CC BY
57
Местное самоуправление в региональных социально-экономических процессах
Дата: 27/08/2010 Номер: (23) УЭкС, 3/2010
Аннотация: Статья посвящена проблемам социально-экономических преобразований,
происходящих в современной России и сопровождающихся смещением центра экономической реформы на муниципальный уровень в регионы. Рассматриваются тенденции развития муниципальных образований и соответствующие перераспределение доходных источников бюджетов и изменение расходных полномочий различных уровней публичной власти в условиях консервации расходной структуры местных бюджетов.
Abstract: The article is devoted to problems of socio-economic transformation taking place in modern Russia and accompanied by displacement of the economic reform center at the municipal level in regions. Trends of municipalities development and corresponding reallocation of budgets and revenue sources change expenditure responsibilities of various levels of public authority in terms of conservation expenditure structure of local budgets are considered.
Ключевые слова: региональная экономика, местное самоуправление, реформа местного самоуправления, социально-экономическое развитие регионов
Keywords: regional economy, local government, local government reform, socio-economic development of regions
Назифуллин Альфред Ильгизович
аспирант
Кисловодский институт экономики и права
nazifullin@yandex.ru
Выходные данные статьи: Назифуллин А.И. Местное самоуправление в региональных социально-экономических процессах // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 3 (23). - № гос. рег. статьи 0421000034/0047. -Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.
Введение
Важнейшим элементом модернизации, как системного процесса, для российских условий становится формирование эффективного местного самоуправления. В этом направлении реформ в настоящее время происходят значительные трансформации, которые обусловлены введением в действие с начала прошлого года Федерального Закона РФ № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Сложившийся ранее порядок решения вопросов местного значения во вновь образуемых поселениях, предусматривавший решающую роль законодательных действий субъектов федерации, замещается на активную роль органов местного самоуправления. Это новый для нашей страны уровень ответственности за принятие и исполнение решений, в том числе и хозяйственной направленности, который требует пристального внимания и со стороны научного сообщества.
Как известно, в советский период сформировалась и просуществовала практически до настоящего времени жесткая административная подчиненность нижестоящих экономических и административных структур вышестоящим, что являлось основой регионального развития. В результате, на местном уровне хозяйствования так и не сформировались правила и навыки рационального использования ограниченных производственных ресурсов в условиях действия рыночных и ценовых критериев. Это одно из главных препятствий начала модернизации на региональном уровне, тем более, что значительное распространение получило бюджетное иждивенчество, особенно в условиях действия пропорциональной схемы дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов.
Содержание реформы местного самоуправления
Социально-экономические преобразования, происходящие в современной России, привели к смещению центра экономической реформы в регионы. Экономическая трансформация коснулась многих сторон функционирования региона как сложной социальноэкономической организации. При этом, основной структурной единицей региона становится муниципальное образование, представленное органами местного самоуправления, действующими в интересах местного сообщества.
Местное самоуправление является одной из основ любого демократического строя. В России местное самоуправление закреплено в Конституции Российской Федерации, где указывается, что единственным источником власти в стране является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом местное самоуправление на современном этапе своего становления в РФ представляет собой форму самоорганизации граждан. В этом же качестве местное самоуправление, помимо уровня публичной власти, является и элементом рыночной экономической системы, способствующей восполнению так называемых "провалов рынка" в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности.
Вообще руководством страны работа по развитию местного самоуправления рассматривается в качестве одной из приоритетных задач государства, особенно в части того, что местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху.[1]
При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в качестве основных целей реформы указывались:
• ориентация функционирования властей на интересы населения за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекает из самой логики конституционных норм;
• строгое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);
• разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.
Основой модели местного самоуправления, заложенной в Федеральный закон №131-Ф3,
стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 года. В результате ключевыми моментами модели местного самоуправления стали:
• окончательное узаконение и закрепление принципов муниципальной автономии. При этом государству в вопросе воздействия на муниципальный уровень публичной власти были предоставлены серьезные возможности, осуществляемые через отдельные государственные полномочия, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;
• детальное урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свобод, как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований;
• формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы принятия решений в аспекте предоставления публичных услуг жителям. Однако возможность государственного вмешательства в данный вопрос не была исключена или полностью ограничена;
• новые принципы фискальной автономии муниципальных образований, особенностью которых стало выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом вопросе была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
• существование возможности обеспечения государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления. Но если о надзоре в Ф3 речь велась в любых допустимых федеральным законом случаях, то о контроле (который подразумевает и контроль за эффективностью) говорилось только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий.
В то же время, при проведении реформы местного самоуправления в основном рассматривался комплекс административно-правовых задач, при этом социальноэкономическим вопросам уделялось второстепенное значение. Именно это может стать объяснением того, что проводимая реформа в указываемый период оказала серьезное воздействие скорее на сельские территории, нежели на городские образования. Однако на сегодняшний день остро стоит вопрос стимулирования развития городов как центров опережающего развития, а также усиление государственной поддержки отстающих территорий.
Так, уровень урбанизации в России в 2009 году составил 73%. Данный показатель значительно выше подобных показателей в других странах с рыночной экономикой и сравнимым уровнем доходов [2]. Также следует заметить, что в период рыночных преобразований 90-х годов, российские города вступили во второй период классической стадии своего роста - субурбанизации. Это объясняется практически повсеместным ростом численности населения пригородных территорий [3]. При этом происходит процесс активного образования агломераций. Что, вероятно, в последствии приведет к дезурбанизации и реурбанизации (очередным стадиям увеличения территорий городов, выделяемых в современной урбанистике).
Указанные факты дают понять, что в России местное самоуправление имеет преимущественно городской характер, в котором вправе участвовать подавляющая доля граждан. А также то, что российские города постепенно расширяют зону своего притяжения и нуждаются в дополнительных рычагах влияния на территорию своего перспективного развития.
Очевидно, что в России значительное воздействие на темпы социально-экономического развития территорий оказывают депопуляционные процессы. При этом существуют тенденции сосредоточения населения в пригородных зонах основных центров урбанизации. Это позволяет говорить о более интенсивной депопуляции периферийных зон, которую можно рассматривать в направлении «центр - периферия» на нескольких уровнях:
• на общенациональном уровне происходит процесс сосредоточения населения на освоенных территориях центральных регионов России. При этом из регионов Сибири и Дальнего Востока происходит отток населения;
• на региональном уровне происходит концентрация населения вокруг больших и развитых городов;
• на муниципальном уровне также происходит процесс увеличения поселений с численностью населения более 5 тыс. человек. При этом количество данных поселений в общей массе населенных пунктов составляет порядка 1%. А доля поселений с численность 500 человек и меньше составляет порядка 88% и постепенно увеличивается.
Причина данного процесса, по мнению некоторых экспертов, заключается в том, что человеческий капитал концентрируется в первую очередь в точках роста, отличающихся перспективами экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. Однако, в то же время со значительной части территории происходит отток населения при одновременном ухудшении его возрастной и образовательной структуры, уменьшении доступности жизненно важных услуг [4]. При этом стоит помнить, что основой любого экономического роста является развитие человеческий капитал.
16 октября 2008 года Комитетом Государственной думы по делам федерации и региональной политике совместно с Министерством регионального развития был проведен круглый стол. В итоговых документах заседания было отмечено, что рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономики в территориях с конкурентными преимуществами носит общемировой характер. Учитывая тот факт, что ускоренный рост ряда стран «догоняющего развития» (к которым относится и Россия) связан с ростом подобных высококонкурентных регионов, становится ясным, что территориальные экономические различия в России будут отличаться долгосрочным характером. Исходя из этого, можно заключить, что одним из основных направлений социально-экономического развития всей страны может стать целенаправленная деятельность по стимулированию «постепенного расширения зон опережающего роста, формирование и развитие конкурентных преимуществ максимального числа регионов» в сочетании с достаточно масштабной политикой регионального выравнивания, направленной на реализацию социального стандарта жизни населения отстающих территорий [5].
При этом муниципальная политика должна быть в определенной степени дифференцированной применительно к территориям с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой и малозаселенным и менее развитым муниципалитетам. Для первых следует предусмотреть действенные стимулы к увеличению своей доходной базы и расширению собственных полномочий в обеспечении своего развития. А вот вторые должны получить больше государственной поддержки, параметры которой следует определять исходя из минимальных потребностей жителей в получении публичных услуг на должном уровне.
Кроме сказанного, одним из ключевых моментов проведения муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Эти преобразование привели к перераспределению доходных источников
бюджетов и изменению расходных полномочий различных уровней публичной власти. Структурные противоречия местного самоуправления
Формирование органов местного самоуправления означает и появление в стране новой социально-экономической реальности. Так, согласно Федеральному Закону РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местные власти теперь оказались ответственными за решение основных вопросов жизнеобеспечения: формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом; электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования и соответствующих инженерных сооружений; обеспечение малоимущих граждан, в том числе жилыми помещениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда и создание условий населению для жилищного строительства; организация транспортного обслуживания населения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и массового отдыха населения; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; организация оказания скорой медицинской помощи и первичной медико-санитарной помощи; организация благоустройства и озеленения территории и многое другое (т.е., это далеко не полный перечень).
Таким образом, как следует из рассматриваемого закона, органы местного самоуправления ответственны практически за все вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Соответственно процессы формирования эффективного местного самоуправления становятся наиболее социально значимой реформой, и значит должны иметь адекватное экономическое и финансовое обеспечение.
В то же время именно по этим направлениям появились первые структурные противоречия в проводимой реформе. Например, в организационной структуре муниципальных образований стало активно нарастать количество сельских и городских поселений, отличающихся нехваткой финансовых ресурсов (см. табл. 1).
Таблица 1 - Динамика изменения совокупной структуры муниципальных образований
Российской Федерации в 2005-2008 гг.
1.01.2005 1.01.2006 1.01.2007 1.01.2008
Муниципальные образования, всего 11733 24208 24 207 24151
в том числе:
Городские округа 1601 522 520 521
Муниципальные районы 900 1802 1793 1799
Городские поселения 443 1756 1732 1734
Сельские поселения 8789 19892 19919 19861
Внутригородские районы - 236 236 236
- таблица составлена по данным Института экономики города (http://www.urbaneconomics.ru)
Кроме того, по мере развития организационных структур управления муниципальной экономикой происходило последовательное сокращение доли валового внутреннего продукта, приходящегося на доходную часть местных бюджетов, что особенно хорошо просматривалось в межкризисный период (табл. 2).
Новая система организации местных финансов была закреплена в Федеральном законе №131-Ф3, а также изменениями в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в соответствии с Федеральными законами от 29 июля 2004 г. №95-Ф3 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» и от 20 августа 2004 г. №120-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Таблица 2 - Распределение доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в 1997-2007 гг. (в процентах от ВВП)
Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты
1998 11,9 15,1 8,9 8,7
1999 12,9 13,9 8,3 6,8
2000 16,0 15,0 10,0 6,4
2001 17,5 14,2 10,1 6,5
2002 16,3 14,8 10,9 6,5
2003 19,5 14,3 10,7 6,3
2004 20,1 13,9 10,5 6,1
2005 23,7 13,9 11,3 5,5
2006 23,4 14,1 11,8 5,7
2007 23,6 14,7 12,2 5,9
- таблица составлена по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (http://www.roskazna.ru/reports/mb.html)
Это привело к значительным изменениям в системе налоговых источников местных бюджетов и механизме межбюджетных отношений. При этом, как видно из таблицы 3, были принципиально изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты.
В итоге местных налогов оказалось недостаточно для покрытия расходных обязательств муниципальных бюджетов. Кроме того, установленные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов также не решали образовавшуюся проблему.
Реформирование механизма финансового обеспечения привело и к ряду других противоречий. В конечном итоге, по мнению экспертов, реализация реформы привела к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов [6].
Таблица 3 - Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами в местные бюджеты*
Ставка
Налоги и сборы До реформы (до 2004 г.) После реформы (с 2005 г.)
Налог на прибыль 7% -
Налог на доходы физических лиц 50% 30%
Налог на игорный бизнес 50% -
Акцизы: - на водку и ликероводочные изделия - на прочую алкогольную продукцию 10% З5% -
Единый сельскохозяйственный налог - б0%
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 75% 90%
Налог на имущество организаций 50% -
Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения 45% -
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 100% -
Государственная пошлина 100%* 100%*
*таблица составлена автором на основе данных Бюджетного кодекса РФ от З1.07.1998 г. №145-Ф3
В таблице 4 представлена информация об изменении структуры муниципальных доходов бюджета за период 200б-2007 годов. Очевидно, что происходит сокращение доли налоговых и неналоговых доходов, а доля межбюджетных трансфертов постоянно увеличивается. При этом в структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, в течение трех отчетных лет снижалась с 49,5% в 200б году до З7,б% в 2008 году. При снижении указанной доли их общий объем в 2008 году увеличился по отношению к 200б году на 21,5% (на 94,2 млрд. рублей) и составил 5З1,б млрд. рублей.
Таблица 4 - Динамика структуры доходов муниципальных бюджетов в 200б-2008 гг.*
Виды доходов 200б г. 2007 г. 2008 г.
Сумма, млрд. руб. Уд. вес., % Сумма, млрд. руб. Уд. вес., % Сумма, млрд. руб. Уд. вес., %
Налоговые доходы, всего 4б7,1 4З,1 579,5 41,8 720,4 З8,З
из них:
- НДФЛ 28б,4 б1,З З88,7 б7,1 494,1 б8,б
- налог на имущество физических лиц 4,8 1,0 б,8 1,2 8,9 1,2
- земельный налог 41,7 8,9 бЗ,9 11,0 7З,8 10,2
Неналоговые доходы, всего 171,З 15,8 2З9,7 17,З 278,б 14,8
из них:
- доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности З4,9 20,4 45,5 19,0 29,8 10,7
- доходы от использования имущества находящегося в 77,1 45,0 107,5 44,8 129,4 4б,4
муниципальной собственности
- доходы от продажи материальных и нематериальных активов 30,0 17,5 48,6 20,3 67,4 24,2
Межбюджетные трансферты (без субвенций) 445,7 41,1 568,1 41,0 881,1 46,9
Всего 1084,1 100,0 1387,3 100,0 1880,1 100,0
* таблица рассчитана и составлена автором на основе данных: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. - М.: Министерство финансов РФ, 2009 г.
Реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений не привела к существенным изменениям в структуре расходов муниципальных бюджетов (см. табл.
5).
Таблица 5. Динамика функциональной структуры расходов муниципальных бюджетов за
период 2006-2008 гг.*
Виды расходов 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Сумма, млрд. руб. Уд. вес., % Сумма, млрд. руб. Уд. вес., % Сумма, млрд. руб. Уд. вес., %
Управление 133,2 11,1 174,6 11,3 213,1 11,0
ЖКХ 268,1 22,3 364,4 23,6 482,4 25,0
Образование 539,0 44,9 673,6 43,6 840,5 43,5
Культура 59,5 5,0 77,3 5,0 95,0 4,9
3дравоохранение и спорт 200,1 16,7 255,8 16,5 300,4 15,6
Всего 1199,9 100,0 1545,7 100,0 1931,4 100,0
* Таблица рассчитана и составлена автором на основе данных: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. - М.: Министерство финансов РФ, 2009 г.
Стабильность расходов означает, что муниципальные образования пока активно не приступили к работе по оптимизации своих расходов — выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений является финансово обеспеченная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. На практике же недофинансированность местных бюджетов и целевой характер выделяемых сверху средств означают, что качество бюджетных расходов муниципалитетов не повышается.
Заключение
Таким образом, для эффективного и стабильного развития региональной социальноэкономической системы необходимо, в первую очередь, уделять достаточное внимание развитию муниципальных образований данного региона. При этом, на фоне проводимой
реформы местного самоуправления, следует искать пути разрешения противоречий, возникающих из-за ограниченных возможностей муниципальных образований в получении и использовании доходов. Решением данной проблемы, например, может стать увеличение собственных доходов муниципальных образований, полученных в результате коммерческой деятельности. Однако на пути к этому возникает задача поиска свободных средств, способствующих обеспечению коммерческой деятельности.
Также, на пути к устойчивому социально-экономическому развитию региона стоит еще одна проблема - дифференциация бюджетных доходов различных муниципальных образований. Для ее решения целесообразно разработать концептуально новые механизмы выравнивая бюджетных диспропорций, основанных, например, не на дотационном принципе, когда муниципальное образование не заинтересовано в эффективном использованию дотационных средств, а на инвестиционном принципе или принципе кредитования, когда получаемые средства необходимо рационально использовать, чтобы в последствии частично или полностью их возвратить.
Библиографический список
1. Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008 (http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm).
2. Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. Челябинская агломерация: потенциал развития. -Челябинск, 2008. - С. 27.
3. Смирнягин Л. Трудное будущее российских городов // Pro et contra, 2007. - №1. - С. 59.
4. Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году. - М., 2008.
5. Итоговый документ «круглого стола» на тему «Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации в целях обеспечения социально-экономического развития российских регионов». Москва, 16.10.2008 г.
6. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований. Аналитический доклад фонда «Институт экономики города», 2008.
№ гос. рег. статьи 0421000034/0047
Это статья Журнал ВАК :: Управление экономическими системами: электронный научный журнал
http://uecs.mcnip.ru
ЦКЬ этой статьи: http://uecs.mcnip.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=189
