CC BY
10
ШРПЛПЧЕСКПЕ ИНУКП
ПРОБЛЕМЫ МОДЕЛИРОВАНИЯ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ
АСПЕКТ
Т.Н. Савенко
MODELLING PROBLEMS OF THE BASIC TRENDS OF THE LOCAL GOVERNMENT REFORM: FINANCIAL AND LAW ASPECT
Savenko T.N.
The author of the article analyses the unique experience of Stavropol region in the sphere of local finances reforming in the frame of the law reform that is being carried out. Special attention is devoted to the problem of local budgeting, correlation of municipal and executive reform, budgetary and tax reforming.
В статье анализируется накопленный в Ставропольском крае уникальный опыт реформирования местных финансов в контексте проводимой правовой реформыi. Особое внимание уделено проблемам формирования местных бюджетов, соотношения муниципальной и административной реформыi, бюджетного и налогового реформирования.
УДК 342.553
Проблемы местных финансов всегда были в центре внимания ученых-финансистов и юристов (1). Уже в самом начале XX века профессор И.Х. Озеров провел сравнительно-правовое исследование местных финансов Англии, Франции, Пруссии. Ученый внимательно проанализировал местное устройство государств, его влияние на организацию местных финансов и сделал поразительный вывод о том, что «административное деление современной Англии развивалось медленно под влиянием жизни, во Франции же оно явилось в 1791 году внезапно, по воле закона. Отсюда английское деление отличается большой неправильностью и разнообразием; французское - искусственно, зато в нем больше правильности и симметрии. ... Французская система местных финансов симметричнее английской, но у французских финансовых единиц - департамента и общины - нет ни самостоятельных объектов, ни самостоятельных масштабов обложения, руки у них связаны центральной властью, им указаны определенные источники средств.» (2). Нас разделяет целый век, но круг вопросов, обсуждаемых вокруг проводимых в настоящее время в России административной и муниципальных реформ, остался прежний: о соотношении государственного и бюджетного устройства, о способах усиления взаимодействия преобразований в бюджетной и налоговой сфере.
Ставропольский край в числе первых включился в процесс реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». В различных материалах, посвященных его ходу, приводятся факты, свидетельствующие о динамике преобразований: с 1 января в крае действуют органы местного самоуправления в 9 городских округах, 26 муниципальных районах, 12 городских и 268 сельских поселениях (3).
В регионе накоплен опыт реформирования местных бюджетов, экономико-правового анализа образования, распределения и использования расходной части местных бюджетов (4). Совершенствуются методики анализа расходов бюджетов в разрезе расходов консолидированного регионального и местного бюджета, объема выделяемых субвенций местным бюджетам на исполнение государственных полномочий, в том числе, городским округам, муниципальным районам, поселениям. Для эффективного управления муниципальными финансами применяются современные разработки ученых, в частности Автоматизированная система управления бюджетным процессом (АСУ БП) (5).
Тем не менее, наиболее сложной проблемой, для решения которой нет готовых рецептов, является формирование устойчивой, сбалансированной по всем параметрам проводимых реформ, финансово- правовой основы местного самоуправления (6).
Федеральное и региональное законодательство подразумевает под местными финансами совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения (7). Местные финансы формируются из средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, других финансовых источников (п. 1 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Центральным элементом системы являются местные бюджеты, часть финансовой системы Российской Федерации, имеющая традиционную фондовую природу, предназначенная для решения вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления. Бюджет играет исключительно важную роль в жизни
государства и муниципальных образований, не только в силу преобладания императивности в методе регулирования бюджетных отношений, включенности в межбюджетные отношения, но и высокого потенциала правонарушений, которые следует не только экстраполировать, но и не допускать. Существует высокая конфликтность бюджетных отношений, которая может еще более усиливаться в силу нерешенности проблемы реализации местных бюджетов в системе межбюджетных отношений (8).
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства местного самоуправления (ст. 6).
Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (п. 2 ст. 35). Предусматривается зачисление в местные бюджеты, помимо местных налогов, сборов и штрафов, отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами ее субъектов. Таким образом, налоговая компетенция муниципальных образований связана принципом бюджетного федерализма, свойственного государственному устройству России. Именно поэтому будет неточным ограничивать налоговую компетенцию муниципального образования только полномочиями по отношению к местным налогам (9).
Поэтому право на получение части налоговых доходов, закрепленных за федерацией и субъектами федераций, корреспондируется с обязанностями последних осуществлять бюджетное регулирование с целью реализации принципа бюджетного федерализма. Расширены также возможности по зачислению в доход местного самоуправления поступлений от приватизации имущества, сдачи муниципального имущества в аренду, осуществления местных займов и лотерей.
На практике существуют проблемы поступления в местный бюджет закрепленных на постоянной основе налоговых доходов, долей федеральных налогов и долей налогов субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Законом Российской Федерации «О государственной пошлине» государственная пошлина, кроме государственной пошлины по делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ, зачисляется в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж.
Вместе с тем, известно о географической и территориальной неравномерности размещения банков. Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», как известно, предусматривался гораздо больший перечень федеральных и региональных налогов, которые на постоянной основе и в твердо фиксированном размере зачисляются в местные бюджеты: часть налога на доходы с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, НДС, часть акцизов. На практике существуют проблемы с реализацией данного положения.
Возникают также трудности юридико-технического плана при проведении взаимных расчетов по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации при делегировании отдельных полномочий. Они связаны с чрезмерной динамичностью налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, временным лагом между передачей полномочий по финансированию расходов и передачей самих доходов, выделенных на эти цели. Последний процесс часто происходит уже после утверждения закона о бюджете и не учитывается должным образом законом о бюджете.
Есть проблемы и с фондированием финансовой поддержки муниципальных образований, с определением соотношения традиционных источников финансовой поддержки (дотация, субвенция, субсидия) и источников, создаваемых Фондом финансовой поддержки муниципальных образований, предусмотренного в бюджете субъекта
Российской Федерации. Средства Фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Российской Федерации. Наибольшую юридико-техническую проблему представляет процесс распределения данных средств. Последний происходит в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей общую численность населения муниципального образования, долю в нем детей дошкольного и школьного возраста, лиц пенсионного возраста; площадь территории муниципального образования; уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации. Поэтому возрастает роль и значение муниципальных статистических служб, достоверность предоставляемой информации. Не до конца прояснен механизм согласительных процедур между уровнями бюджетной системы, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления. Вместе с тем, наибольшая сложность реализации данного подхода законодателя связана с согласованием его по параметрам бюджетной классификации для гармонизации текущих и капитальных расходов. В противном случае затрудняется решение проблемы инновационного развития муниципалитетов и обеспечения инвестиционной привлекательности муниципальных образований.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами субъекта Федерации.
Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской
Федерации и бюджетной классификацией субъекта Федерации. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований и отраслей экономики. Одновременно с проектом бюджета готовится перспективный финансовый план - документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Что особенно важно, разрабатываются схемы целостной системы управления подготовкой и повышением квалификации кадров в системе муниципальных финансов (10).
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты. Данные источники должны покрывать минимально необходимые расходы местных бюджетов, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, то соответствующие органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. Со времени Указа Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» прошло уже более 10 лет, но задачи, поставленные в нем, до конца еще не решены. В Ставропольском крае, как и в других регионах, ведется статистика выравнивания бюджетной обеспеченности на
уровне муниципального района, городского округа, муниципальных образований. Но ощущается и острота назревшей необходимости законодательного решения данной проблемы на федеральном уровне с учетом необходимости реализации социальной функции российского государства. В этом контексте целесообразно присмотреться к опыту финансового выравнивания в ФРГ. Он осуществляется на основе распределения полномочий в налоговой сфере между законодательной и исполнительной властью ФРГ, а также возвращения землям права на самостоятельное взимание и расходование большей части налогов в рамках так называемой «раздельной системы» (отдельно федеральный центр, отдельно земли) использования налоговых средств. Исключение составили подоходный и корпоративный налоги, по которым при необходимости допускалось совместное расходование налоговых поступлений федеральным центром и землями - явление уникальное в налоговой практике государств с федеративным устройством (11).
Органы местного самоуправления вправе предусмотреть в местных бюджетах в качестве их составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муниципальными образованиями (сельских округов, городов в районе и т.д.). Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Вместе с тем, само соотношение бюджетного и сметного финансирования в условиях реформирования общественных отношений характеризуется большой степенью неопределенности, что порождает неоправданные финансовые ожидания.
В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На казначейские органы возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осущест-
вляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
Вместе с тем, в специальной литературе справедливо указывается, что федеральный законодатель не желает замечать, что фактом распространения сферы деятельности федерального казначейства на нижестоящие бюджеты происходит подмена самих субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в деле исполнения соответствующих бюджетов (12).
В этой связи следует отыскать наиболее приемлемые механизмы укрепления муниципального финансового контроля, в том числе, со стороны представительных органов местного самоуправления. Следует использовать широко апробированный на Западе опыт по привлечению для этой цели аудиторов.
Бюджетный процесс должен учесть концептуальные основания реформирования бюджетных отношений: ориентацию бюджетной деятельности на конечные результаты, новую конфигурацию межбюджетных отношений, экономико-правовую гармонизацию доходов и расходов местных бюджетов. Вместе с тем, процесс составления, утверждения и исполнения бюджета муниципального образования почти полностью зависит от ежегодного закрепления федеральными и региональными органами государственной власти за местными бюджетами как федеральных, так и региональных налогов и сборов. Налоговое законодательство не вносит в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления стабильности и долговременной перспективы. Сокращение перечня местных налогов еще более обостряет проблему нахождения финансовых средств долговременного осуществления местных расходов. Все эти факторы препятствуют нахождению баланса в рамках единой финансовой системы. Равновесие системы общественных отношений не может быть достигнуто без ввода в правовую систему фактора стабильности и предсказуемости финансового планирования.
Несмотря на то, что ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ дает новую трактовку межбюджетных отношений, не решена самая главная проблема. Несущий элемент системы межбюджетных отношений, связанный с четким разграничением полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов, пока не получил адекватной законодательной интерпретации.
Конструкция «совместного» финансирования не снимает проблемы персонификации ответственности за предоставление значительной части общественных услуг. Ведь пока еще сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых финансовых норм.
К сожалению, на региональные и особенно на местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.
Не выполняются требования п. 3 ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов вследствие решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Вместе с тем, не определен понятийный аппарат компенсаторного механизма, затрудняющий расчет размера компенсации.
Как следствие, нарушается золотое правило бюджета о его сбалансированности, обязательства нарушаются, система мотивации реформ обнаруживает существенные просчеты. В методологическом плане это свидетельствует о необходимости синхронизации концептуальных основ реформы местного самоуправления, налоговой и бюджетной реформы.
Следует усилить понятийный аппарат бюджетного и налогового законодательства
за счет более скрупулезного обоснования категорий, относящихся к уровню наполнения финансовых основ местного самоуправления. Законодатель должен четко представлять, что финансовые основы местного самоуправления поддаются формированию и настройке при адекватной институционали-зации бюджетных отношений на всех уровнях их проявления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб. Изд-во Поповой О.Н. 1907; Гензель П. Местные налоги. Л.1927. Кузовков Д.В. Финансы городов (налоговая система). - М. 1918; Лебедев В.А. Земские повинности и местные налоги. -СПб, 1875.
2. Озеров И.Х. Финансовое право. Вып.11. - М., 1905. - С. 109-110.
3. Материалы по реализации ФЗ от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Ставропольском крае. - Ставрополь, 2005. - С. 1.
4. Программа реформирования финансов муниципального образования г. Буденновска. -Буденновск, 2003.
5. Эффективное управление муниципальными финансами. Методическое пособие для глав местного самоуправления, руководителей и специалистов финансовых служб. - М., 2005.
6. Гончаров В.И. Правовое обеспечение реформ местного самоуправления: опыт Ставропольского края /Реформы в России: правовое обеспечение: Материалы научно-практичес-
кой конференции 21 сентября 2004 года. -М. РАГС, 2005. - С. 232.
7. Ст. 1 Федерального закона от 10 сентября
1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // С3 РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464; см. ст. 1 Закона Пензенской области от 6 марта
1998 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. норм, правовых актов. - М., 1998. - С. 644.
8. См. Фадеев Д.Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. - 2001. - №11. -С. 25.
9. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Дисс. к.ю.н. 1997. С. 150. Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Правовые основы налогообложения в РФ. - М., 2003. - С. 75.
10. Программа реформирования финансов муниципального образования г. Буденновска. -Буденновск, 2003. - С. 45.
11. Зрилэ Д.В. Развитие налогового законодательства ФРГ во второй половине XX века. Автореферат кандидатской диссертации. -М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 2003. - С. 20.
12. Селюков А.Д. Проблемы правового обеспечения бюджетной реформы. В сб.: «Реформы России: правовое обеспечение». Материалы научно-практической конференции. 21 сентября 2004 года. - М., РАГС, 2005. -С. 209.
Об авторе
Савенко Татьяна Николаевна, соискатель
СГУ. Тема научного исследования: «Проблемы
местного налогообложения в контексте муниципальной реформы».
