CC BY
135
УДК 321:324.553:352.071(25)
Е.В. Макаренков
ВОВЛЕЧЁННОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА
Анализируется степень вовлечённости населения в отечественную систему управления муниципальных образований. Рассмотрена проблема несбалансированности межбюджетных отношений на уровне государственной власти и местного самоуправления, вызванная несовершенством действующего законодательства.
Ключевые слова: вопросы местного значения, государственное управление, депутаты, кадровые проблемы, местный бюджет, муниципальное управление, население, органы местного самоуправления, опросы жителей, участие населения.
E.V. Makarenkov
INVOLVEMENT OF THE POPULATION INTO SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT OF MUNICIPALITIES AS POLITICAL PROBLEM
The article presents the analysis of involvement of the population in a domestic control system of municipalities and views the topical issues in the sphere of imbalance the interbudgetary relations at government and local government levels caused by imperfection of the current legislation.
Keywords: questions of local value, public administration, deputies, personnel problems, local budget, municipal management, population, local governments, polls of inhabitants, population participation.
Сегодня банальным является утверждение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1]. Местное самоуправление (далее по тексту -МСУ) сегодня - это фактически признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и (или) через свои органы вопросов местного значения. МСУ как выражение власти народа составляет одну из основ российского конституционного строя, а в её развитие принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [2]. Кроме того, действуют законы субъектов федерации о МСУ, муниципальные правовые акты. Сегодня в России 23 000 муниципальных образований, из них около 1 800 муниципальных районов, около 500 городских округов, более 20 000 городских и сельских поселений и 230 внутригородских муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге [3].
Однако при практическом осуществлении МСУ возникают трудности и проблемы, преодоление которых вызывает исследовательский интерес. Многие из них обусловлены молодостью российской демократии и некоторой инерцией перестройки системы государственного и муниципального управления в постсоветский период. Думается, не случайно в отечественном экспертном сообществе вновь актуализировалась дискуссия о пространствах государственной и муниципальной власти, о границах и пределах их полномочий. Как пишет в своей диссертации Д.О. Салов, «разная степень развития местного самоуправления отражает сложный характер самой страны, её государственно-административного устройства, проблемы больших территорий, непонимание природы местной власти и неумение её отправлять, а также проблема полномочий и ресурсов» [4].
Время, прошедшее с момента принятия Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, фактически подтвердило тот факт, что правовые акты, экономические и организационные мероприятия могут дать заметный результат только тогда, когда население поддерживает преобразования и является активным субъектом (а не только участником) МСУ. Полагаем, что именно этот аспект МСУ до сих пор не получил своего должного научного осмысления.
Например, отсутствие у большинства российского населения умений и навыков решать вопросы местного значения обуславливает необходимость проведения государственной политики, направленной на развитие МСУ в стране, финансирование образовательных программ обучения населения навыкам участия в МСУ. До сих пор звучит мнение о том, что на некоторых территориях можно подменить органы МСУ государственным управлением. Иногда предлагается дать органам МСУ больше полномочий без подкрепления их соответствующими финансовыми возможностями. В связи с этим актуальной остаётся проблема приближения органов МСУ к населению, привлечения граждан к участию в муниципальном управлении, обеспечения постоянного общественного контроля деятельности органов и должностных лиц МСУ. Ведь только в Москве и в Московской области созданы и функционируют в общей сложности более 480 муниципальных образований: муниципальных округов, городских округов, поселений.
Подтверждают существование этих проблем результаты опроса москвичей (опрос был проведён 17-19 марта 2010 года в Москве. Опрошено 1200 респондентов методом анкетного опроса). Лишь треть жителей столицы знают, каким образом на территории их района осуществляется МСУ (36,5 %), принимают участие в выборах депутатов муниципального образования (29,5 %), знают имя главы своего муниципального образования (32,2 %) и периодически обращаются в муниципалитет (31,7 %). Лишь каждый пятый считает деятельность администраций района для населения открытой (21,7%). Охват населения публичными слушаниями по принципиально важным для района вопросам минимален: всего 13,5 % опрошенных подтвердили, что принимали участие в общественных слушаниях по вопросу устава муниципального образования, а по вопросам планировки и застройки территории района - менее 12 %. Кроме того, около 6 % респондентов заявили, что вообще не знают, что такое устав внутригородского муниципального образования, более 5,5 % сказали, что не знают, что такое МСУ. Около 10 % отметили, что не знают, что такое муниципалитет и почти 14 % сказали, что их участие в общественных слушаниях ничего не изменит (при этом, зачастую, жители вовсе не разделяют свои представления о местных органах власти на уровне района на государственную, в лице управы района, и МСУ, в лице совета депутатов, администрации внутригородского муниципального образования). Более половины опрошенных (59,2 % при 11,3 % сомневающихся) не принимают участие в формировании органов МСУ, не знают, кто является руководителем их муниципального образования (52,6 % при 15,2 % сомневающихся), не обращаются в муниципалитет (58,8 %) [5].
Не менее интересны результаты опроса, проведённого кафедрой государственного и муниципального управления АГЗ МЧС России в городском поселении Нахабино Красногорского муниципального района Московской области. Опрошено 200 человек, которым было предложено ответить на следующие вопросы: Регулярно ли вы принимаете участие в выборах в органы МСУ? Кто является главой городского поселения Нахабино? Назовите главу Красногорского муниципального района? Кто является губернатором Московской области? Что бы вы хотели изменить в своем городе?
Четверть жителей из числа опрошенных вообще не участвуют в выборах в органы МСУ (25 %), а остальные три четверти (75 %) жителей посещают выборы нерегулярно. Обращает на себя этот
факт ещё потому, что среди опрошенных большую часть составила молодёжь. Больше половины опрошенных не имеют понятия о том, кто возглавляет их городское поселение, 61,5 % не знают, кто является главой Красногорского муниципального района. На вопрос, кто является губернатором Московской области, положительно ответили чуть более половины опрошенных жителей. О безразличном отношении части населения к общественно-политической жизни свидетельствует тот факт, что 30 % опрошенных граждан вообще не хотели бы ничего менять в городе [6].
Представляется, что есть необходимость усиливать степень вовлечённости граждан в процессы деятельности органов местного самоуправления по вопросам благоустройства и застройки территории, поскольку жители городов и поселений считают эти вопросы особенно важными, однако не имеют возможности влиять на них в силу своей недостаточной информированности.
Причины низкой активности населения.
Выделим несколько причин низкой активности населения в решении местных вопросов на уровне муниципальных образований.
Первая причина. Видимо, такое положение связано с общей тенденцией отношения населения к любой власти в России вообще. За пассивностью населения в решении насущных проблем кроется, когда латентное, а когда и открытое недоверие к органам власти, в том числе к органам МСУ. Как пишет академик Ю.С. Пивоваров «разумная власть должна себя умерять, чтобы дать простор другим общественным стихиям» [7].
Вторая причина чисто политическая. Дело в том, что в нашей стране зачастую «местные администрации в городе и на селе были превращены в органы местного самоуправления» [8], а представительные органы власти становятся, чуть ли не подчинёнными администрациям. Во всяком случае, так было, например, в городе Москве в период до 2003 года.
Третья причина также политическая, поскольку местное самоуправление зачастую выстраивается как третий нижний уровень государственной власти, несмотря на прямое указание ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местной власти. Как пишет исследователь П.А. Бесов, «в органах МСУ конфликты, как правило, возникают при согласовании интересов политических акторов по поводу их ресурсного обеспечения» [9].
Четвёртая причина - население, к сожалению, зачастую не верит в возможности и способности органов МСУ решать его насущные проблемы, например, ввиду слабой обеспеченности материальными и бюджетными ресурсами. Так, бюджет муниципального образования является важнейшим инструментом реализации населением самоуправленческих начал. Согласно ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации наличие местного бюджета является обязательным для каждого муниципального образования. Однако, как показывает практика развития местного самоуправления в РФ, эти положения указанных нормативно-правовых актов лишь декларируют необходимость и возможность создания полноценного местного бюджета.
Если Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 к собственным доходам местных бюджетов относит 10 видов поступлений, то с принятием и введением в действие Налогового кодекса РФ (части первой) был существенно ограничен перечень местных налогов - до четырёх: налог на имущество физических лиц; земельный налог; налог на рекламу; налог на наследование и дарение. Сейчас ст. 15 Налогового кодекса предусматривает лишь два вида местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) и местные лицензионные сборы, которые не обеспечивают даже
самые минимальные бюджетные потребности МСУ. В результате поступления от взимания этих налогов составляет теперь около 2-4 % доходов местных бюджетов, что фактически укрепляет не самостоятельность, а ещё большую зависимость местных бюджетов от поступлений из бюджетов вышестоящего уровня.
В подтверждение этому следует привести некоторые примеры и выводы, сделанные в ходе состоявшегося в сентябре 2012 года в г. Ярославле выездного заседания семинара Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Лейтмотивом разговора в ходе семинара стала несбалансированность межбюджетных отношений. Именно она, по мнению участников, является причиной всех проблем МСУ. Такая ситуация характерна не только для Ярославской области, но и для других регионов России. Заместитель мэра города Ярославля по вопросам развития МСУ и взаимодействия с органами власти О.И. Виноградов отметил, что доход местных бюджетов за последние 10 лет снизился на 40 %, т. е. на 2 триллиона рублей, вместе с тем о необходимости перераспределения налоговых источников на протяжении этого периода идут одни разговоры. В результате у органов МСУ увеличиваются расходные обязательства, а налоговых источников нет. Причиной такой ситуации является, по его оценке, отсутствие взаимодействия между органами местного самоуправления и федеральной властью. При этом О.И. Виноградов подчеркнул, что Федеральное Собрание должно взять на себя ответственность за изменение межбюджетных отношений.
Ярославские депутаты считают, что уже давно назрел вопрос о зачислении налога на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту постоянного проживания (это актуально, например, и для Московской области, многие жители которой работают в столице). Кроме того, повысить доходы муниципалитетов может и патентная система налогообложения. Правда, пока она является непривлекательной для бизнеса. И для того, чтобы стимулировать предпринимателей переходить на неё, надо предоставить субъектам Федерации возможность самим устанавливать дифференциацию по видам деятельности. Очевидно, что такие предложения заслуживают внимания на федеральном уровне, они, что называется, выстраданы опытом организации деятельности местного самоуправления в центральной части России. Конечно, в свою очередь, депутаты Госдумы тоже внесли ряд предложений по укреплению доходной базы МСУ. Например, направлять в муниципальные бюджеты для формирования дорожных фондов отчисления от транспортного налога с физических лиц, отменить федеральные льготы по местным налогам, вместо земельного налога и налога на имущество ввести муниципальный налог на недвижимость. Установить региональный налог с продаж, часть доходов от которого направлять в местные бюджеты [10]. Мысли, отметим, здравые, остаётся дело за малым - реализовать их на практике.
Для сравнения: в США доля местных налогов в структуре местных бюджетов - более 60 %, в Японии, Франции, Дании - 40-45 %, в Бельгии, Великобритании - около 30 %, в ФРГ - более 20 %, в Италии, Ирландии, Нидерландах - 6-10 %. Характерно и многообразие местных налогов. В Японии, Италии их больше 30, во Франции - свыше 50, в Бельгии - около 100 [11]. По данным Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ доля поступлений в консолидированный бюджет Федерации от федеральных налогов составляет 92 %, региональных налогов - 5,9 %, местных налогов - 2,1 %. В то же время доля расходов в консолидированном бюджете составляет: федеральные расходы - 50,8 %, региональные расходы - 35,6 %, местные расходы - 13,6 %. Даже с учётом того, что местные налоги и сборы не являются единственным источником поступления средств в местные бюджеты, очевидно, что сложившееся соотношение доходов и расходов далеко от оптимального.
Таким образом, основными средствами доходов местных бюджетов являются отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов и безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов. Представляется совсем не случайным закрепление в Бюджетном кодексе РФ таких полномочий муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов (ст. 64), которые сводятся к принятию представительным органом местного самоуправления муниципальных правовых актов о введении местных налогов, установлению по ним налоговых ставок и предоставлению по их уплате налоговых льгот в пределах своих прав. Это всё, что зависит от муниципальных образований.
Пятая причина. Очевидно, что органы МСУ находятся в непростой ситуации, когда, с одной стороны, население, избравшее главу, совет депутатов муниципального образования, вполне обоснованно требует решения назревших проблем (большие очереди в детские дошкольные учреждения, перегруженность школ или их удалённость от места жительства, высокие тарифы в системе жилищно-коммунального хозяйства, плохие дороги и др.), с другой стороны, у органов муниципальной власти нет необходимых материальных и финансовых ресурсов. Порой складывается вовсе банальная ситуация, когда местные муниципальные власти в решении проблем сталкиваются с вопросами, вызванными несовершенством действующего законодательства. Такая ситуация, например, сложилась в одном из муниципальных образований Московской области, которая вынуждает местную администрацию обращаться в Совет муниципальных образований области.
Ассоциация «Совет муниципальных образований Московской области» создана 26 мая 2006 г. в соответствии с требованиями п. 1. ст. 8 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На Учредительном съезде Ассоциации, состоявшемся в г. Раменское, были приняты учредительные документы организации, избраны её руководящие органы. Под Уставом и Учредительным договором Совета свои подписи поставили руководители 340 из 360 муниципальных образований Московской области, которые и стали учредителями Ассоциации [12].
Суть проблемы сводится к следующему: в соответствии с определением Верховного суда РФ от 28.12.2010 г. № 32-В09-22 осуществление отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Данные меры в соответствии с законом РФ № 4979-1 «О ветеринарии» относятся к полномочиям субъектов РФ.
По информации территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Московской области, в г. Дубна и Дмитровском, Талдомском района зарегистрировано 6 случаев заболеваний бешенством животных, из них 5 случаев среди безнадзорных собак. В населённых пунктах Дмитровского муниципального района отмечаются скопления бродячих животных, в том числе около детских учреждений, школ, детских площадок и других мест общего пользования. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствуют полномочия органов МСУ в области ветеринарии и в области санитарно-эпидемиологического благополучия, в том числе полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных.
Однако главы поселений Дмитровского муниципального района вынуждены в целях обеспечения безопасности граждан, проживающих на территории поселений, осуществлять отлов безнадзорных животных в нарушение действующего законодательства, так как денежные средства в бюджетах поселений на данные мероприятия не предусмотрены, то есть фактически органы МСУ выполняют
функции органов государственной власти Московской области. В связи с вышеизложенным, администрация Дмитровского муниципального района просит поддержать инициативу о внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон Российской Федерации № 4979-1 «О ветеринарии», Закон Московской области № 129/2012-0З «О мерах по защите населения Московской области от неблагоприятного воздействия безнадзорных животных» в части наделения органов местного самоуправления полномочиями по отлову и содержанию безнадзорных животных и оказать помощь по внесению соответствующей законодательной инициативы в Государственную Думу РФ. Проблема здесь, кроме всего, заключается в том, что за нецелевое расходование бюджетных средств руководство администрации будет нести ответственность в соответствии с Федеральным законом.
И наконец, шестая причина - это существование серьёзной кадровой проблемы в органах МСУ. Так, 18 апреля 2013 г., в преддверии первого празднования Дня МСУ - 21 апреля, в Совете Федерации ФС РФ состоялось второе совместное заседание Совета по МСУ при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Общероссийского Конгресса муниципальных образований (далее по тексту - ОКМО) на тему «Подготовка муниципальных кадров: состояние и перспективы». В выступлении председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера С.М. Киричука было отмечено, что «подготовка муниципальных кадров - это ключевая тема с точки зрения путей повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления» [10].
Как считает глава профильного Комитета СФ, традиционные формы подготовки кадров не соответствуют задачам, стоящим сегодня перед муниципальными образованиями. По его словам, муниципальная деятельность является по преимуществу практической, поэтому теоретическая подготовка не может считаться достаточной. Трудно не согласиться с высказанным им сравнением, когда «подготовку муниципала можно сравнить с подготовкой врача - одна теория, т. к. даже наблюдения за операциями других недостаточно для успешного врачевания». Изложенное сенатором предложение о необходимости возрождения хорошо зарекомендовавших себя форм повышения квалификации, таких как стажировки, наставничество, обмен опытом, широкое внедрение обучения на рабочем месте, электронных формы обучения заслуживают одобрения и реализации на практике.
Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко подчеркнула, что руководство страны делает значительный упор на усиление авторитета муниципальной власти, вовлечение её представителей в процесс принятия решений на государственном уровне. Наглядное тому подтверждение - непосредственное участие депутатов местного уровня власти в отборе кандидатов в руководители регионов. Вместе с тем, после реформирования число муниципальных образований возросло практически вдвое и достигло более 23 тысяч, в них уже трудятся почти 700 тысяч человек, при этом в большинстве поселений, особенно сельских, не хватает квалифицированных специалистов, даже среди глав муниципалитетов высшее образование имеют менее 70 %.
Прошедшая в октябре 2013 года встреча Президента РФ В.В. Путина с главами, мэрами городов, прибывшими в столицу на трёхдневный семинар-учёбу по проблемам управления муниципальными образованиями, и его выступление в начале этого форума являются наглядным свидетельством того, что, с одной стороны, высшее руководство страны понимает роль и значение органов МСУ в решении задач в интересах населения, с другой стороны, это говорит, видимо, и о серьёзных проблемах в системе государственного управления, в том числе в органах МСУ, как непременного атрибута
системы власти в стране, которые необходимо решать как можно скорее и сообща с органами государственной власти.
Очевидно, что для реализации своих полномочий органы местного самоуправления должны наделяться достаточными собственными финансово-экономическими средствами. Но очевидно, что данное требование Европейской Хартии не исполняется в нашей стране в должной мере. Для реализации в полной мере идей и определённых законом принципов местного самоуправления необходимо, на мой взгляд, решение следующих вопросов:
предоставление реальных финансово-экономических возможностей органам местного самоуправления, населению муниципальных образований для решения вопросов местного значения в интересах населения и под свою ответственность;
внести необходимые законодательные изменения в налоговую систему с целью расширения перечня налогов в интересах увеличения налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований;
на основе повышения реальной самостоятельности и способности органов местного самоуправления решать вопросы местного значения обеспечить, в конечном счёте, большую активность и вовлечённость населения в управленческий процесс на территории муниципального образования.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 2005. С. 4-7, 41-42.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
3. Мероприятия МАГ // http://www.e-gorod.ru (дата обращения: 24.10.2013).
4. Салов Д.О. Местное самоуправление как фактор политического развития современной России: авто-реф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2008. С. 17.
5. Управа. 2010. № 6. С. 38.
6. Какуша М.А. Как мой будущий дипломный проект «Повышение заинтересованности населения в органах местного самоуправления: проблемы и пути их решения» связан с тематикой муниципального управления? // http://gosreg.amchs.ru/index.php/2012-10-14-12-24-53/52--l-r- (дата обращения: 24.10.2013).
7. Пивоваров Ю.С. Русская политическая традиция и современность. М.: ИНИОН РАН, 2006. С. 251.
8. Салов Д.О. Местное самоуправление как фактор политического развития современной России: авто-реф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2008. С. 12.
9. Бесов П.А. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2004. С. 15.
10. Мероприятия МАГ// http://www.e-gorod.ru (дата обращения: 24.10.2013).
11. Муниципальное управление / под общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2002. С. 219-220.
12. http://www.sovetmo.ru (дата обращения: 20.06.2013).
Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2013'4
