения, встреч, симпозиумов, выставок, семинаров, проводимых по проблемам городского значения, для оказания единовременной помощи гражданам и иных непредвиденных расходов.
Таким образом, можно дать такое определение местных финансов: это экономические отношения по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях реализации задач и функций местного самоуправления.
В состав местных финансов включаются следующие фонды денежных средств: местный бюджет; муниципальный кредит; финансы муниципальных унитарных предприятий.
Что касается правовых основ местных финансов, то формирование и использование местных финансов осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления
4 Кабардино-Балкарская Правда, 1999, № 106-107.
5 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 1997, N5 1-2, ст. 394.
6 См. подробнее: Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. М.: Национальным институг бизнеса, 2003.
7 Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, №40, ст. 3822. Большинство статей данного Закона вступят в силу с 01.01.2006 г.
я Селюков А.Д. Указ. соч. С. 89.
'' Вечерний Челябинск. 2001. 23 сент.
1(1 Абакан. 2002. 28 июня
в Российской Федерации», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, местные финансы имеют трехуровневое правовое регулирование: но уровне Российской Федерации, на уровне субъектов РФ, на местном уровне.
Основными федеральными законами, регулирующими местные финансы, являются: Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления». Этот перечень в скором времени можно будет расширить за счет Налогового кодекса РФ, в часть вторую которого планируется ввести главы, устанавливающие местные налоги: земельный налог и налог на имущество физических лиц11.
Примерами законов субъектов РФ, регулирующих местные финансы, могут служить: Закон Кабардино-Балкарской республики «О финансовых основах местного самоуправления», Закон Ставропольского края «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае» и др.
Правовые акты местного самоуправления, регулирующие местные финансы,— это, например, Устав города Звенигорода Московской области12, Решение Барнаульской городской Думы от 20.02.2001 «Об исполнении и уточнении бюджета города, расходовании внебюджетных фондов за 2000 год» и др.
Следует обратить внимание, что в отношении закрытых административно-территориальных образований имеется своя специфика правового регулирования. Особенности формирования бюджетов закрытых административно-территориальных образований установлены в ст. 5 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»13.
ПЕРСПЕКТИВЫ РОСТА ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ
Становление рыночной экономики в России в результате преобразования государственного устройства определило использование новых методов формирования доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации.
Принятие новой Конституции РФ в конце 1993 г., Бюджетного и Налогового кодексов способствовало повышению роли региональных бюджетов в экономической жизни за счет передачи им части налоговых и расходных полномочий. Однако основные проблемы нестабильности доходной базы бюджетов субъектов РФ, а также уменьшения налоговых поступлений на современном этапе связаны в основном с проблемами в области налогово-бюд-жетных и межбюджетных отношений.
И.Х. ТХАМАДО КОВ А, кафедра «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
В настоящее время уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства, направленного на централизацию финансовых ресурсов на федеральном уровне. При этом особенностью доходной части субфедеральных бюджетов является, с одной стороны, высокий удельный вес отчислений от регулирующих налогов (в 2003 г. он составил свыше 60 % налоговых доходов региональных бюджетов) и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, с другой — низкая доля собственных доходов.
Уход от решения задачи самостоятельности бюджетов субъектов РФ подтверждается последними поправками в Бюджетный кодекс в части меж-
11 Федеральный закон от 29.07.2004 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах»// Российская газета. 2004. 3 авг.
12 www.zvenigorod.ru
" Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 33, ст. 1915.
