CC BY
21
СОПРЯЖЕНИЕ СТРАТЕГИЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЕЙ В ОБЛАСТИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е. Ю. МАЛИК, аспирант кафедры менеджмента
E-mail: katerinamalik@mail.ru Южный федеральный университет
Рассматриваются проблемы поддержания качества экосистем, вопросы активизации инвестирования в природоохрану и, соответственно, совершенствования механизмов инвестиционной политики в этой области на макро- и мезоуровне национальной экономики.
Ключевые слова: инвестирование в охрану окружающей среды, государственное управление, экономика природопользования, инвестиционная политика.
Необходимость развертывания эффективной системы государственного регулирования природоохранной деятельности носит многоаспектный характер и определяется большим количеством разнородных факторов.
Во-первых, исключительным значением природоохранной деятельности в рамках устойчивого развития управления качеством экосистем, в особенности с точки зрения возможностей структурной перестройки системы эколого-экономических взаимоотношений.
Во-вторых, общемировым опытом регулирования отношений государства с хозяйствующими субъектами по рациональному природопользованию.
В-третьих, все более явными кризисными тенденциями в области экологии.
В-четвертых, объективными трудностями первого этапа государственного регулирования экономического механизма природоохранной деятельности, тормозящими естественный ход этого процесса.
В-пятых, особенностями самого процесса инвестирования и поддержания качества экосистем в силу своего положения на рынке инвестиций, требующих мер специального государственного контроля.
При этом формирование особой системы взаимодействия «государство — регион — предприятия-загрязнители» должно идти в русле обеспечения реализации общих функций государственного регулирования природоохранной деятельности (на федеральном и региональном уровнях), к числу которых можно отнести:
1) соответствующее стимулирование и поддержку деятельности участников природоохранного процесса;
2) соответствующее содержание и контроль.
В этом контексте основные принципы, которым должна отвечать система государственного регулирования, можно было бы изложить следующим образом:
• непротиворечивость и целостность законодательной, нормативно-правовой и методической базы механизмов природоохраны на уровне центра и отдельных субъектов РФ;
• четкое разделение функций государственного регулирования деятельности природоохранных структур между различными ведомствами;
• органичное сопряжение правовых норм регулирования деятельности всех специфических субъектов хозяйствования, участвующих в процессе охраны природы (согласованность правового поля работы промышленных, страховых, инвестиционных и других компаний, объединенных под эгидой экогруппы — совместного института природоохранной деятельности в регионе).
С позиций концепции саморазвития региона и комплексного подхода к оценке влияния при-родно-ресурсной составляющей на состояние его потенциала представляется целесообразным ис-
следовать не только подходы к собственно оценке воздействия качества экосистем на региональную экономику, но также решить вопросы выбора приоритетов для соответствующей поддержки со стороны органов государственного управления. Это должно происходить как на этапе формулирования, так и в процессе реализации тех или иных стратегий природоохранной деятельности на территории региона [1,с. 17].
Опираясь на международный опыт, можно говорить о том, что вопросы охраны окружающей природной среды и рационального использования ресурсов не могут быть решены без государственного регулирования и поддержки.
В мире развитого современного предпринимательства считается признанным, что государственное регулирование в тех или иных формах, масштабах — закономерность социальной рыночной экономики [5, с. 29]. Социально-рыночные отношения — это сложная система социально- и организационно-экономических отношений. Главным принципом их организации является сочетание принципа свободы предпринимательства с принципом социального выравнивания.
При более чем скромных объемах прямых иностранных инвестиций, пришедшихв 1990-е гг., некоторые российские регионы со второй половины десятилетия довольно успешно осваивают инструменты привлечения инвесторов на свои территории, минуя «центр». В этой связи естественным желанием «центра» является вернуть бразды правления инвестиционным процессом (сюда входит и привлечение отечественных капиталовложений), включая природоохранные мероприятия, в свои руки. Одним из вариантов действий «центра» могло бы стать формирование на основе накопленного значительного регионального опыта более действенных, чем ранее, механизмов государственной инвестиционной политики, в том числе и в области природоохраны.
Создавая рыночную модель инвестиционного процесса, федеральный центр провозгласил принцип его радикальной децентрализации, включая и региональный аспект. С 1995 г. Минэкономразвития России регулярно проводило методические семинары и совещания с субъектами Федерации с целью помочь в разработке программ привлечения российских и иностранных инвестиций для реализации программ эколого-экономического развития своих территорий с учетом местных условий и опыта отечественного и международного сотрудничества.
Формирование инвестиционной политики в области природоохраны в регионах происходило в весьма неоднородных стартовых условиях, в частности, при разной обеспеченности средствами производства и т. д. Неодинаковыми были и пути преодоления инвестиционных трудностей. В целом анализ пореформенной хозяйственной динамики в крупных экономических районах России выявляет ухудшение инвестиционной ситуации в природоохранной деятельности в направлении «северо-запад — юго-восток» (3, с. 49). Очевидно, что при отсутствии действенной государственной региональной политики, направленной, по меньшей мере, на ослабление территориальных диспропорций, эта проблема не только сохранится, но и будет углубляться. Минэкономразвития России признает тот факт, что, если целенаправленно не распределять инвестиции в поддержание качества экосистем по всему российскому пространству, неизбежна еще более значительная экологическая и инвестиционная дифференциация регионов, чреватая развалом страны.
Некоторые руководители регионов сегодня продолжают делать ставку на «выбивание» средств из федерального бюджета, другие до сих пор рассчитывают на свои бюджетные возможности. Между тем доля федерального бюджета в общем объеме инвестиций в российскую экономику на протяжении последних лет сокращалась, все меньше средств оставалось для реализации экологических программ: в 2007г. - 5,1 %; в 2008 г. - 3,6 %. Из региональных и местных бюджетов средств поступало несколько больше — порядка 10 %, т. е. видно, что и бюджет 2008 г. очень слабо ориентирован на государственную инвестиционную поддержку экологизации производства.
В этой связи, поданным Минэкономразвития России, к середине 2009 г. 69 регионов приняли законодательные акты, направленные на стимулирование инвестиционной деятельности, в том числе, и в области природоохраны. Они касались создания зон наибольшего благоприятствования, предоставления налоговых льгот, оказания кредитной поддержки, выделения земель в пользование, развития лизинговой и иной деятельности. Только в 1999 г. появились региональные законодательные и иные акты по вопросам государственной поддержки и стимулирования инвестиционной деятельности с выделением блока программ рационального природопользования. В Ростовской области подобная нормативная база была разработана в 2000 г.
Анализ указанных законодательных актов свидетельствует о том, что инвестиционная политика
регионов, в том числе и в области природоохраны, развивается, прежде всего, по линии системного улучшения федеральных правоустановлений в рамках компетенции региональных властей (3, с. 50). В большинстве упомянутых документов предусматриваются: гарантии равной защиты прав, интересов и имущества инвесторов, например, формирование и использование залоговых фондов, обеспечивающих гарантии по предоставленным отечественным и иностранным кредитам и инвестициям; применение региональными государственными организациями налоговых льгот.
В этой связи существенно отметить следующее: с одной стороны, весь массив регионального инвестиционного законодательства сегодня недоступен не только для потенциальных инвесторов, но даже для узких специалистов в области инвестиционного и экологического менеджмента. С другой стороны, федеральному центру потребовалось почти десятилетие для принципиальной доработки и устранения наиболее уязвимых положений первых российских инвестиционных законов и нормативных актов в области природопользования.
Так, переработка Федерального закона от 04.07.1991 № 1545-1 «Об иностранных инвестициях» заняла восемь лет: только 09.07.1999 принят Федеральный закон № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», включающий гарантии неухудшения условий деятельности иностранных инвесторов, в частности, вкладывающих свои капиталы в решение экологических проблем регионов России.
Однако и этот новый федеральный закон вызывает много нареканий как со стороны российских регионов, так и иностранных предпринимателей.
Во-первых, в нем все проекты делятся на «черные» и «белые»: приоритетные (с долевым участием иностранного капитала более 100 млн руб.), которым предоставляются льготы по уплате таможенных пошлин, и обычные. Осуществление первых проектов непосильно для большинства субъектов РФ.
Во-вторых, до сих пор не урегулированы отношения регионов с Регистрационной Палатой в отношении регистрации.
Еще одно обстоятельство, способное ухудшить инвестиционный климат в регионах, связано с вступлением в силу с 01.01.2000 Бюджетного кодекса РФ, признающего налог на прибыль исключительно федеральным налогом (хотя он и делится нарегиональную и федеральную части).
Как отмечают многие исследователи [3,6, 7, 8], несмотря на имеющийся прогресс, процесс инвестирования в природоохранную деятельность разви-
вается недостаточно активно. К основным проблемам в этой связи можно отнести несогласованность федерального и регионального законодательства, в первую очередь в сфере налогообложения, а также бюрократизм и коррупцию при лицензировании и регистрации.
Основными элементами инвестиционной политики, включая рациональное природопользование, на мезоуровне являются:
• принятие собственного законодательства, регулирующего инвестиционный процесс;
• предоставление инвесторам в пределах своих полномочий различных льгот и стимулов финансового и нефинансового характера;
• создание организационных структур по содействию инвестициям;
• разработка и экспертиза инвестиционных проектов за счет государственных источников финансирования;
• оказание содействия инвесторам в получении таможенных льгот;
• предоставление гарантий и поручительств банкам под выделяемые ими средства для реализации инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе;
• аккумулирование средств населения путем выпуска муниципальных займов.
Следует отметить, что формы и методы стимулирования инвесторов российскими регионами уже сегодня соответствуют мировой практике: льготное налогообложение; гарантии; обеспечение земельными участками; информационное обеспечение.
В большинстве российских регионов, испытывающих нехватку финансовых средств для прямой поддержки конкретных проектов, реализующих природоохранные мероприятия, используются косвенные ее формы:
• во-первых, освобождение на определенных условиях от уплаты в региональный бюджет налога на прибыль и налога на имущество (как вариант — снижение их ставок). В частности, в 1997 г. налоговые льготы инвесторам применялись в 39 субъектах Федерации, а также во многих муниципальных образованиях;
• во-вторых — отсрочки по налогам и арендным платежам;
• в-третьих — предоставление зданий и земель, право распоряжения которыми принадлежит региональным или муниципальным администрациям;
• в-четвертых — выдача гарантий региональных и местных органов власти.
Задействование перечисленных форм поддержки инвесторов на начальных этапах (до начала получения отдачи от проектов), как показывает практика, зачастую приводит к росту социальной напряженности, поскольку льготы инвесторам по налогам приводят к недобору средств в доходную часть бюджета, из которой выплачивается заработная плата работникам бюджетной сферы и финансируется социальная инфраструктура региона.
В этих условиях региональным администрациям приходится делать выбор: либо сохранение льгот инвесторам, либо регулярная выплата заработной платы. В области природоохраны встает вопрос о наполнении средствами экологических фондов.
Регионы прилагают большие усилия по организационно-институциональному обеспечению инвестиционного процесса (2, с. 123). Создаются банки реконструкции и развития, привлекающие денежные средства населения и юридических лиц для осуществления инвестиционного процесса. Активно формируются специальные структуры, например, центры содействия инвестициям, атакже — информационной поддержки (базы данных для инвесторов, содержащие информацию о наиболее важных для того или иного региона направлениях инвестирования природоохранных мер).
Как правило, все подобные структуры финансируются из бюджета, т. е. их возможности ограничены, поэтому в дополнение создаются коммерческие структуры (финансово-промышленные и инвестиционные компании), привлекающие финансовые средства для подготовки инвестиционной документации, кредитования самих проектов, проведения консультаций, обучения, финансового аудита, маркетинговых исследований и т. п.
В целом можно утверждать, что на региональном уровне эти вопросы государственного стимулирования инвестиций прорабатываются лучше, нежели на федеральном, что свидетельствует о заинтересованном отношении властей к притоку капитала для решения социо-эколого-экономи-ческих проблем территорий.
Однако практика показывает, что для предпринимателей, инвестирующих средства в российские регионы, более важными, чем предоставляемые конкретные льготы и региональные гарантии, являются общие для страны стабильность правовых и хозяйственных условий и прозрачность экономических процессов, в решающей мере обуславливающие надежность вложений.
Не случайно зарубежные инвесторы начинают протестовать против чрезмерной конкуренции
между регионами при предоставлении льгот, поскольку их резкий разброс дробит единое инвестиционное пространство, затрудняет получение объективных оценок и стандартизацию процедур принятия решений об инвестициях.
Таким образом, с одной стороны, многие регионы России за короткий срок сформировали более целенаправленную и последовательную, чем на федеральном уровне, инвестиционную политику [4]. С другой стороны, качественного перелома не происходит: масштабного притока инвестиций нет. При этом развивается довольно напряженная конкурентная борьба между регионами за инвестора путем предоставления все новых льгот, гарантий и т.п.
Для изменения ситуации необходимо снизить общероссийский риск, т. е. сломать представление о России как о ненадежном партнере. Как бы ни впечатляли достижения отдельных регионов в привлечении внешних инвесторов, соответствующий рейтинг субъектов РФ не может быть выше рейтинга России в целом. Только совместными усилиями «центра» и регионов, а не их противостоянием, можно сдвинуть проблему с мертвой точки.
Список литературы
1. Гофман К. Г. Экономический механизм природопользования в условиях перехода к рыночной экономике // Экономика и математические методы. 1991.Т. 27. Вып. 2.
2. Маркова В. Д., Беденков А. Социально-экономическое положение регионов России (обзор) // Вопросы экономики. 1993. № 3. С. 121-125.
3. Мухеметдинова ^.Инвестиционная политика: динамика федерального и регионального уровней // Российский экономический журнал. 2000. № 1.
4. Тамбиев А. ХРегион в системе национальной экономики: экономические модели и механизмы регулирования. М.: Издательство Экономика. 2009. С. 141.
5. Тамбиев А. X., Кетова Н.П. Региональный маркетинг. М.: Экономика. 2008.
6. Тучак Н. Механизмы бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне // Экономист. 1998. № 11.
7. Федоров В. Роль регионов в организации инвестиций // Экономист. 1999. № 6.
8. Хорошухин С., Щеголь А. Инвестиционная политика в регионе // Экономист. 1998. № 1.
