CC BY
22
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ СИСТЕМЫ
ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВЫХ СИСТЕМ
В.Н. ЕДРОНОВА, доктор экономических наук, профессор
А.А. КАВИНОВ, первый заместитель главы администрации Кстовского района Нижегородской области
С момента принятия Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма имеются некоторые положительные результаты в укреплении финансовой системы; уточнены расходные полномочия всех уровней системы, сделаны определенные шаги в направлении разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; усовершенствован механизм распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. В то же время многие проблемы в области повышения устойчивости финансовых систем окончательно не решены.
Исходя из определения финансовой системы как совокупности денежных фондов (бюджета субъекта РФ, его внебюджетных фондов, субфедеральных займов) и связанных с их формированием и использованием денежных отношений, дифференцируем проблемы с позиций элементов системы (денежных фондов) и финансовых отношений, реализуемых системой (формирование и использование фондов).
Важнейшими проблемами, связанными с формированием фондов, на взгляд авторов, являются:
в области региональных бюджетов — неравенство бюджетной обеспеченности регионов; нестабильность и сокращение собственных доходов; несовершенство методики предоставления финансовой помощи из федерального бюджета на цели социально-экономического развития регионов;
в области внебюджетных фондов — недостаточность уровня доходов; малый объем поступлений на обязательное медицинское обслуживание неработающего населения;
в области облигационных заимствований — недостаточность правовой базы региональных заимствований.
Рассмотрим проблемы формирования денежных фондов региональных финансовых систем.
1. Неравенство бюджетной обеспеченности регионов.
Важнейшей проблемой современной российской бюджетной системы является неравенство бюджетной обеспеченности регионов, проявляющееся в отличиях уровней доходов на одного жителя различных субъектов РФ. Для большинства субъектов РФ уровень бюджетных доходов на одного жителя не превышает 10 тыс. руб. в год. Разница между максимальным и минимальным значением средней бюджетной обеспеченности составляет 5 раз.
Существующие схемы распределения финансовой помощи из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ не отвечают потребностям выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Анализ распределения средств федеральной финансовой помощи регионов (ФФПР) в 2004 г. в расчете на одного жителя показывает,
что для 9 территорий размер трансферта свыше 10 тыс. руб. на жителя, для 16 территорий эта сумма не превышает 1 тыс. руб., 18 субъектов РФ не получают дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности [1].
Следует отметить несовершенство методики определения трансфертов из ФФПР, применяемой Министерством финансов РФ с 2001 г. Бюджетная обеспеченность регионов рассчитывается на базе налоговых доходов, прогнозируемых для страны в целом, а они существенно отличаются от действительно собираемых в конкретном регионе.
Формула расчета федеральной финансовой помощи сложна, не отражает фактическую бюджетную обеспеченность регионов, а также ключевые факторы, определяющие расходные потребности. Обилие математических терминов в методике расчета финансовой помощи затрудняет ее восприятие и использование в регионах при расчете объема трансфертов.
Недостатком методики является также то, что бюджетная обеспеченность исчисляется на основе прогноза налогового потенциала, который может существенно отличаться от фактически собранных налогов. Например, в 2002 г. в ряде субъектов РФ фактические налоговые доходы были на 25-30 % ниже налогового потенциала, рассчитанного по формуле ФФПР [2, с. 15].
В качестве недостатка методики отметим использование устаревших данных о структуре экономики субъектов РФ, в частности, налоговый потенциал субъектов РФ в 2004 г. был рассчитан по структуре валового регионального продукта 1999-2001 гг., когда экономика испытывала последствия глубокого кризиса. В формулу периодически включались новые отрасли (в 2004 г. — отрасль связи).
Для определения расходных потребностей региональных бюджетов рассчитываются подушевые расходы по 16-ти функциональным категориям согласно федеральным нормам. К основным расходным категориям, учитывающим особые условия в регионах (муниципальное жилищное строительство, коммунальные услуги, базовые социальные услуги), добавляется большое количество коэффициентов, отражающих различия в уровне заработной платы, региональных цен на потребительские товары, транспорт, коммунальные услуги. Вводится поправочный коэффициент на дисперсность расселения при определении расходов на обучение одного ученика, на возрастную структуру населения при исчислении затрат на здравоохранение и социальные услуги.
О несовершенстве существующей методики распределения межбюджетных трансфертов из ФФПР свидетельствует тот факт, что Правительству РФ приходится предоставлять ссуды субъектам РФ в течение бюджетного года и оказывать дополнительную финансовую помощь: в 2004 г. для сбалансированности региональных бюджетов помимо трансфертов их ФФПР оказана дополнительная помощь из федерального бюджета в сумме 15 195 млн руб. [2, с. 18].
Отметим еще одну проблему, связанную с выравниванием бюджетной обеспеченности регионов. Порядок определения размера средств, направляемых на выравнивание бюджетной обеспеченности (14 % от налоговых доходов федерального бюджета за вычетом доходов от ВЭД), в 2004 г. привел к относительному снижению ФФПР субъектов РФ, так как акциз на природный газ и налог на добычу газа переведены в разряд доходов от ВЭД (экспортные пошлины).
2. Нестабильность и сокращение собственных
доходов.
Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве последних лет привели к значительному сокращению источников доходов бюджетов субъектов РФ.
С 1 января 2001 г. отменены налоги на содержание жилищного фонда и субъектов социально-культурной сферы, приобретение автотранспортных средств. Регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость (15 %), НДС стал в полном объеме зачисляться в федеральный бюджет. Снижен норматив зачисления в региональный бюджет платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов (с 90 до 81 %).
С принятием гл. 25 второй части Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций» изменилась ставка зачисления налога на прибыль в региональный бюджет с 19 до 14,5 %, в местный — с 5 до 2 %.
С 2002 г. федеральным законодательством отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами, сокращена доля субъектов РФ в поступлениях от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 60 до 20 %.
С 1 января 2003 г. отменены налоги на пользователей автомобильных дорог, с владельцев транспортных средств, на покупку иностранных денежных знаков, акцизы на ювелирные изделия.
Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет.
По единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности изменены нормативы зачисления налога: в настоящее время в федеральный бюджет зачисляется 30 % доходов, субъекта РФ и местные бюджеты - 60 %, государственные внебюджетные фонды - 10 %. Ранее отчисления в региональные и местные бюджеты составили 70 % по юридическим лицам и 100 % по индивидуальным предпринимателям.
Начавшееся разграничение государственной собственности на землю также привело к снижению поступлений в бюджеты субъектов РФ.
В 2004 г. потери консолидированных бюджетов субъектов РФ продолжились, что связано с отменой налога с продаж, большинства региональных и местных налогов и сборов, снижением норматива зачисления в бюджеты субъектов налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья с 20 до 14,4 %.
Предусмотренная из федерального бюджета компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ не покрывает сумму потерь, что уменьшает доходы региональных бюджетов при росте их расходных обязательств. Возникает и развивается дисбаланс между расходными обязательствами субъекта и его доходными возможностями.
По степени налоговой самостоятельности субъектов РФ Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, в частности, Канаде, Швейцарии и США, где региональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. Среди федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией низким уровнем налоговой автономии субъектов РФ.
3. Несовершенство методики распределения
средств из фонда регионального развития.
Если для удовлетворения текущих потребностей общества в бюджетных услугах, оказываемых за счет субъектов РФ, часто требуется финансовая помощь из Федерального фонда финансовой поддержки, то для стратегического развития субъектов и сокращения различий в уровне социально-экономического
развития регионов осуществляется финансирование
/
из Фонда регионального развития (ФРР).
Большая часть ФРР расходуется в рамках реализации федеральных целевых программ, охватывающих всего 6 регионов: Калининградскую обл.,
Дальний Восток и Забайкалье, Курильские острова Сахалинской обл., Юг России, Республику Татарстан, Республику Башкортостан.
А.Г. Бирюков, заместитель руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России, отмечает: «Распределение средств Фонда регионального развития на сокращение межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития не имело четких методологических обоснований. Только 30 октября 2003 г. на заседании Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации была, наконец, одобрена Методика распределения средств ФРР на 2004 г. и результаты распределения инвестиционной финансовой помощи» [3, с. 11].
Методика имеет целью повышение прозрачности распределения финансовых средств, эффективности их использования, сокращение различий в обеспечении субъектов объектами социальной инфраструктуры.
Основными принципами распределения средств являются: прозрачность, приоритетность оказания финансовой помощи регионам, отнесенным к группе регионов с крайне низким и низким уровнем социально-экономического развития, равенство субъектов РФ в определении размера финансовой помощи, эффективность, конкурс-ность и софинансирование.
Важнейшим показателем, определяющим возможность и объем предоставляемой из Фонда регионального развития финансовой помощи, является оценка уровня социально-экономического развития регионов, выраженная в «интегральном показателе отклонения в социально-экономическом развитии регионов».
Расчет интегрального показателя производится на основе следующих данных: валовой региональный продукт на душу населения; объем инвестиций в основной капитал надушу населения; доходы бюджета на душу населения; объем внешнеторгового оборота надушу населения; уровень зарегистрированной безработицы; доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума; удельный вес ветхого и аварийного жилья; обеспеченность школами и амбулаторно-поликлинически-ми учреждениями; удельный вес площади, оборудованной водопроводом, канализацией, центральным отоплением, газом и горячим водоснабжением (отдельные показатели).
На взгляд авторов, А. Г. Бирюков совершенно справедливо отмечает, что не все показатели отра-
жают объективные возможности субъекта РФ производить необходимые капитальные затраты за счет территориальных бюджетов. Например, регион с относительно большим объемом внешнеторгового оборота может иметь низкую обеспеченность объектами социальной сферы и доходы территориального бюджета, поскольку основная часть доходов от внешнеэкономической деятельности поступает в федеральный, а не региональный бюджет.
Таким образом, в целях смягчения межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития субъектов РФ необходимо совершенствование методики распределения средств из Фонда регионального развития.
4. Недостаточность доходной базы
внебюджетных фондов.
Вопросы формирования доходной базы внебюджетных фондов достаточно широко рассматриваются в специальной литературе. Авторы единодушны во мнении, что недостаточность доходной базы внебюджетных фондов является причиной многих проблем в социальной сфере (низкого уровня пенсий, пособий, качества бесплатной медицины).
Одной из причин недостаточности объемов внебюджетных фондов следует, на взгляд авторов, считать низкую налоговую культуру, стремление уклониться от уплаты обязательных платежей.
Базой исчисления платежей во внебюджетные фонды являются доходы населения: если в государственном секторе эти доходы раскрываются в полном объеме, то в частном секторе широко распространена практика занижения доходов, значительная часть заработной платы наемным работникам выплачивается неофициально и выпадает из-под налогообложения. Поданным Пенсионного фонда России, во внебюджетные фонды в силу сокрытия доходов поступает практически только треть потенциальных сумм.
Участие государства в формировании доходов системы социального страхования весьма мало — бюджетные поступления не превышают 10 % доходов, что также снижает расходные возможности внебюджетных фондов.
Серьезной проблемой в области обязательного медицинского страхования (ОМС) следует считать обеспечение финансирования ОМС неработающего населения, уровень которого остается недостаточным. В расчете на одного неработающего размер взноса региональных администраций в бюджет территориального фонда (ТФ) ОМС дол-
жен быть значительно выше, чем страховые взносы работодателей, поскольку именно неработающее население (дети, пожилые люди) нуждается в первую очередь в медицинской помощи и активно потребляет услуги медицинских учреждений.
5. Недостаточность правовой базы и инфраструктуры региональных заимствований.
Субъекты РФ все чаще обращаются к выпуску облигаций как источнику денежных средств. Процентные расходы и погашение основной суммы долга ложатся дополнительным бременем на финансовую систему региона.
Вопросы управления государственным долгом, в том числе и субъектов РФ, регулируются Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, Постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности, актами Банка России и Внешэкономбанка.
В соответствии со ст. 101 Бюджетного кодекса РФ управление государственным долгом субъекта РФ и муниципальным долгом осуществляется соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ и уполномоченным органом местного самоуправления.
В 2003 г. был принят ряд нормативных актов по регулированию рынка субфедеральных и муниципальных заимствований:
поправка к закону «О налоге на операции с ценными бумагами», вступившие в силу с 01.01.2004 г., в соответствии с которым ставка налога, взимаемая при регистрации проспектов эмиссии, снизилась с 0,8 до 0,2 % номинальной суммы выпуска, но не более 100 тыс. руб.;
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти и субъектов РФ», регламентирующие введение института временной финансовой администрации и бюджетное оздоровление территорий, попадающих в финансовый кризис, и содействующие росту кредитоспособности регионов;
«Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным
долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Минфина России, имеющие рекомендательный характер.
В развитие указанных законодательных актов в ряде регионов принимаются отдельные законы субъекта РФ, определяющие вопросы управления государственным долгом, регламентирующие привлечение тех или иных займов.
В то же время действующие правовые нормы по вопросам региональных заимствований нуждаются в существенных дополнениях, адаптации к современным условиям.
Анализ использования фондов позволяет выделить следующие проблемы:
в области бюджета — нерациональное использование бюджетных средств; ограниченность полномочий и ответственности администраторов бюджетных средств; несовершенство системы управления субъектом РФ; неотрегулированность межбюджетных отношений в регионе; неэффективность системы межбюджетных учреждений;
в области внебюджетных фондов — не всегда целевое и неэффективное использование средств;
в области расходования заемных средств — неэффективность и нецелевое их использование.
Рассмотрим проблемы использования основных денежных фондов региональных финансовых систем.
1. Нерациональное использование бюджетных средств.
В ст. 34 Бюджетного кодекса РФ «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств» сказано: «Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств для достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
В статье как синонимы, тождественные понятия, означены эффективность и экономность, но экономность только частный случай эффективности, одно из ее проявлений. В статье нет упоминания о показателях эффективности, а тем более методике ее расчета.
Профессор С.И Лушин отмечает, что вопрос об эффективности бюджета страны начал активно обсуждаться в западной экономической науке 50 лет назад. К тому времени сформировалось представление о государстве как о производителе
общественных благ, а не просто собирателе налогов, расходуемых на содержание государственного аппарата и другие цели, обозначенные самим же государством.
Поскольку государство стало трактоваться как производитель, возникла проблема эффективности его деятельности, рациональности использования ресурсов, полученных от общества, разработки системы экономических, социальных и политических оценок эффективности бюджета [4, с. 12].
Профессор С.И Лушин рассматривает два вида эффективности — макроэкономическую и «подлинную». С позиции макроэкономического подхода бюджет выступает как один из важнейших макроэкономических показателей, тесно увязанный с объемом ВВП, объемом инвестиций, реальными доходами населения, соотношением экспорта-импорта, с динамикой инфляции, курса рубля и т.д. Помимо общей величины бюджета существенное значение имеют наличие дефицита и профицита, объем государственного долга, стабилизационного фонда и т.д.
В данном случае можно говорить об эффективности бюджета как средства регулирования развития экономики и общества, эффективность проявляется в общих успехах социально-экономического развития государства.
«Подлинная» эффективность связана с использованием бюджетных средств по конкретным направлениям их расходования, и до настоящего времени не существует методики определения эффективности бюджетных расходов, оценки влияния конкретной эффективности бюджетных статей на макроэффективность.
В конечном итоге подлинная эффективность должна отражать степень достижения определенной цели (помощь материнству, безработным, многодетным семьям, поддержание общественного порядка и т.д.), удовлетворения потребностей населения в специфических общественных услугах.
Цели бюджетных расходов могут меняться, а вместе с ними и показатели эффективности. Последние должны быть дифференцированы по уровням распределения бюджетных средств, направлениям их использования и субъектам РФ, имеющим разные природные условия, уровень и приоритеты социально-экономического развития, местные традиции.
О важности поставленной проблемы свидетельствует тот факт, что Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития и торговли РФ постановлением Правительства РФ
«О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» поручено разработать методические рекомендации по определению эффективности бюджетных расходов.
Применяемое в настоящее время «сметное планирование» бюджетных расходов, при котором за основу будущих расходов берутся фактические отчетные данные, не решает проблему рационального использования бюджетных средств, поскольку сами затраты рассматриваются как результаты. Речь идет не об эффективности расходования бюджетных средств, а целевом их расходовании.
2. Ограниченность полномочий и ответственности администраторов бюджетных средств.
Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в качестве негативного фактора названа ограниченность полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при исполнении бюджета.
3. Несовершенство системы управления субъектом РФ, основанной на цикле бюджетного процесса.
Традиционная система управления субъектом РФ по сути базируется на цикле бюджетного процесса, когда на основе результатов деятельности в предыдущем отчетном году формируется прогноз бюджета на следующий год на базе некоторых поправочных коэффициентов.
При такой системе управления субъектом невозможно установить приоритетность расходов и спрогнозировать их эффективность, учесть долгосрочный характер многих социально-экономических проектов.
Решение проблемы — в переходе к стратегическому планированию, при котором бюджеты разрабатываются с учетом целевых программ, равномерно финансируемых каждый бюджетный период. Дальнейшее развитие идеологии стратегического управления предполагает реализацию схемы: стратегия — цели — целевые показатели — целевые программы.
4. Неотрегулированность межбюджетных отношений в регионах.
На устойчивость региональных финансовых систем оказывает влияние взаимодействие не только с федеральным, но и муниципальными уровнями, в отношении которых субъекты РФ имеют определенные права и обязанности, вытекающие из Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., одобренной
Постановлением Правительства РФ от 15.08.01 г. № 584, Федерального закона от 20.08.04 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».
Законами субъекта РФ регулируется объем, методика распределения, порядок предоставления и использования субвенций в части финансового обеспечения учебного процесса в общеобразовательных школах и адресных жилищных субсидий малоимущим слоям населения. Субъект РФ своими законами должен устанавливать нормативы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий, для дотационных муниципальных образований законом субъекта РФ могут быть установлены предельные (максимальные) нормативы заработной платы муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений.
При переводе натуральных льгот в денежную форму для отдельных категорий граждан (ветеранов труда, тружеников тыла) субъект РФ имеет возможность выбора между выплатой соответствующих компенсаций непосредственно из регионального бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.
Федеральное законодательство обязывает субъекты РФ создавать фонд финансовой поддержки поселений, распределяемый по душевому принципу, и фонд финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемый, по усмотрению субъекта РФ, по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности или по подушевому принципу. Субъект РФ должен определить принципы формирования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений.
При осуществлении бюджетных полномочий субъект РФ должен не только исполнять обязанности, делегированные центром, но иметь возможность реализовать делегированные ему права:
наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями (в том числе — по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, включая установление дополнительных нормативов отчислений от налогов на доходы физических лиц в бюджеты поселений) с предоставлением субвенции местным бюджетам из регионального фонда компенсаций;
передавать местным бюджетам по единым нормативам часть поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет;
устанавливать порядок образования и распределения субсидий регионального фонда муниципального развития и/или фонда софинансирова-ния социальных расходов, а также порядок предоставления других межбюджетных трансфертов местным бюджетам;
вводить режим «отрицательных трансфертов» и определять порядок его применения.
5. Неэффективность системы бюджетных учреждений.
Сложившаяся в настоящее время система бюджетных учреждений громоздка, неэффективна, инерционна. Встает вопрос о коренной перестройке данной системы, усилении контроля за расходованием внебюджетных средств бюджетных учреждений, реорганизации части бюджетных учреждений в другие организационно-правовые формы.
6. Нецелевое использование внебюджетных фондов и заемных средств.
В условиях ограниченности и недостаточности внебюджетных фондов, в первую очередь ТФ ОМС, чрезвычайно остро стоит проблема не только эффективного формирования ТФ ОМС, но и расходования средств фонда. Расчеты показывают, что средств, полученных в качестве страховых взносов за работающих граждан, хватает на оплату базовой программы ОМС в объеме примерно 50% от ее реальной стоимости, что обусловило необходимость принятия в системе ОМС решения о возмещении медицинским учреждениям не всех расходов, а только тех, которые непосредственно
связаны с оказанием медицинской помощи пациентам (оплата труда персонала с начислениями, приобретение продуктов питания для больных, медикаментов и мягкого инвентаря). Остальные расходы (хозяй;твенные, приобретение оборудования, ремонт) должны возмещать собственники медицинских учреждений, т. е. в основном органы исполнительной власти всех уровней.
Проблема рационального использования заемных средств также стоит достаточно остро, поскольку цели, заявленные при заимствовании, не всегда достигаются, существенная часть заемных средств используется не на финансирование социально-экономических программ региона, а на обеспечение текущих потребностей администрации субъектов РФ.
Литература
1. Сазонов С.Л. Финансовое обеспечение регионов. Взаимоотношения федерального и регионального бюджетов / С.П. Сазонов // Финансы.
— 2004. — № 10.-С.7-11.
2. Третнер К.Х. О методике распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов / К.Х. Третнер // Финансы. - 2004. - № 9.
— С.14—18.
3. Бирюков А.Г. О методологии распределения средств фонда регионального развития // А.Г. Бирюков // Финансы. - 2004. - № 5. - С. 11-15.
4. Лушин С.И. Об эффективности государственного бюджета // Финансы. — 2004. — № 10.
— С.12—16.
