CC BY
75
Елена Анатольевна Качанова
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления Уральской академии государственной службы
Управление муниципальными финансами: анализ структурных изменений
Происходящие в России глобальные бюджетные реформы, особенно в части нового порядка закрепления расходных полномочий и источников доходов между бюджетами территорий, существенно повлияли как на структуру доходов и расходов местных бюджетов, так и на процедуру организации бюджетного процесса в муниципальном образовании. Рассмотрим составляющие части этих изменений согласно Федеральному закону № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2].
1. Содержание и структура расходных обязательств местного бюджета. Необходимо отметить, что меняется ряд принципиальных положений финансового планирования на местном уровне: определяется иное содержание местного бюджета; предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты разных типов: городских округов, муниципальных районов и поселений; уточняется понятие консолидированного бюджета на уровне местного (консолидированный бюджет муниципального района); вводятся определения сметы доходов и расходов населенных пунктов, не являющихся поселениями. С учетом поправок [2] местный бюджет сейчас представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
Вводятся три новых бюджетных термина, определяющие расходы местного бюджета:
расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативно-правовым актом, договором или соглашением обязанности муниципального образования предоставлять юридическому или физическому лицу, органам власти средства соответствующего бюджета;
бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено решением (законом) о бюджете на соответствующий финансовый год;
реестр расходных обязательств - свод нормативно-правовых актов и заключенных договоров, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета. Органам местного самоуправления вменяется в обязанность ведение реестра расходных обязательств.
Предполагается новый порядок разграничения расходных обязательств с одновременным определением прав и обязанностей органов власти различных уровней, предусмотрена защита бюджетов от необеспеченных мандатов (делегирование федеральных или региональных полномочий только при условии их финансового обеспечения субвенциями на базе ежегодно принимаемого закона о федеральном бюджете или бюджете субъекта РФ).
Регламентируется установление законами субъектов РФ предельных нормативов, определяющих размер оплаты труда «муниципалов», уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для получения дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования.
Итак, федеральный законодатель уже полагает, что в основу планирования бюджетных расходов будут положены исключительно расходные обязательства. По прогнозам Минфина РФ существенно сокращаются обязательства местных бюджетов с зеркальным ростом региональных расходных обязательств.
С местных бюджетов планируется снять следующие обязательства:
финансовое обеспечение учебного процесса в общеобразовательных школах (включая выплату заработной платы) - самый весомый мандат;
установление и финансовое обеспечение выплаты адресных жилищных субсидий населению;
финансовое обеспечение платежей за неработающее население в ТФОМС;
возмещение федеральных льгот по оплате проезда в общественном транспорте государственных (федеральных) служащих;
финансовое обеспечение школ-интернатов, Детских домов, Домов ребенка;
финансирование санитарно-эпидемиологического надзора;
финансовая поддержка сельскохозяйственного производства;
финансовое обеспечение воинского учета и призыва;
финансирование начального и среднего профессионального образования;
полномочия по подготовке и повышению квалификации кадров;
полномочия по социальному обеспечению;
финансовое обеспечение Федерального закона «О ветеранах»;
предоставление и финансовое обеспечение пособий гражданам, имеющим детей;
финансовое обеспечение основных функций противопожарной безопасности.
Данные расходные обязательства будут финансироваться за счет субвенции из регионального бюджета. Расходные обязательства местных бюджетов предполагается увеличить вследствие нижеприведенных функций:
финансовое обеспечение дошкольных учреждений; передача управленческих функций с регионального уровня; финансовое обеспечение оздоровительной компании детей и подростков.
2. Доходы местных бюджетов. Основные новации таковы: уточнение понятий «собственные доходы» и «безвозмездные перечисления»; установление единых для соответствующего уровня бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных налогов - Бюджетным кодексом РФ, а не законами о бюджете; отказ от понятия «регулирующие доходы»; отказ от понятия «неналоговые доходы»;
установление правила: нормативы отчислений в местные бюджеты должны быть
стабильными и в основном едиными для всех муниципальных образований этого субъекта;
уточнение разграничения налоговых полномочий между органами власти всех уровней, а также порядка установления и введения в действие налогов и сборов; сокращение общего числа налогов и изменение их состава.
Важной новацией является то, что налоговые органы будут вести учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставлять финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в местный бюджет [2].
В новых условиях к собственным доходам местных бюджетов будут относиться: средства самообложения граждан (разовые платежи, размер которых будет устанавливаться на местном референдуме (сходе));
доходы от местных налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических
лиц);
доходы от региональных налогов и сборов (налог на игорный бизнес, транспортный налог, налог на имущество юридических лиц);
доходы от федеральных налогов и сборов и специальных налоговых режимов (НДФЛ, единый налог на вмененный доход и единый сельхозналог, налоги с субъектов, применяющих упрощенную систему налогообложения, государственная пошлина) будут поступать по минимальным нормативам и сверх минимальных нормативов, но не менее 10% НДФЛ по единым или дополнительным нормативам для перераспределения в бюджеты поселений и муниципальных районов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотация из районных и/или региональных фондов финансовой поддержки на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитета; субвенция из регионального Фонда компенсаций; субсидия из регионального бюджетного фонда муниципального развития для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры; субсидия из регионального бюджетного фонда софинансирования социальных расходов для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципалитета; другие перечисления из федерального и регионального бюджетов); доля финансовой помощи будет увеличена в среднем на 46%;
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг муниципальными учреждениями;
штрафы, устанавливаемые органами местного самоуправления (40% платы за негативное воздействие на окружающую среду);
добровольные пожертвования;
иные поступления.
Исходя из утвержденной структуры налоговых доходов можно отметить, что доля местных налогов и сборов в собственных доходах местных бюджетов будет составлять не более 33%, а оставшиеся 67% должны приходиться на доходы от федеральных налогов, зачисляемые в бюджеты по фиксированным (в Бюджетном кодексе РФ) нормативам. С учетом поправок налоговые доходы местного бюджета будут ниже примерно на 123 млрд р. (25%) по сравнению с расходными обязательствами. Не допускается установление нормативов отчислений от местных, региональных и федеральных налогов и сборов решением представительного органа муниципального района, региональным (федеральным) законом о бюджете, иным правовым актом на ограниченный срок [2].
Таким образом, структурно бюджет будет состоять из двух частей:
расходы по делегированным государственным полномочиям, финансируемые за счет субвенции;
полномочия по вопросам местного значения, финансируемые за счет собственных доходов местного бюджета. В цифрах и фактах это будет выглядеть следующим образом (см. таблицу).
Структура местного бюджета по окончании реформы
Расходы Сумма Доходы Сумма, млрд р. %
1. Делегированные государственные 1. Субвенции
полномочия 245 244
2. Полномочия по вопросам местного 2. Собственные доходы:
значения 959 финансовая помощь налоги, по которым устанавливаются 384 40
нормативы отчислений 129 13
«закрепленные» налоги 235 25
местные налоги 120 12
неналоговые доходы 92 10
Итого: 1 204 Итого: 1 204 100
3. Прозрачность бюджета и бюджетного процесса. В новом законодательстве значительное внимание уделено обеспечению прозрачности местного бюджета и муниципального бюджетного процесса и участию в нем общественности. В частности, предусматривается, что к полномочиям местного самоуправления будет относиться детализация объектов бюджетной классификации в части, относящейся к местному бюджету [2]. Таким образом, от самих органов местного самоуправления во многом будут зависеть прозрачность и понятность местного бюджета.
Предусмотрено, что по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении, а также по проекту планов и программ развития муниципального образования проводятся публичные слушания. Кстати, единственным обязательным случаем, когда в исследуемой нами тематике решения принимаются на местном референдуме (сходе граждан), является вопрос о введении и использовании разовых платежей граждан в порядке самообложения. Все остальные решения, по общему правилу, принимаются органами местного самоуправления.
Расширяется перечень документов, подлежащих обязательному официальному опубликованию (обнародованию). К ним отнесены: проект местного бюджета; решение об утверждении местного бюджета; годовой отчет об исполнении местного бюджета; ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета; сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.
4. Исполнение местного бюджета. Вопросы исполнения местного бюджета регулирует ст. 65 нового закона [2]. Хотя слово «регулирует» в данном контексте слишком громкое. Все четыре части данной статьи являются отсылочными к Бюджетному кодексу РФ и нормативным правовым актам Правительства РФ.
Проект изменений, вносимых в Бюджетный кодекс РФ, предлагает уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов. Основные новации:
устанавливается, что кассовое обслуживание бюджетов всех уровней осуществляется Федеральным казначейством через счета, открытые в Банке России;
запрещается использовать бюджетные ссуды для покрытия временных кассовых разрывов при исполнении бюджета.
Предусмотрено, что:
местная администрация обеспечивает исполнение местного бюджета; местный финансовый орган организует исполнение местного бюджета.
Известно, что серьезной проблемой является дефицит квалифицированных работников в органах местного самоуправления. Новый закон отчасти решает и этот вопрос: предусматривается, что руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ [2].
Как видим, радикально меняются сами принципы исполнения местных бюджетов.
5. Муниципальный заказ. В соответствии с новым законом муниципальный заказ фактически должен регулироваться на федеральном уровне. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами РФ.
6. Межбюджетные отношения. Главные новации:
изменение определения межбюджетных отношений - взаимоотношений между органами управления федерального уровня, субъектов РФ, местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;
на региональном уровне предлагается сочетать региональные и районные фонды финансовой поддержки поселений;
вводится новая форма трансфертов - субвенции из местных бюджетов в бюджеты более высоких уровней (режим «отрицательных трансфертов»).
Предлагаемая система межбюджетных отношений между субъектами и муниципальными образованиями аналогична системе отношений между РФ и ее субъектами и строится на принципах, создающих долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
7. Временная финансовая администрация. При исполнении местных бюджетов могут возникнуть ситуации [2. Ст. 75, 131], вследствие которых временное использование полномочий органов местного самоуправления может быть возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В порядок осуществления временного финансового администрирования внесены следующие новации:
предусмотрен механизм введения в субъектах РФ и муниципальных образованиях временной финансовой администрации;
определяются понятие и состав «просроченной задолженности» субъекта РФ (муниципального образования);
устанавливаются функции и полномочия временной финансовой администрации; описывается порядок разработки и контроля за реализацией плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования);
содержатся отсылочные нормы к будущему федеральному закону о взаимоотношениях должника (субъекта РФ, муниципального образования), кредиторов и временной финансовой администрации.
Данные полномочия вводятся в действие: в отношении субъектов РФ - с 2007 г., в отношении муниципальных образований - с 2008 г.
В отдельных случаях в муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и/или представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования по решению Арбитражного суда субъекта РФ может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года. Таким случаем является возникновение вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и/или бюджетных обязательств.
Для введения временной финансовой администрации необходимо, чтобы указанная задолженность превышала 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в
отчетном финансовом году, и/или просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств превышала 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом: принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования; разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год; разрабатывает проект бюджета муниципального образования на очередной финансовой год; представляет разработанные проекты в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных законом, - в высший исполнительный орган государственной власти субъектов РФ для утверждения законом субъекта РФ; обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования; осуществляет иные полномочия [2].
Как видим, законодатель намерен осуществлять жесткий государственный контроль за бюджетной ситуацией в муниципальных образованиях.
Общий анализ возможных проблем управления муниципальными финансами позволяет отметить некоторое сокращение фискальной автономии местного самоуправления, а в итоге -прогнозируемое снижение количества и качества муниципальных услуг для нужд населения. Это очень важная посылка, поскольку реформа задумывалась как отвечающая интересам населения -субъекта местной власти.
Федеральным бюджетным законодательством будет урегулировано практически все то, что ранее регулировалось региональным законодательством или местным самоуправлением.
Предстоит большая работа по подготовке многочисленных правовых актов как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципалитетов. Так же нужен опыт правоприменения нового закона [2].
Обобщая имеющуюся информацию, можно предположить, что относительно легко к новой ситуации адаптируются те немногие из ныне существующих муниципальных образований, в которых накоплен соответствующий опыт, а именно:
1) имеются все элементы структуры органов местного самоуправления, ставшие обязательными по новому закону (муниципальный совет, глава муниципального образования, местная администрация), и между ними налажено необходимое взаимодействие;
2) имеется финансовый орган местной администрации, руководитель которого обладает необходимым опытом и квалификацией;
3) действует контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная палата), осуществляющий контроль за ходом бюджетного процесса и расходованием средств местного бюджета;
4) отработан механизм муниципального правотворческого процесса, строго соблюдаются регламентные процедуры;
5) действует положение о бюджетном процессе, строго соответствующее бюджетному законодательству и предусматривающее четкое распределение полномочий и ответственности между всеми участниками бюджетного процесса на всех его стадиях;
6) действует Положение о муниципальном заказе;
7) имеется Паспорт муниципального образования, содержащий исчерпывающую социальноэкономическую и демографическую информацию о территории;
8) принят и исполняется План комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
9) налажено среднесрочное (до 3 лет) финансовое планирование;
10) во взаимодействии с налоговыми органами налажен учет налогоплательщиков по данной территории, имеется информация о начислении в доходы местного бюджета поступлений от налогов и сборов;
11) надлежащим образом оформлено право муниципальной собственности на все объекты (по видам) муниципального имущества.
Литература
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон РФ № 145 от 17 декабря 2004 г. М.: Элит,
2005.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131 от 6 октября 2003 г. // Российская газ. 2003. 18 окт.
3. Налоговый кодекс РФ: Федеральный закон РФ № 117-ФЗ от 24 августа 2004 г. // Собрание законодательства РФ. 2004. № 38.
4. Лексин, В. Н. Бюджетные отношения в Российской Федерации / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. М.: Формула права, 2001.
■к -к -к -к -к
