CC BY
63
реформа общественных финансов: опыт реализации
и.н. рыкова,
доктор экономических наук
в.и. лудищев,
специалист Министерства финансов Ставропольского края
В последние годы произошло некоторое улучшение финансово-экономического положения страны, что привело, в свою очередь, к увеличению средств, проходящих через бюджеты субъектов РФ. Однако это не дало полного решения проблемы межбюджетных отношений. В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения доходных источников и расходных полномочий между органами власти различных уровней. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования.
В результате региональные, и особенно местные, органы власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению качества бюджетных услуг. Центральное место в политике экономической и финансовой стабилизации в условиях реформирования налогово-бюджетной системы в России занимают проблемы сглаживания острых бюджетных различий в положении субъектов Федерации, ликвидации неравенства в их бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и повышения эффективности федеральной бюджетной поддержки проблемных регионов.
Очевидность сегодняшних проблем развития бюджетного федерализма достаточно ярко выражена в сохранении неопределенности в положении разных видов местных бюджетов. Практика показывает, что существует следующее противоречие. С одной стороны, при законодательно закрепленной одноуровневой модели местного самоуправления в регионах страны имеются разные подходы к организации местного самоуправления, с другой — это приводит к излишней централизации федеральных функций и превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.
Эти и подобные им противоречия свидетельствуют о незавершенности формирования базовых основ бюджетной системы России. Вместе с тем бюджетный федерализм должен более активно воздействовать на всю совокупность экономических и социальных отношений и одновременно выступать важным фактором экономического роста. Кроме того, от состояния межбюджетных отношений во многом зависят социально-экономическая ситуация в регионах и возможность решения назревших проблем стабилизации хозяйственной жизни. Таким образом, бюджетный федерализм важен не только для сохранения единства страны при одновременном расширении прав и полномочий субъектов РФ, но и для становления подлинной системы местного самоуправления.
Современная финансовая система представляет собой структуру взаимосвязанных звеньев и элементов, при непосредственном участии и контроле которых осуществляется финансовая деятельность. Известно, что она представляет собой совокупность финансовых институтов (учреждения, участвующие в осуществлении и регулировании финансовой деятельности, министерство финансов, казначейство, центральный банк, организации, осуществляющие деятельность в данной сфере, фондовые и валютные биржи, финансово-кредитные учреждения) и финансовых инструментов, определяющих необходимые условия осуществления финансовых процессов. Посредством финансовой системы производятся операции с разнообразными денежными средствами, включающими все виды денежных агрегатов, — наличные и безналичные формы денег, ценные бумаги в виде акций, облигаций, векселей, опционов, фьючерсов и пр.
В научной и учебно-методической литературе существуют разные подходы к определению понятия «финансовая система». Понятие «финансовая система» является развитием более общего понятия — «финансы». Финансовая система, рассматриваемая как научная категория, трактуется в разных литературных источниках не всегда одинаково.
Рассматривая структуру финансовой системы, следует учитывать, что каждый из ее блоков имеет собственные внутренние составляющие. Причем данная структура также сопоставима и для субъектов Федерации но, как правило, дифференцирована внутри каждого по причине неравномерного развития или отсутствия определенного звена финансовой системы.
Структура финансовой системы Ставропольского края может быть представлена следующим образом (см. рисунок):
Составляющие централизованных финансов характерны в целом для Российской Федерации, однако при условии их «незначительного» видоизменения как по масштабу, так и по объемам финансовых средств данная структура применима на уровне субъектов РФ.
Проведение экономических реформ, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти. В 1990-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма ее трансформации. При этих обстоятельствах реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов была невозможна. Это налагало существенные ограничения на темпы социально-экономических преобразований в регионах и в целом в Российской Федерации.
финансовая система ставропольского края
ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ФИНАНСЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ФИНАНСЫ
Бюджетная система: Финансы коммерческих предприятий и организаций
— бюджет субъекта РФ
— бюджет муниципального района, городского округа, поселения
Кредит субъекта РФ
Фонды имущественного и личного страхования финансы домашних хозяйств
Фондовый рынок
Финансовая система Ставропольского края
Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, стремление к финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и возрастание роли косвенных методов управления макро- и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов делают чрезвычайно важным выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма в России на текущем этапе. Особое значение приобретает поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов РФ федеральным правительством. Поэтому очевидна необходимость изучения современных проблем бюджетного федерализма как с теоретических, так и с практических позиций.
Создание эффективной системы местного самоуправления в РФ справедливо признается важнейшим условием политической консолидации, социальной стабильности, территориального единства государства. В свою очередь ее характеристика зависима от качества реформирования бюджетной системы РФ, призванной обеспечить самостоятельность и ответственность органов публичной власти всех уровней в проведении бюджетно-налоговой политики на соответствующей территории1.
Как известно, упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ было обозначено одной из ключевых задач Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Правительством РФ 15 августа 2001 г. Обращает внимание новизна в самой постановке задачи, ибо понятие «бюджетное устройство субъекта РФ» не используется в научном обороте, не определяется Бюджетным кодексом РФ или иными нормативными актами.
Остановимся более подробно на финансовой системе региона.
Финансовая система Ставропольского края имеет ряд особенностей в части централизованных финансов. Данные особенности обусловлены прежде всего административно-территориальным устройством данного субъекта Федерации, в составе которого в 2006 г. выделяются 330 муниципальных образований: 26 муниципальных районов, 9 городских округов и 295 поселений, а также неравномерностью развития составляющих финансовой системы.
1 Васюнина М. Л. Реформа местного самоуправления и развитие бюджетного законодательства РФ: приоритеты и перспективы //Финансы и кредит. № 12. 2003. С. 65 — 71.
Основные финансовые ресурсы бюджетной системы региона сосредоточены в собственно краевом бюджете, выполняющем определяющую роль социально-экономического регионального обеспечения. В динамике доходная и расходная части бюджета Ставропольского края отражены в виде следующей таблицы (первоначально принятые плановые назначения) (табл. 1).
От сбалансированного бюджета 2003 г. Ставропольский край перешел к незначительному профициту в 2004 г.. Бюджет 2005 г. принят с дефицитом в размере 1 345,2 млн руб. К 2006 г. край подошел с довольно ощутимой проблемой: размер дефицита бюджета достиг предельного значения, указанного в Бюджетном кодексе РФ — 15 % объема собственных доходов бюджета. Однако предельный дефицит бюджета не мешает региону развиваться и стабильно справляться со своими обязательствами. С 2005 г. Ставропольский край перешел на выполнение Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», что является новым как для края, так и для Российской Федерации в целом. Принципиальным отличием бюджетного устройства Ставропольского края от других субъектов является дробление в бюджетной системе местных бюджетов на бюджеты муниципальных районов, городских округов и поселений, что, в свою очередь, предусмотрено изменением бюджетной классификации согласно Федеральному закону от 22.12.2005 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджетной классифика-
Таблица 1
Показатели доходной и расходной частей бюджета региона
Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Доходы, млн руб. 11 396,8 15 819,5 18 547,4 23 858,1
Расходы, млн руб. 11 396,8 15 795,5 19 892,6 25 917,5
ции РФ» и Бюджетный кодекс РФ». Финансовые ресурсы внебюджетных фондов Ставропольского края как самостоятельный источник не имеют своей силы по причине того, что на 01.01.2004 они в регионе консолидированы в бюджет (табл. 2).
Следующей составляющей финансовой системы является страховой рынок региона, который представлен 16 страховыми компаниями и 22 филиалами страховых организаций, зарегистрированных за пределами Ставропольского края. Развитие данного сегмента рынка края довольно динамично — ежегодно отмечается увеличение показателей в среднем на 15 — 25 %. Необходимость развития страхования продиктована уровнем развития экономики края. Успешная деятельность страховщиков обеспечит дополнительные поступления в бюджет Ставропольского края от деятельности страховых организаций, будет способствовать общему развитию инвестиционного процесса и обеспечивать социальную защиту населения края.
В настоящее время в крае наиболее весомыми по количеству привлекаемых средств являются следующие страховые организации:
• ООО «Страховая компания АСКО-Ставропо-лье»;
• ОАО «Медицинская страховая компания ЭМЭСК»;
• Дочернее страховое ОАО «Росгосстрах-Ставрополь»;
• ОАО «Губернское страховое общество». Совершенствование страхового рынка Ставропольского края должно осуществляться по пути его законодательного оформления. Одним из ключевых факторов, влияющих на развитие рынка страхования, является информационная обеспеченность населения. Необходимо повышать грамотность населения в данной сфере, тем самым повышая уровень доверия.
Рынок ценных бумаг Ставропольского края не относится к числу высокоразвитых региональных
Таблица 2
Показатели финансовых ресурсов
Внебюджетный фонд Нормативно-правовой акт о создании Нормативно-правовой акт о ликвидации или консолидации в бюджете
Дорожный фонд Ставропольского края Постановление Главы администрации Ставропольского края от 31декабря 1992 г. № 448 Закон Ставропольского края от 28 февраля 2002 г. № 1-кз (консолидирован в краевом бюджете с 2002 г.)
Целевой бюджетный фонд укрепления правопорядка Ставропольского края Постановление Правительства Ставропольского края от 27 марта 2002 г. № 51-п Закон Ставропольского края от 26 декабря 2002 г. № 62-кз (консолидирован в краевом бюджете в 2003 г.)
Территориальный фонд оспроизводства минерально-сырьевой базы - Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 24 февраля 2000 г. № 399-11 ГД СК (консолидирован в краевом бюджете в 2000 г.)
рынков. Ситуация осложняется упразднением краевой комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, которая занималась контролем, регулированием деятельности на рынке ценных бумаг, как эмитентов, так и профессиональных участников. Объем торгов акциями эмитентов Южного федерального округа на классическом рынке акций ОАО «Фондовая биржа РТС» в 2004 г. составил 27,79 млн долл. США, из них почти 4,5 млн долл. США приходится на Ставропольский край. По данному показателю в ЮФО регион занимает второе место после Краснодарского края.
По Ставропольскому краю к торгам в РТС на классическом рынке акций были допущены три эмитента финансовых инструментов, а именно: ОАО «Роснефть-Ставропольнефтегаз», ОАО «Ставропольская ГРЭС», ОАО «Ставропольэнерго». В 2004 г. в информационной котировальной системе RTS Board были выставлены индикативные котировки ОАО «Невинномысский Азот», объем рыночных сделок по которым составил 1 356 725 шт. на общую сумму 643 847 долл. США (ОАО «Невинномысский Азот» является эмитентом на ММВБ). В настоящее время наиболее ликвидными ценными бумагами региона являются акции РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Ставропольская ГРЭС», ОАО «Ставропольэнерго», ОАО «Невинномысский Азот», Сбербанка России.
Положение на рынке ценных бумаг Ставропольского края требует незамедлительного вмешательства со стороны правительственных и специализированных структур. К первоочередным мерам по совершенствованию регионального рынка следует отнести:
- создание стабильной фондовой площадки по ведению операций с ценными бумагами;
- создание региональной системы расчетов и клиринга по ценным бумагам;
- создание телекоммуникационной сети и внедрение электронного документооборота при совершении и исполнении сделок с ценными бумагами;
- создание страховых и гарантийных фондов в целях защиты прав граждан и коллективных инвесторов;
- развитие паевых инвестиционных фондов и системы хранения и обслуживания активов паевых инвестиционных фондов на базе специализированных депозитариев, специализированных регистраторов;
- развитие системы правового обеспечения деятельности по хранению и обслуживанию ценных бумаг.
В целом, централизованные финансы Ставропольского края принципиально отличны от остальных субъектов в части функционирования бюджетной системы в силу обязательного перехода на нормативно-правовое законодательство, которое регламентировано с 2009 г..
Также особенностью Ставропольского края является консолидация внебюджетных фондов в бюджете с 01.01.2004. Неразвитость краевого фондового рынка обусловлена прежде всего упразднением региональной комиссии по ценным бумагам, а также отсутствием региональной торговой площадки (торги осуществляются в основном посредством допуска эмитентов в РТС).
Реформирование бюджетного процесса и бюджетной системы в целом, необходимость повышения эффективности бюджетных расходов — эти цели были определены в качестве приоритетных для всей Российской Федерации в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2003 году». В высшей степени актуальными эти цели являются и для Ставропольского края. В крае за последние несколько лет был предпринят ряд мер по совершенствованию управления общественными финансами. В число этих мер вошли:
- развитие системы казначейства и другие меры, направленные на повышение прозрачности региональных финансов;
- сокращение бюджетного дефицита и ограничение государственных заимствований;
- поэтапное сокращение кредиторской задолженности.
Тем не менее бюджетная система края пока не выполняет в полной мере роли эффективного инструмента, с помощью которого реализуется политика Правительства Ставропольского края, направленная на создание условий для роста экономики и повышения уровня жизни населения. В целях реформирования региональных финансов и повышения эффективности и результативности бюджетной системы были разработаны Концепция реформирования региональных финансов в Ставропольском крае и Программа реформирования региональных финансов в Ставропольском крае на 2003—2004г..
С помощью Программы реформирования региональных финансов в Ставропольском крае Правительством края существенно повышены эффективность и результативность работы краевых органов государственной власти и местного самоуправления, созданы условия для улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в крае, что в свою очередь создает необходимые
предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики в регионе.
Основными проблемами региональных финансов в Ставропольском крае являются:
— недостаточная урегулированность межбюджетных отношений, усугубляемая отсутствием четкого разграничения финансовых полномочий, сфер ответственности и доходных источников между краевыми органами государственной власти и муниципальными образованиями Ставропольского края;
— неопределенность границ общественных финансов;
— несовершенство бюджетного устройства и бюджетного процесса, проявляющееся, в частности, в том, что принятие решений в области бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их будущих последствий, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;
— неэффективное использование налоговой базы и имущества Ставропольского края, занижающее доходные поступления в консолидированный бюджет края;
— несовершенство системы управления расходами бюджета;
— низкая эффективность и результативность бюджетных расходов;
— не в полной мере соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки работников органов исполнительной и законодательной власти, в первую очередь органов местного самоуправления края.
Главной целью реформирования системы управления региональными финансами в Ставропольском крае является существенное повышение эффективности и результативности работы краевых органов государственной власти и местного самоуправления, направленное на создание условий для экономического роста, улучшения социально-экономической обстановки и инвестиционного климата в крае.
Ввиду исходного состояния региональных финансов и сформулированной главной цели приоритетными направлениями реформирования финансов Ставропольского края являются:
— создание благоприятных условий для экономического развития края;
— повышение качества управления региональными финансами;
— повышение эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг населению края.
В соответствии с целями реформы региональных финансов наглядно представляются подлежащие решению следующие задачи:
- совершенствование бюджетного устройства и бюджетного процесса;
- совершенствование налогово-бюджетной политики, включая политику в области доходов и расходов бюджета;
- совершенствование межбюджетных отношений;
- совершенствование исполнения бюджета и повышение его прозрачности, включая полный переход на казначейское исполнение бюджета;
- совершенствование управления государственным долгом;
- совершенствование управления имуществом;
- определение стандартов бюджетных услуг;
- внедрение системы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;
- повышение квалификации работников органов исполнительной и законодательной власти края.
Бюджетирование, ориентированное на результат, требует прежде всего наведения порядка в распределении государственных средств. Первое — сегодня число организаций-бюджетополучателей исчисляется десятками тысяч, и государство должно разобраться в целесообразности их функционирования как бюджетных структур. Государство хочет отказаться от их содержания и покупать их конкретные услуги через систему торгов. Второе — мониторинг, постоянный контроль за изменением бюджетной сети. Третье — переход на новую систему планирования и финансирования, основанную на распределении бюджетных средств на конкурсной основе.
План реформирования в части совершенствования бюджетного планирования и бюджетного процесса включает в себя следующие мероприятия:
- установление практики принятия бюджета Ставропольского края до начала очередного финансового года;
- сведение к минимуму разрыва в сроках принятия федерального, краевого и муниципальных бюджетов;
- расширение использования показателей среднесрочных и долгосрочных прогнозов, данных сводного финансового баланса;
- выработка предложений по совершенствованию прогнозирования доходов по отраслям экономики, включая повышение точности прогнозов;
- законодательное ограничение числа поправок к закону о бюджете Ставропольского края на текущий финансовый год;
— утверждение отчета об исполнении бюджета Ставропольского края предыдущего года не позднее 1 мая текущего года.
Преимущества исполнения краевого и местных бюджетов финансовыми органами края по сравнению с органами федерального казначейства в крае наглядно показаны в табл. 3.
Переход к системе казначейского исполнения бюджета является важным этапом реформирования системы финансов. Однако здесь следует учитывать, какие органы в состоянии наиболее эффективно осуществлять данную процедуру. К реализации данного вопроса возможно привлечь как органы федерального казначейства, так и финансовые органы края — необходимо осуществить лишь выбор того или иного субъекта. В данном случае следует рассмотреть положительные и отрицательные факторы деятельности органов, в результате принятие решения станет очевидным в пользу финансовых органов края.
Центральное место в бюджетном процессе Ставропольского края занимают правоотношения между региональной и местной властью, что обусловлено особенностью бюджетного устройства в крае.
В Ставропольском крае местное самоуправление осуществляется на поселенческом уровне, т. е. в пределах границ отдельных поселений. При этом «поселенческая» модель в крае не является чистой, так как в состав отдельных муниципальных образований входят несколько населенных пунктов. Неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования, приводит к невозможности симметричного разграничения функций или полномочий по предоставлению бюджетных услуг между муниципальными образованиями края. Асимметричность муниципальных образований края также приводит к необходимости индивидуализации межбюджетных отношений краевых властей с органами местного самоуправления края.
В Ставропольском крае разграничение расходных полномочий между органами власти края и органами местного самоуправления в основном определяется номенклатурой объектов социальной инфраструктуры, находящейся на балансе соответствующего уровня власти. Разброс обеспеченности социальной инфраструктуры муниципальных образований поселенческого типа несоизмеримо
Таблица 3
Преимущества исполнения краевого и местных бюджетов финансовыми органами Ставропольского края
Показатель Орган, исполняющий функции казначейского исполнения бюджета
Финансовые органы Органы Федерального казначейства
Переход на качественно новый уровень управления финансами края, внедрение современных информационных технологий +
Оснащение распорядителей и получателей бюджетных средств типовым техническим и программным обеспечением, его централизованное сопровождение +
Единое информационное пространство участников бюджетного процесса, электронный документооборот + —
Исполнение элементов бюджетного процесса (Составление бюджета, исполнение, учет, отчетность, контроль) Все элементы бюджетного процесса Кассовое исполнение бюджета
Оперативная информация о текущем состоянии бюджетов всех уровней + —
Возможность оперативного изменения технологии бюджетного процесса + —
Гибкость и повышение качества в управлении финансовыми ресурсами Наличие электронной информации о потребностях в финансировании по датам на текущий месяц, исходящей от учреждений Плановое финансирование по реестру финансовых органов
Готовность выполнения функции казначейского исполнения бюджета Осуществляется с октября 2000 г. Необходима отработка на двух территориях
Сроки перехода на казначейское исполнение бюджета Плановые, прогнозируемые Непрогнозируемые
Регламентация процесса финансирования Возможность оперативного принятия решений с учетом экстремальных ситуаций Жесткая, без учета бюджетного процесса в крае, сложность оперативного принятия решений
Учет бюджетных обязательств по всем кодам бюджетной классификации расходов + По пяти подстатьям экономической классификации
выше разброса между городами и районами.
Распределение финансовой помощи между местными бюджетами в Ставропольском крае сильно ориентировано на сложившуюся бюджетную сеть, которая постоянно перекочевывает с баланса муниципалитетов на баланс районных администраций и обратно, позволяя тем самым сбалансировать доходы и расходы муниципалитетов. Переход к применению рекомендуемой «Временными методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений» формализованной методики распределения финансовых средств, которая позволила бы заинтересовать муниципальные образования в ответственном отношении к бюджетным средствам, требует измерения налогового потенциала территорий и объективного сопоставления между муниципалитетами стоимости и необходимого объема бюджетных услуг: Для расчета соответствующих параметров необходимо использовать независимые от влияния самих муниципалитетов данные, такие как характеристика налоговой базы по отдельным налогам, объем розничных продаж, прибыльность предприятий, среднедушевой доход жителей, демографические данные, статистика цен. Однако ни один из перечисленных показателей в настоящее время не рассчитывается статистическими и налоговыми органами на уровне поселенческих муниципалитетов.
В связи с этим в настоящее время в Ставропольском крае вопрос формирования и распределения краевого фонда финансовой поддержки муниципальных образований законодательно не отрегулирован, и вопросы, касающиеся межбюджетного регулирования, описываются в законе о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год.
В крае не используется механизм закрепления на долгосрочной основе дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих федеральных налогов на долгосрочной основе из-за нестабильности доходной базы сельских муниципалитетов.
Создание эффективно работающей системы межбюджетных отношений в Ставропольском крае является решением данной проблемы. Формирование указанной системы невозможно без четкого разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления края. Учитывая неоднородность типов территориальных единиц, в границах которых сформированы муниципальные образования, необходимо распределить предметы ведения и полномочия между муниципальными образованиями в зависимости от их типа.
Реформа межбюджетных отношений в Ставропольском крае направлена на достижение следующих целей:
1. Разработка и утверждение нового Закона Ставропольского края «О бюджетном процессе в Ставропольском крае», которая предусмотрит положения, регулирующие межбюджетное отношение органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления края.
2. Разработка и утверждение методики распределения финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, формируемого в составе бюджета Ставропольского края, сроком не менее трех лет, сочетающей элементы выравнивания расходных потребностей и стимулирования роста налогового потенциала.
3. Исполнение бюджетных расходов в соответствии с законодательно установленными разграничениями расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между краевым и местными бюджетами.
4. Законодательное закрепление принципов установления нормативов отчислений от регулирующих налогов для всех муниципальных образований.
5. Снижение дисперсии нормативов отчислений от регулирующих налогов в течение последних двух бюджетных лет по всем регулирующим налогам.
Законодательно установленные нормы в системе межбюджетных отношений органов власти края позволят:
— повысить заинтересованность органов местного самоуправления края в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему Ставропольского края;
— создать условия для повышения уровня ответственности органов местного самоуправления за сбалансированность бюджета края;
— эффективно подходить к расходованию средств местного бюджета, исходя из интересов населения, проживающего на территории муниципального образования края;
— сократить уровень дотационности местных бюджетов и оптимизировать встречные финансовые потоки.
Альтернатива реформы межбюджетных отношений в Ставропольском крае, основным звеном которого является утверждение и применение методики распределения финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований края, формируемого в составе бюджета Ставропольского края, — сохранение таких
негативных черт существующих межбюджетных отношений, как:
— недостаточная заинтересованность органов местного самоуправления края в наращивании налогового потенциала и собираемости налогов;
— отсутствие действенных стимулов к сокращению расходов и повышению эффективности использования средств местных бюджетов.
Основным риском осуществления данного раздела реформы является отказ от законодательного установления норм в системе межбюджетных отношений, однако регион успешно его преодолел.
Важным направлением работы Правительства Ставропольского края является работа по повышению доходов в бюджетную систему края. В этих целях краевыми органами власти введены новые налоги в соответствии с федеральным законодательством, ужесточены административные меры к неплательщикам налогов, приняты меры по получению дополнительных доходов от эффективного управления государственной и муниципальной собственностью Ставропольского края.
Работа в крае в области повышения бюджетных поступлений направлена на развитие собственной налоговой базы. Создаются условия для повышения деловой активности и инвестиционной привлекательности региона, проводится реструктуризация задолженности предприятий по платежам в бюджеты разных уровней.
Региональные власти уделяют серьезное внимание полноте поступления налогов и сборов в доход бюджета региона и укреплению расчетной дисциплины налогоплательщиков.
Поскольку доходы в виде налоговых платежей являются основным источником финансирования деятельности органов государственной власти по осуществлению социальных функций, определенных Конституцией РФ, целью реформирования региональных финансов является наиболее полная мобилизация налоговых доходов в бюджет Ставропольского края, а также максимальное сокращение при этом задолженности по налоговым платежам и штрафным санкциям. Реализовать данные мероприятия позволят:
— разработка и утверждение Концепции по развитию налоговой базы Ставропольского края;
— разработка, ведение и применение в бюджетном процессе информации из реестра крупных налогоплательщиков Ставропольского края;
— анализ налогового потенциала предприятий на примере особо охраняемого эколого-курортного региона РФ — Кавказские Минеральные Воды.
Правительством края постоянно проводится работа, направленная на сокращение неэффективных налоговых льгот, осуществляется проведение анализа законности предоставленных органами государственной власти налоговых льгот. В целях приведения в соответствие с федеральным законодательством был отменен с 1 января 2001 г. Закон Ставропольского края «О налоговой политике в Ставропольском крае», предусматривавший предоставление дополнительных налоговых льгот по налогу на прибыль и налогу на имущество.
Реформирование данной сферы должно происходить путем продолжения осуществления действий, направленных на ограничение предоставления дополнительных налоговых льгот по платежам в краевой бюджет, а также проведения анализа целесообразности предоставления органами местного самоуправления налоговых льгот и соответствия их налоговому законодательству Российской Федерации и Ставропольского края.
В заключение можно отметить, что традиционно бюджетное устройство связывается с организацией бюджетной системы государства, отражая его территориальную, экономическую и политическую целостность. Определение бюджетного устройства предполагает ответы на вопросы: какова структура и принципы построения бюджетной системы страны; каковы формы взаимодействия и взаимосвязи между всеми видами бюджетов и уровнями бюджетной системы: какими материальными и процессуальными правами наделены органы государственной власти и местного самоуправления в управлении соответствующими бюджетными ресурсами.
Общая посылка на возможность субъекта РФ определять собственное бюджетное устройство сведена к упорядочению прав органов государственной власти субъектов РФ в формировании бюджетной системы государства. Политическая самостоятельность субъектов федеративного государства, определяемая самой формой государственного устройства, неизменно связана с самостоятельностью регионов в определении системы публичной власти на соответствующей территории (в пределах установленных полномочий).
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 11 ч. 2; ст. 77 ч. 1) государственная власть в субъектах РФ осуществляется органами государственной власти, образуемыми ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренными федеральным законом. Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего
перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничений этого перечня лишь высшими органами государственной власти, тем самым не исключая права на образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц, входящих в состав субъекта РФ.
В то же время, следуя ст. 5 и 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органам государственной власти субъектов РФ принадлежат права установления и изменения порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. По сути, территориальная организация местного самоуправления в регионе инициируется и упорядочивается органами государственной власти субъектов РФ, чьи решения ограничиваются гарантией права населения на местное самоуправление.
Таким образом, реализуя права на самостоятельную организацию публичной власти и территориального устройства в регионе, органы государственной власти субъектов РФ фактически определяют построение бюджетной системы РФ на ее региональном и местном уровнях. Субъектами РФ активно принимаются законодательные акты о бюджетном устройстве региона, по существу, регулирующие структуру местных бюджетов, принципы их взаимоотношений, формы и условия регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований и др.
Между тем Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) предусматривает несколько иной подход в разделении полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в вопросах регулирования бюджетного устройства РФ. В основной своей части они составляют предмет ведения органов государственной власти Российской Федерации, в то время как компетенция региональных органов государственной власти сосредоточена на использовании определенных форм межбюджетного регулирования. В соответствии со ст. 7 БК РФ органам государственной власти РФ принадлежат права на установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ; разграничение налоговых и других доходов между бюджетами; распределение доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами; определение основы бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ и некоторые другие. В свою очередь компетенция органов государственной власти субъектов РФ, регулируемая ст. 8 БК РФ, ограни-
чивается вопросами межбюджетного распределения доходов от региональных налогов и сборов и иных региональных доходов; определения порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из соответствующего бюджета субъекта РФ.
Содержание гл. 3 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная система Российской Федерации» не позволяет ответить на вопрос, какие виды бюджетов составляют бюджетную систему РФ. Тем самым косвенно отрицается необходимость (либо возможность) отражения различий в статусе субъектов соответствующих бюджетных полномочий. Структура бюджетной системы, изложенная в БК РФ, не определяет места бюджетов муниципальных образований различного территориального уровня, равно как и бюджетов административно-территориальных единиц в составе региона, не являющихся муниципальными образованиями. Иными словами, регулируя основы бюджетной системы РФ, БК РФ не решает задачи полного и адекватного отражения состава бюджетных фондов с учетом особенностей построения представительных и исполнительных органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.
Между тем положения ст. 10 БК РФ являются исчерпывающими и, как представляется, не подлежат ревизии иначе, как в порядке внесения изменений и дополнений в БК РФ. Таким образом, проведенное в БК РФ разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ не учитывает прав субъектов РФ на самостоятельное установление системы государственной власти и организацию местного самоуправления в регионе.
С учетом изложенного можно заключить: гармонизация норм государственного и бюджетного права, регулирующих бюджетные полномочия органов государственной власти всех уровней, определяет одно из основных направлений совершенствования Бюджетного кодекса РФ.
Представляется, что общей предпосылкой к упорядочению нормотворчества сторон может явиться признание совместной компетенции органов государственной власти РФ и субъектов РФ в основных вопросах бюджетного устройства РФ, и прежде всего в организации и принципах построения бюджетной системы Российской Федерации. Установление совместной компетенции в вопросах организации бюджетной системы РФ подчинено логике определения совместного ведения Российской Федерацией и субъектами РФ общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренного Конституцией РФ.
