CC BY
118
О. В. Жигарь
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ КАК РЕСУРС СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
ГОРОДА
Практика современного развития местного самоуправления (МСУ) свидетельствует о том, что успешное решение вопросов местного значения напрямую зависит от ряда факторов. Среди них в числе основных можно выделить эффективное финансово-экономическое развитие территории. Финансовая составляющая МСУ как в России, так и за рубежом занимает ведущее место и ее значение неуклонно возрастает.
Дальнейшее разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства РФ увеличивает объем полномочий органов МСУ по решению вопросов местного значения. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31.12.2005 г. № 199-ФЗ предусматривает осуществление органами МСУ ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширении рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие.
Ряд федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья (Градостроительный кодекс, «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ и др.), также предусматривают закрепление за органами МСУ новых полномочий и решение новых вопросов местного значения, многие из которых достаточно трудоемки и требуют дополнительных финансовых ресурсов. Например, с 01.12.2006 г. муниципалитетам необходимо осуществлять разработку и утверждение генеральных планов развития их территорий, правил землепользования и застройки с выделением жилой застройки и установлением градостроительных регламентов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования и т. д.
Соответствующие дополнения, определяющие вопросы местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, внесены в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. Однако практически все полномочия органов МСУ являются чрезвычайно затратными и требуют не только единовременных, но и постоянных значительных финансовых ресурсов.
В этих условиях возрастает значение финансовой обеспеченности муниципальных объединений (МО), поскольку в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансирование полномочий органов МСУ по вопросам местного значения должно осуществляться только за счет средств местных бюджетов. Между тем, анализ финансового положения муниципалитетов свидетельствует, что в 75 % субъектах РФ имеет место несоответствие доходов местных бюджетов потребностям муниципалитетов на реализацию собственных полномочий. По оценке муниципалитетов, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов в 2005 г. составлял 30-50 %, в сфере образования — 12-20 %, культуры — 3-8 %, в здравоохранении — 17-49 % [5. С. 15].
Таким образом, в значительной мере обеспечение социально-экономического развития МО связано с решением вопросов местных финансов.
Принципы финансовой самостоятельности органов муниципальной власти провозглашены в ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении. Органы МСУ в
рамках национальной экономической политики имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
Признание в России местного самоуправления и гарантирование самостоятельности его финансовой деятельности позволяют выделить в системе публичных финансов особую категорию — местные финансы или финансы МО. Что же они собой представляют?
Сущность финансов в специальной литературе получила в целом однозначное понимание. Обычно для ее выявления берут за основу экономический материальный аспект, который в целом отражает разные стороны одного и того же явления. С одной стороны, финансы — экономические отношения, возникающие в реальном денежном обороте при формировании, распределении и использовании определенных фондов денежных средств, необходимых государству. Эта часть денежных отношений в своем целевом назначении обособилась и служит неотъемлемым связующим звеном между созданием и использованием национального дохода. Другая сторона — отражает материальное содержание финансов как совокупность фондов денежных средств государства.
Понятие «местные финансы» идентично понятию «финансовые ресурсы местного самоуправления». Финансовые средства (финансовые ресурсы) МСУ представлены в рамках финансовой системы государства в качестве одного из ее центральных звеньев. Через него государство решает отдельные социально-экономические задачи на местах. Именно в финансовой сфере проявляется неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.
В ст. 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ давалось определение местных финансов как совокупности денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Таким образом, законодатель акцентировал внимание на материальном содержании финансов МО в виде их финансовых ресурсов.
Вопрос о характере и структуре формируемых на муниципальном уровне финансовых фондов в законодательстве о МСУ трактовался и трактуется далеко неоднозначно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (ст. 29) в составе муниципальной собственности называл средства местного бюджета и муниципальные внебюджетные фонды. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» (ст. 2) указывает, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и ценные муниципальные бумаги, принадлежащие органам МСУ, и другие финансовые средства. Здесь уже нет внебюджетных фондов, но выделяются ценные бумаги. Что подразумевается под другими финансовыми средствами, закон умалчивает.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. (ст. 49) не содержит определения местных финансов и их состава, а лишь называет в составе муниципальной собственности только средства местного бюджета.
Таким образом, местные финансы по своему материальному содержанию неоднозначны. Их централизованная часть входит в состав муниципальной собственности в виде бюджета и составляет денежную форму местной казны. Децентрализованная часть местных финансов находится в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных экономических субъектов. Прочие финансовые средства в виде ценных бумаг, принадлежащих органам МСУ, привлеченных, объединенных и заем-
ных денежных средств, выполняют инвестиционные, стабилизационные и иные задачи финансирования мероприятий местного значения. Из этого можно сделать вывод, что местные финансы представляют собой экономические отношения, связанные с аккумулированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения задач и функций МСУ, а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процессе которых происходят распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и контроль за удовлетворением потребностей общества в границах МО [4. С. 6].
Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения МО органами МСУ. Не исключается их реализация и непосредственно населением МО в соответствии с его уставом (ст. 2 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления»).
Федеративное устройство Российской Федерации и признание МСУ определяет отнесение финансов МО к местным финансам, вследствие чего их основной целью выступает обеспечение финансовыми ресурсами мероприятий, направленных на решение функций и задач МСУ. Помимо этого МО обладают полномочиями, делегированными РФ и ее субъектами, выполнение которых невозможно без соответствующих финансовых средств. Эффективность в процессе достижения указанных целей во многом определяется необходимостью соблюдения принципа единства финансовой политики РФ, ее субъектов и МО.
Кроме того, к особенностям местных финансов следует отнести их субъектный состав, когда обязательной стороной денежных отношений становится орган МСУ.
Каковы составляющие местных финансов? Представляется, что таких составляющих две:
- местные бюджеты как доходно-расходные финансовые планы и фонды МО;
- местные налоги и сборы как собственные доходные источники местных бюджетов.
Местные бюджеты (бюджеты МО) составляют третий уровень бюджетной системы РФ и являются необходимым атрибутом МО и материальной основой МСУ. Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов МСУ, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.
Понятие «бюджет МО» охватывает следующие аспекты.
1. Бюджет как экономическая категория. Это совокупность экономических (денежных) отношений МО, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием централизованного денежного фонда МО, обеспечивающего создание финансовой базы местных органов власти и предназначенного для финансирования функций и задач МСУ.
2. Бюджет как материальная категория. Это централизованный денежный фонд МО, находящийся в распоряжении органов МСУ и используемый для обеспечения публичных интересов МО [4. С. 198].
3. Бюджет как правовая категория. Это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения МСУ. Однако данное определение содержит неопределенную характеристику формы образования и расходования денежных средств. Правовое значение местного бюджета подчеркивается фактом его юридического выражения в качестве планового акта, принимаемого в установленном законодательством порядке. Ст. 11 Бюджетного кодекса РФ содержит требование разрабатывать и утверждать местный бюджет в форме решения представительного органа МСУ, т. е. закрепляет его право-
вую форму. При этом Бюджетный кодекс РФ допускает существование местного бюджета не только в форме правового акта, принятого представительным органом МСУ, но и в форме правового акта, принятого в ином порядке в соответствии с уставом МО. Следовательно, с юридической точки зрения местный бюджет представляет собой основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда МО, закрепляющий юридические права и обязанности участников местных бюджетных отношений, который получает юридическое выражение в форме решения, принимаемого представительным органом МСУ.
Следует обратить внимание на то, что Бюджетный кодекс РФ устанавливает равный правовой режим для всех местных бюджетов, поскольку все они отнесены к одному уровню бюджетной системы РФ. Это означает, что бюджеты городских округов (Челябинск, Омск, Екатеринбург, Новосибирск и др.) и бюджеты городских или сельских поселений находятся в одинаковом правовом состоянии по отношению к региональному бюджету и между собой. То же самое относится к бюджетам муниципальных районов и находящихся на их территории бюджетам сельских поселений. Ст. 17 № 131-Ф3 прямо запрещает подчиненность одних МО другим.
Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет (ч. 1 ст. 52 № 131-Ф3). К бюджетам МО относятся бюджеты городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. При формировании консолидированного бюджета района не учитываются межбюджетные трансферты между соответствующими бюджетами.
Между тем пока в РФ из 11 599 муниципальных образований местные бюджеты имеют лишь немногим более 10 000. Произошло это потому, что в ряде субъектов РФ отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объясняется такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам с устойчивой доходной базой.
В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Указанная смета представляет собой утвержденный органом МСУ поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в территории поселения, отдельные функции местной администрации (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами МСУ соответствующих поселений самостоятельно.
Органы МСУ обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных отношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню, составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств МО.
В структурном плане местный бюджет состоит из трех частей: доходов бюджета, расходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета. В источнике финансирования дефицита бюджета учитываются как средства, поступающие в бюджет, но не имеющие признаков дохода бюджета (в частности, заемные средства), так и средства, направляемые из бюджета на погашение муниципального долга.
Доходы местных бюджетов — это денежные средства, поступающие в местный бюджет на условиях безвозмездности и безвозвратности, перечисление которых начинается с момента их уплаты (в соответствии с нормами раздела государственных и муниципальных доходов) и завершается зачислением на счет местного бюджета.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов. К собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) средства самообложения граждан; 2) доходы от местных налогов и сборов; 3) доходы от региональных налогов и сборов; 4) доходы от федеральных налогов и сборов; 5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные перечисления; 6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 7) часть прибыли муниципальных унитарных предприятий (МУПов), остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов МО, и часть доходов от оказания органами МСУ и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; 8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов МСУ; 9) добровольные пожертвования; 10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов МСУ.
Учитывая, что полномочия по разграничению доходов между уровнями бюджетной системы имеет Российская Федерация, перечень собственных доходов иных бюджетов определен федеральными законами. В соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к категории собственных доходов относятся: налоговые доходы, исчисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и оборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.
Налоговые доходы бюджетов МО включают: а) собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ; б) отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, даваемые местным бюджетам РФ и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 58 и 63 БК РФ; в) государственную пошлину, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, — по нормативу 100 % по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
В крупных МО налоговые доходы местных бюджетов занимают определяющее место в структуре доходов. В среднем по всем типам МО 93 % налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Бюджетным кодексом РФ, и только 7 % за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами РФ (налоги на прибыль, на имущество организаций, акцизы). Между тем в доходах местных бюджетов наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов с 75,4 % в 1998 г. до 69,5 % в 2003 г. (в 2004 г. — 74 %) [5. С. 15].
В настоящее время основными плательщиками налогов в бюджет города являются промышленные предприятия (63 %), предприятия транспорта (21 %), строительства (8 %), связи (3 %). От организаций малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей поступает 8,1 % доходов местного бюджета.
К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами. Согласно ст. 15 ч. 1 Налогового кодекса РФ перечень местных налогов и сборов ограничен двумя видами: земельным налогом и нало-
гом на имущество физических лиц. В местных бюджетах доля местных налогов и сборов, составлявшая в 2000 г. 14,4 % снизилась в 2005 г. до 3,9 % (в 2003 г. — 4 %).
В 2005 г. местные налоги в доходах бюджетов МО составили 9,7 % (16,2 % — в 1998 г., 19 % — в 2000 г.).
Неналоговые доходы в составе собственных доходов местных бюджетов занимают менее значимую роль (в структуре доходов местных бюджетов неналоговые доходы составляют в среднем по стране около 5 %).
К неналоговым доходам в соответствии со ст. 41-46 Бюджетного кодекса РФ относятся: а) доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; б) доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивиденды по акциям, принадлежащим МО; в) часть прибыли МУПов, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей — в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов МСУ; г) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в муниципальной собственности; д) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в порядке возмещения вреда, причиненного МО, и иные суммы принудительного изъятия (речь идет, например, о санкциях за нарушение порядка применения цен, о штрафах за нарушение правил дорожного движения и др. Суммы конфискаций и иные суммы принудительного изъятия подлежат распределению между бюджетами в соответствии с федеральным законодательством и решениями судов (ст. 46 БК РФ)); е) иные доходы от использования муниципального имущества, предусмотренные законодательством РФ (иные доходы местных бюджетов могут образоваться в результате применения норм Гражданского кодекса РФ (ст. 225, 228, 1231), когда находка, безнадзорные животные или бесхозяйные вещи будут реализованы, а средства поступят в доход местного бюджета).
Анализ актов органов МСУ об утверждении местного бюджета показывает, что из предусмотренного перечня видов неналоговых доходов присутствуют обычно только арендная плата и доходы от реализации муниципального имущества, реже — часть прибыли МУПов. Практически не встречаются доходы в виде платы за пользование возвратными бюджетными средствами, проценты по остаткам на счетах в кредитных организациях, плата за сдачу муниципального имущества в залог или в доверительное управление.
Интересно, что с 1999 г. по 2005 г. доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 24,5 % более чем наполовину и составила 11,8 %.
На этом фоне происходило снижение фактических расходов, однако только с 30,5 до 23,2 %. Превышение расходов над доходами в этот же период составило уже 11 %. При этом за счет местных налоговых и неналоговых источников, получаемых в режиме собственных доходов, расходы местных бюджетов обеспечиваются в среднем на 16-20 % от всего объема доходов местных бюджетов. Остальные потребности бюджеты МО обеспечивают за счет регулирующих источников и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, что свидетельствует об излишней централизации доходов бюджетной системы на вышестоящих уровнях. В большинстве других стран доля собственных доходов местных бюджетов составляет от 25 % (Греция, Англия) до 60 % (Исландия, Франция)
К собственным доходам местных бюджетов отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности МО, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней, другие безвозмездные платежи. Финансовая помощь МО от
бюджета другого уровня бюджетной системы РФ оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.
Дотации — это средства, предоставляемые местным бюджетам из бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ на безвозмездной и безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов МСУ.
Субвенции — это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т. п.
Дотации и субвенции играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.
Население МО может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом МО. Средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы МСУ информируют население МО об их использовании (ст. 56 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Органы МСУ самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов МСУ (ст. 63 БК РФ).
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходами бюджета признаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и МСУ. Органы МСУ ведут реестры расходных обязательств МО в соответствии с требованиями БК РФ в порядке, установленном решением представительного органа МО.
В Бюджетном кодексе выделены две группы расходов бюджетов МО: а) расходы, совместно финансируемые из бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов МО (ст. 85); б) расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).
Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы) (ст. 67, 68 Бюджетного кодекса РФ).
Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности МО, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов. Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов.
В соответствии с законодательством обязательными для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы,
необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений. Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может обязательно определять при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству. Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда, на основании протеста прокурора или жалобы граждан. Контроль внутренней легальности выборных должностных лиц МСУ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников МУПов и учреждений устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
В муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций (бюджетные средства, предназначенные бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов) в целях выравнивания бюджетной обеспеченности МО, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов МСУ, выборных должностных лиц МСУ, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников МУПов и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта РФ.
Порядок осуществления расходов местных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а в случаях, установленных названными законами, — еще и нормативными правовыми актами органов МСУ.
Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.
Ст. 69 Бюджетного кодекса РФ устанавливает исключительный перечень возможных форм (направлений) расходования бюджетных средств, который применительно к местным бюджетам включает: а) ассигнования на содержание бюджетных учреждений; б) средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; в) трансферты населению; г) ассигнования на реализацию органами МСУ обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов МСУ; д) ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень власти; е) бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств); ж) субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; з) инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; и) межбюджетные трансферты; к) обслуживание муниципальных долговых обязательств.
Основанием расходования средств местного бюджета является наличие расходного обязательства муниципального образования. Расходные обязательства муници-
пального образования — это комплекс обязанностей органов МСУ по предоставлению бюджетных средств их получателям.
Расходные обязательства МО возникают в результате принятия нормативных правовых актов органов МСУ: а) по вопросам местного значения, а также заключения МО или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам; б) при осуществлении этими органами отдельных государственных полномочий.
Установлена особая форма учета расходных обязательств МО в виде реестра, под которым в соответствии со ст. 87 Бюджетного кодекса РФ понимается свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами МСУ договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджета.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение требований федеральных законов к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств МО.
Органы МСУ обеспечивают сбалансированность местных бюджетов. Сбалансированность местных бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. В настоящее время практически все местные бюджеты, за очень редким исключением, являются дефицитными.
Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа МСУ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
В случае утверждения нормативным актом представительного органа МСУ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать вышеуказанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества (п. 5 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ).
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в двух основных формах: а) муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования; б) кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 Бюджетного кодекса РФ).
Совокупность долговых обязательств МО может существовать в форме:
а) кредитных соглашений и договоров, заключенных МО; б) займов МО (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени МО; в) договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства МО по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами; г) долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе актов органов МСУ.
Долговые обязательства МО погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований, и не могут превышать 10 лет (ст. 100 Бюджетного кодекса РФ).
Правовые основы участия МО в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются положением ст. 114 Бюджетного кодекса РФ и Федеральным законом «Об особенно-
стях эмиссии обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от
29.07.1998 г. № 136-Ф3.
Договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 Бюджетного кодекса РФ.
В налоговой системе РФ выделяется группа платежей, именуемая местными налогами. Местными налогами признаются налоги, устанавливаемые федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов МСУ, вводимые в действие в соответствии с нормативными правовыми актами представительными органами МСУ и обязательные к уплате на территориях соответствующих МО, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.
Местные налоги и сборы являются составной частью системы налогов и сборов РФ, имеют ярко выраженный фискальный характер и предназначены для финансового обеспечения бюджетных расходов МО. При этом местные налоги и сборы имеют ряд специфических признаков, определяющих особенности их правовой природы и отличающих их от федеральных и региональных налогов: 1) местные налоги устанавливаются и вводятся в действие нормативными правовыми актами представительного органа МСУ в соответствии с федеральным законодательством; 2) местные налоги и сборы взимаются на территории МО и полностью зачисляются в их бюджеты в качестве собственных доходов; 3) поступления по местным налогам используются в целях финансового обеспечения деятельности МО по решению вопросов местного значения.
Первоначальным этапом становления в Российской Федерации системы местных налогов и сборов считается принятие Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.1991 г. № 2118-1, который в ст. 21 закрепил двадцать один местный налог и сбор: налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; сбор с владельцев собак; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; лицензионный сбор за право торговли вино-водочными изделиями и пивом; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики; сбор за участие в бегах на ипподромах; сбор за выигрыш на бегах; сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме; сбор со сделок, совершаемых на биржах; сбор за проведение кино- и телесъемок; сбор за уборку территорий населенных пунктов.
В 1992 г. данный перечень был расширен, добавилось два дополнительных налога и сбора: сбор за открытие игорного бизнеса (Закон РФ от 16.07.1992 г. № 3317-1) и налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (Закон РФ от 22.12.1992 г. № 4178-1). Система местного налогообложения в 1990-х гг. в РФ состояла из 23 налогов и сборов и просуществовала в таком виде без значительных изменений до 2000 г., когда ФЗ от 05.08.2000 г. № 118 из числа местных был исключен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, чем был нанесен серьезный удар по местным доходам, которые в ряде городов составляли до 70 % их собственных доходов.
В связи с принятием Налогового кодекса РФ система местных налогов и сборов с
31.07.1998 г. согласно ст. 15 НК РФ была представлена пятью налогами: земельным налогом; налогом на имущество физических лиц; налогом на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения; налогом на рекламу; местными лицензионными сборами. При этом прежний Закон РФ «Об основах налоговой системы Российской
Федерации» продолжал действовать наряду с Налоговым кодексом РФ вплоть до принятия Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ о налогах и сборах» от 29.07.2004 г. № 95, который вступил в силу с 01.01.2005 г. и признал утратившим силу Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Современная система местных налогов и сборов включает два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Четко прослеживается тенденция снижения численности местных налогов и сборов (почти в 12 раз) по сравнению с их первоначальным количеством.
Земельный налог регулируется гл. 31 ч. 2 Кодекса, введенной в действие с 01.01.2005 г. в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ» от 29.11.2004 г. № 141; налог на имущество физических лиц регулируется Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 09.12.1991 г. № 2003-1, введенным в действие с 01.01.1992 г. Постановлением Верховного Совета № 2004-1 от 09.12.1991 г.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами поселений в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах: а) земельного налога — по нормативу 100 %; б) налога на имущество физических лиц — по нормативу 100 % (ст. 61 Бюджетного кодекса РФ).
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах: а) земельного налога, взимаемого на межселенных территориях — по нормативу 100 %;
б) налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях — по нормативу 100 % (ст. 61.1 Бюджетного кодекса РФ).
В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах: а) земельного налога — по нормативу 100 %; б) налога на имущество физических лиц — по нормативу 100 % (ст. 61.2 Бюджетного кодекса РФ). Введение местных налогов и сборов преследовало цель пополнить доходные источники местных бюджетов, способствовать их сбалансированию, обеспечивать социально-хозяйственные потребности городов, районов и других МО, содействовать развитию приоритетных направлений предпринимательской деятельности, а также социальной защите населения.
Таким образом, в достижении этих целей и заключается роль местных налогов и сборов. Между тем, как показала практика, с данной ролью система местного налогообложения не справляется. Поступление местных налогов и сборов в местные бюджеты незначительно, их доля на протяжении 1995-2000 гг. не превышала 1-5 % от общей суммы доходных источников местных бюджетов различных уровней, в 2001 г. средняя часть местных налогов и сборов в доходной части местных бюджетов не превышала 14 %, в 2005 г. доля местных налогов снизилась до 3,9 %. Затраты же по их сбору в стоимостном выражении, а также затраты времени и сил работников налоговых органов несоизмеримы с эффектом функционирования местного налогообложения. Поэтому сокращение числа местных налогов можно расценивать как покушение на самостоятельность местного самоуправления, существенно ослабляющее налоговую базу местной власти.
Список литературы
1. Алексеев, О. Б. Местное самоуправление в России: эффективное управление муниципальными финансами : практ. рекомендации / О. Б. Алексеев, П. И. Лапшев. М. : Изд-во ИГПИ, 2006. 234 с.
2. Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства / Л. А. Велихов. М. : ГИЗ, 1928.
75 с.
3. Игнатов, В. Г. Местное самоуправление : учеб. пособие / В. Г. Игнатов, В. В. Рудой. Ростов н/Д : Рост. кн. изд-во, 2003. 349 с.
4. Крохина, Ю. А. Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. М. : Норма, 2004. 256 с.
5. Пронина, Л. И. Увеличение налогооблагаемой базы субъектов Федерации и муниципальных образований / Л. И. Пронина // Финансы. 2006. № 3. С. 12-19.
А. П. Карпович
ПРОБЛЕМЫ ДОСТИЖЕНИЯ ФИСКАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (На пути к фискальной автономии местного уровня власти)
Глобальные изменения российского общества, коренная перестройка системы экономических отношений и другие макропроцессы в настоящее время уже не являются столь актуальными направлениями деятельности государства. Поэтому столь востребованные в начальный период реформ жесткие инструменты государственного воздействия в условиях «тонкой настройки» системы экономических отношений все больше уступают место принятым в развитом цивилизованном обществе принципам самоуправления. Такой процесс не может не потребовать иных условий функционирования местных органов власти, речь в первую очередь идет об уровне их фискальной автономии, достаточном для обеспечения эффективного решения задач местного значения. Ярким подтверждением является основополагающий документ в области бюджетных отношений — Бюджетный кодекс, вступивший в силу 01.01.2000 г. Основные проблемы того времени заключались в дефицитности государственного бюджета и не соблюдении финансовой дисциплины, а потому применение жестких управляющих мер (нормативного метода определения объема расходов, ограничения свободы органов власти и управления в распоряжении бюджетными средствами, распределения бюджетных средств по статьям экономической классификации, финансового контроля за своевременным возвратом бюджетных средств и их целевым использованием и т. п.) было более чем оправдано. Но такое положение дел в перспективе не может удовлетворять требованиям эффективного социально-экономического развития территорий, ориентации на потребности человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния. Как отмечает Ю. Швецов в своих работах [1; 2; 3], проведенные и провозглашенные реформы, в том числе бюджетная, привели к затягиванию решения важных социально-экономических проблем, а также к «полному игнорированию потребностей населения страны».
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ значительно изменило принципы организации местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации, полномочия органов МСУ, принципы формирования доходов местных бюджетов, а также условия
