CC BY
31
применимо в государственном и муниципальном стратегическом планировании, программно-целевом управлении, в реализации проектов ГЧП и т. д.
Литература
1. Детмер У. Теория ограничений Голдратта: системный подход к непрерывному совершенствованию. - М.: Альпина Паблишер, 2012. - 443 с.
2. Коуэн О., Федурко Е. Основы теории ограничений. - Таллин: TOC Strategic Solutions, 2012. - 350 с.
УДК 336.14:352
В.А. Петренко1' 2
'Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003;
2Управление финансово-бюджетной политики Администрации Елизовского муниципального района,
Камчатский край, г. Елизово, 684000 e-mail: petrenkovikan@rambler.ru
ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В работе раскрываются проблемы бюджетов местного самоуправления, истоки их дефицита и несбалансированности, а также роль изменений и поправок, принятых Государственной Думой РФ в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: муниципальные образования, бюджет, дотация.
V.A. Petrenko1' 2 (^Kamchatka State Technical University; Рейорау1оу5к-КатсЬа15ку, Russia, 683003; 2 Fiscal policy department at the administration of Elizovo municipal disctrict, Elizovo town, Kamchatka region, 684000) The issues of local budgets formation and interbudgetary relations
In the paper one can trace the depelopment of local government budget problems, origins of its deficit and imbalance and also the role of modifications and amendments that were passed by the State Duma of the Russian Federation in the Federal law №131-FL "About general principles of organization of local government in the Russian Federation" of October, 6, 2003.
Key words: municipalities, budget, subsidy.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2013 г. Президент России В.В. Путин подчеркнул, что сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекладываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно [1].
Муниципальные образования как форма территориальной организации созданы в России в 1990-е годы. Ключевым моментом социально-экономических преобразований системы местного самоуправления (МСУ) послужило принятие Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа) [2].
Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Проблемы формирования бюджетов муниципальных образований можно рассматривать с двух сторон: во-первых, с точки зрения формирования бюджетов непосредственно на местах самоуправления, а во-вторых, с точки зрения орга-
нов власти вышестоящего уровня. В первом случае задачей, стоящей перед местными властями, является максимальный сбор налогов с целью покрытия расходов по видам деятельности. Задача, стоящая перед вышестоящими органами власти, - это формирование минимального бюджета муниципального образования, то есть формирование минимальной расходной части местных бюджетов. Поэтому важнейшим условием стабильности межбюджетных отношений является создание целостной системы формирования финансовой базы бюджетов всех уровней и особенно муниципальных бюджетов.
В сложившихся условиях особый интерес вызывают вопросы формирования доходов местных бюджетов и межбюджетные отношения в части, затрагивающей местные бюджеты.
В настоящее время финансовый механизм не обеспечивает существенного уровня собственных доходов в основной массе муниципалитетов. Например, вместо 23 наименований местных налогов и сборов Налоговый кодекс РФ определил закрытый список из пяти налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы). В итоге количество местных налогов сократилось до двух: земельный налог и налог на имущество физических лиц [3].
Иными словами, роль местных налогов как особого инструмента налогово-бюджетной системы стала символичной, так как данные налоги не в состоянии выполнять роли значимых субъектов налоговой политики, ориентированной на экономические и социальные цели. Примером служит Елизовский муниципальный район Камчатского края.
Основными направлениями деятельности являются:
- решение вопросов местного значения, осуществление переданных полномочий;
- реализация программ в сфере образования, культуры, здравоохранения и спорта;
- создание условий для обеспечения на территории муниципального района государственной политики в области социальной защиты населения;
- формирование, исполнение бюджета района, контроль за его исполнением;
- разработка проектов нормативно-правовых актов по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов муниципального района;
- разработка методик по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав района, за счет средств бюджета района;
- другие вопросы.
Основными характеристиками бюджета Елизовского муниципального района являются:
- доходы Елизовского муниципального района за 2013 г. при плане в сумме 4 311 817,34 тыс. руб. исполнены на 4 242 884,29 тыс. руб. Расходы Елизовского муниципального района исполнены на сумму 4 163 170,36 тыс. руб. при плане на 2013 г. в сумме 4 331 806,81 тыс. руб. [4];
- доходы Елизовского муниципального района сформированы из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений в виде дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов;
- налоговые и неналоговые доходы при плане на 2013 г. 833 894,33 тыс. руб. исполнены на 834 953,48 тыс. руб.;
- безвозмездные поступления исполнены не в полном объеме и составили за 2013 г. 3 477 923,01 тыс. руб. при плане в сумме 3 407 930,81 тыс. руб. (рис. 1).
□ налоговые, неналоговые доходы
□ безвозмездные перечисления
80,3%
Рис. 1. Структура доходов бюджета Елизовского муниципального района по исполнению за 2013 год
19,7%
Таким образом, львиную долю доходов бюджета района составляют дотации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов.
В 2013 г. в бюджет Елизовского муниципального района межбюджетные трансферты поступили в объеме 3 407 930,81 тыс. руб. при запланированных бюджетных ассигнованиях в сумме 3 477 923,01 тыс. руб., что составило 98,0% исполнения.
Дотации поступили в полном объеме при плане 221 745,40 тыс. руб. и составили 100-процентое исполнение.
Субсидии были запланированы на 2013 г. в сумме 1 658 663,42 тыс. руб. Поступление составило 1 593 740,59 тыс. руб., или 96,1%.
Поступление субвенций составило 99,7% при плановых назначениях в сумме 1 437 566,92 тыс. руб., или 1 433 771,26 тыс. руб.
Иные межбюджетные трансферты были запланированы в объеме 165 153,30 тыс. руб. Поступления составили 163 879,58 тыс. руб., или 99,2%. Из них межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов из бюджетов поселений на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями, поступили в объеме 50 952,28 руб., плановые ассигнования составили 52 225,99 руб., процент исполнения плановых показателей - 97,6 % [4].
Для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принципы наличия собственных источников доходов. Необходимо установить конкретный перечень величин и источников собственных доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить, по крайней мере, минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.
При этом важно отметить, что в мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории и непосредственно связаны с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой. Международный опыт свидетельствует, что необходимым условием создания достойного сектора общественных услуг на муниципальном уровне является наличие фискальной автономии или финансовой независимости местных органов власти при определении собственной налоговой базы и ставок местных налогов [3].
Особенностью бюджетной системы РФ с начала 90-х гг. XX в. является формирование основной части бюджетных доходов путем закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов. Однако в этих условиях продолжает усиливаться централизация федеральной власти, снижается конституционно закрепленная самостоятельность субъектов РФ. В свою очередь в еще большей степени усиливается зависимость местного самоуправления от властей регионального уровня. За десять лет реформы расходы муниципалитетов в стране выросли и уже в два раза превышают доходы. При этом всего лишь 2,5-3% муниципальных образований в состоянии себя прокормить, остальные живут на дотации. По данным Министерства финансов РФ сейчас около 60% налоговых доходов аккумулируется в городах, 30 - в муниципальных районах и только 10-11% - непосредственно в сельских поселениях [5].
Наряду с налоговыми доходами происходит существенная дифференциация неналоговых доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований. Несмотря на то, что поступления неналоговых платежей в отличие от налогов и сборов в значительной степени зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления, у городских округов потенциал гораздо выше, чем у муниципальных районов и поселений.
В силу сложившихся обстоятельств органы государственной власти компенсируют недостаток финансовых ресурсов местных бюджетов ростом финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Например, в Елизовском муниципальном районе общий объем средств на реализацию инвестиционных мероприятий составил 562 902,47 тыс. руб. (рис. 2), из которых 552 171,4 тыс. руб. -средства краевого бюджета и 10 731,03 тыс. руб. - средства федерального бюджета [4].
Вместе с тем следует отметить, что высокая доля финансовой помощи отнюдь не является показателем того, что управление муниципальными финансами неэффективно, или наличия ситуации финансового кризиса на территории. Такой показатель, как доля средств, полученных из вышестоящего бюджета в виде межбюджетных трансфертов, может определяться различными факторами, в числе которых следует отметить особенности методики распределения межбюджетных трансфертов, общий объем средств, выделяемых региональными властями на цели меж-
бюджетного выравнивания, общее несоответствие доходных источников местных бюджетов «вмененным» им расходам, и прочие факторы, не зависящие от решений местных властей.
10731,03
□ средства федерального бюджета
□ средства краевого бюджета
552171,44
Рис. 2. Объем средств на реализацию инвестиционных мероприятий за 2013 год
При существующей резкой дифференциации бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в условиях низкой доходной базы местных бюджетов исполнение расходных обязательств муниципалитетами напрямую зависит от форм и размеров межбюджетных трансфертов из регионального бюджета. Вместе с тем высокая доля финансовой помощи в собственных бюджетных доходах может наблюдаться даже в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику.
Однако рост централизации управления доходами местных бюджетов, безусловно, влечет за собой увеличение зависимости поступлений в бюджеты муниципальных образований от решений, принимаемых на федеральном и региональном уровнях власти.
Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. И даже с учетом этого финансовых ресурсов местным бюджетам катастрофически не хватает и в доходной части местных бюджетов, несмотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации [6].
Региональная власть в стране предпочитает формировать доходную часть местных бюджетов путем оказания финансовой помощи, воспроизводя, таким образом, систему отношений, сложившуюся между субъектами РФ и Федерацией. Соответственно, доля безвозмездных поступлений в последние годы выросла, достигнув 62%. Это значит, что процесс становления самостоятельных муниципалитетов подменяется складывающимися отношениями дающего и просителя. А вместо объединения для решения общих вопросов муниципальные органы власти все чаще просто отказываются от них, передавая свои полномочия вышестоящим органам - районам и субъекту РФ. Особенно остро проблема стоит для сельских и небольших городских поселений. Так, например, в Хабаровском крае, по данным Института экономических исследований ДВО РАН, в 2008-2012 гг. поселения уже передали районной власти большую часть своих функций, 180 из 214 муниципалитетов отказались от исполнения двух важнейших полномочий - в области ЖКХ и создания градостроительной документации [5].
По мнению экспертов, без радикальных изменений вернуть местное самоуправление на здоровую основу уже невозможно. Все благие намерения и предложения разбиваются о стену из наглухо спаянных регулирующих и регламентирующих документов: бюджетного и налогового кодексов, законов, постановлений, приказов и распоряжений.
Разовые изменения не дают ожидаемого эффекта, начать следовало с основополагающего для местного самоуправления ФЗ № 131, который с момента принятия в 2003 г. претерпел 90 редакций, но по-прежнему вызывал массу нареканий.
Изменения в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом парламентом в мае 2014 г., наделяют регионы правом перераспределять полномочия между субъектом и муниципалитетами. Ожидается, что это позволит создать в каждом регионе эффективную систему местного самоуправления с учетом специфики всех муниципальных образований, поскольку на федеральном уровне никогда правильно не пропишешь специфику каждой территории.
Теперь же регионы могут установить как широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объемом, закрепленным федеральным законом. Законопроект позволяет дифференцировать подход к полномочиям разных видов муниципалитетов. Это даст регионам возможность создавать точки роста, передавая дополнительный функционал успешным муниципалитетам (Петропавловск-Камчатский), а для дотационных муниципалитетов - создавать механизмы поддержки. Таким образом, проблема перегруженности муниципалитетов полномочиями будет решена, в том числе и их недофинансирование (из-за контрастов с налоговой базой и экономическими возможностями территорий), и ряд других [7].
Надо отметить, что дифференцированный подход к устройству местной власти является нормой для федеративных государств. Например, в таком сложном с точки зрения разноплановости территорий государстве, как США, велико количество моделей, по которым выстроена муниципальная власть. Регулируется этот вопрос на уровне штатов, и здесь могут быть самые разнообразные новшества.
С учетом перечисленных факторов было принято принципиальное решение об отказе от унификации системы МСУ и о предоставлении регионам права решать - с учетом местной специфики, - как будут устроены их муниципалитеты и какие полномочия к ним перейдут. Этот подход снимает противоречия между сторонниками и оппонентами реформы, поскольку позволяет учесть все мнения, основываясь при этом на реальных интересах территорий и их населения.
Реформой предусматривается возможность создания в крупных городах нового уровня МСУ в городских районах. Сейчас эта возможность не используется, в результате чего возникает ситуация, когда интересы жителей отдельных городских территорий недостаточно представлены в муниципалитете. Районы в крупном городе могут стать самостоятельным муниципальным образованием, со своим бюджетом, главой, депутатами, полномочиями. Двухуровневая система власти в крупных городах характерна для многих стран мира, имеющих глубокие традиции местного самоуправления. Например, в США широко применяется «калифорнийская» модель «районных советов», которые составляют дополнительный уровень самоуправления в городских микрорайонах. Это позволяет учитывать интересы различных внутригородских территориальных сообществ. Двухзвенная система МСУ действует во французских городах - Париже, Лионе, Марселе, причем здесь «выборщики» от муниципалитетов первичного уровня (районов) избирают мэра города на непрямых выборах. Схожая модель, с учетом отечественных особенностей МСУ, теперь будет закреплена и в российском законодательстве, наряду с другими вариантами формирования органов власти в городах [5].
Принципы реформы призваны сделать муниципалитеты сильными, успешными, отвечающими интересам всех социальных групп и способными выполнять общегосударственные задачи в контексте тех целей, которые определены президентом на долгосрочную перспективу.
Таким образом, в ближайшее время субъектам Федерации предстоит выстраивать оптимальную модель организации местного самоуправления.
Литература
1. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию 2013 года [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ. - Новосибирск: Норматика, 2013.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации: В двух частях. - М.: Ось-89, 2010.
4. Отчет об исполнении бюджета Елизовского муниципального района за 2013 год // Ели-зовский вестник: информационный бюллетень. - 2014. - № 19. - С. 3-148.
5. Суглобов А. Е., Черкасова Ю.И., Петренко В.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 318 с.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Проспект, КноРус, 2011. - 272 с.
7. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // ИА «ГАРАНТ». - URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/544413/#ixzz338stcbPI.
