CC BY
29
1 (16) - 2005
Инвестиции
АКТИВИЗАЦИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА УРОВНЕ РЕГИОНА: ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА*
Е.Е. РУМЯНЦЕВА,
доктор экономических наук, профессор кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Четкому ранжированию регионов по степени благоприятности инвестиционного законодательства препятствует его разнообразие, поэтому выделение групп регионов по типам законодательства осуществляется на основе кластерного анализа. Так, в настоящее время в качестве возможного варианта предлагается следующая классификация типов инвестиционного законодательства регионов:
1) особый федеральный режим;
2) наиболее льготное региональное законодательство;
3) благоприятное региональное законодательство;
4) отдельные элементы режима СЭЗ при несущественных льготах;
5) отсутствие специального инвестиционного законодательства;
6) ограничения для инвесторов преобладают над льготами'.
Первым шагом на пути формирования регионального инвестиционного законодательства, как правило, является принятие регионального закона об инвестиционной деятель-
* Статья подготовлена при информационной поддержке Компании «Консультант-Плюс».
' Дзгоев О. Ч. Проблемы и перспективы роста инвестиционной привлекательности региона. — Владикавказ: Терек, 2003.
ности. По состоянию на конец 2002 г. такие законы не были приняты (либо не представлены в доступных источниках информации, что для инвестора равносильно) только в Москве, Ямало-Ненецком, Таймырском, Агинском-Бурятском, Чукотском АО, Карачаево-Черкесской Республике, Камчатской и Еврейской автономной областях. Ввиду инвестиционных преимуществ первых двух регионов они могут пока пренебречь особыми законодательными мерами по привлечению инвестора. Вот стабильно крайне низкие рейтинги остальных названных регионов, по мнению специалистов рейтингового агентства «Эксперт РА», во многом объясняются отсутствием каких-либо шагов региональных властей по созданию благоприятного инвестиционного климата за все время составления рейтингов. Согласно концепции агентства, благоприятный инвестиционный климат является одним из важных условий избрания действующего губернатора на следующий срок. Именно с этой концепцией экспорты связывают тот факт, что в пяти из шести «пассивных» регионах в 1999 - 2001 гг. были избраны новые главы исполнительной власти.
В группу «активных» регионов входят те российские регионы, в которых не только
принято и действует инвестиционное законодательство, но и постоянно совершенствуется и обновляется в соответствии с меняющимися условиями. Только в период с 1 сентября 2001 г. по 1 сентября 2002 г. законы об инвестиционной деятельности были обновлены или дополнены в 30 регионах.
Жесткая фискальная политика центра вынуждает региональные власти искать новые формы поддержки инвесторов. Последними новациями в этой сфере являются полное или частичное погашение из средств регионального бюджета процентной ставки по кредитам, привлеченным для реализации инвестиционных проектов на территории региона, а также снижение ставок арендной платы за землю. Практика погашения процентной ставки в настоящее время применяется в Новгородской, Ярославской, Белгородской, Калининградской, Астраханской, Кемеровской областях, Республике Коми, Республике Алтай, в Красноярском крае. В большинстве регионов, принимающих эти меры поддержки, уже создан благоприятный инвестиционный климат.
К региональному инвестиционному законодательству следует отнести разработку и реализацию региональных инвестиционных программ, основанных на стратегии социально-экономического развития региона. Основные положения такого документа должны реализовываться вне зависимости от личности главы администрации, находящегося у власти в данный момент. Это существенно снижает инвестиционный риск. Однако пока ни у одного субъекта Федерации никаких стратегических документов не принято. По нашему мнению, это следствие слабости стратегической составляющей федерального законодательства: в регионах отсутствуют какие-либо образцы стратегического планирования, соответствующие современному этапу социально-экономического развития страны. Какие-либо долгосрочные (на пять лет и более) комплексные планы или программы социально-экономического развития имеют, по данным агентства «Эксперт РА», лишь Татарстан, Башкортостан, Карелия, Мурманская, Ленинградская, Новгородская, Владимирская, Ярославская, Нижегородская, Пензенская, Самарская области. В статье М. Махотаевой и М. Николаева дана сравнительная оценка концепций социально-экономического развития субъектов РФ. Высшие баллы получили «Концепция социально-эко-
номического развития Республики Карелия на 1999-2002-2010 гг.» (43 балла) и «Стратегический план Санкт-Петербурга» (38 баллов), а наименьшую оценку — «Приоритеты государственной социально-экономической политики Ярославской области» (12 баллов). Как отмечают авторы, основными недостатками документов являются неглубокий и некомплексный анализ социально-экономической ситуации в регионе и имеющихся ресурсов, слабая проработка блока целеполагания, а также слабая поддержка программных мер действенными механизмами их защиты2.
Нельзя принимать инвестиционную политику (меморандум) без должной увязки ее со стратегией развития региона. Как было отмечено выше, имеющиеся стратегии имеют ряд недоработок, которые необходимо в первую очередь (перед рассмотрением инвестиционных мероприятий) устранить.
В Новгородской области (в 2000-2002 гг. занимавшей 1-е место в рейтинге журнала «Эксперт» по инвестиционному риску, в том числе и законодательному) комплекс налоговых льгот инвесторам и закрепляющих их правовых актов формировался, начиная с 1994 г.
Законом об инвестиционной деятельности Новгородской области обозначены наиболее привлекательные для инвесторов, стремящихся минимизировать риски, гарантии со стороны органов областного руководства, а именно:
1) гарантийный фонд, предусмотренный ст. 21 Закона о бюджете Новгородской области;
2) полное бесплатное информационное обеспечение потенциальных инвесторов; 3) сопровождение перспективных проектов областным экономическим комитетом и оказание помощи в разрешении проблем, касающихся федеральных органов власти.
Законодательные условия инвестирования, сформированные в Новгородской области, включают в себя:
применение правил о неухудшении условий для уже работающего на новгородском рынке инвестора (региональные власти гарантируют неухудшение областных законодательных условий деятельности их предприятий, существующих на момент принятия решения об инвестировании);
2 См.: Махотаева М., Николаев М. Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ//Вопросы экономики. - 2002. -№5. - С. 127-136.
активное применение на практике, начиная с 1994 г., Областного закона «О налоговых льготах предприятиям и организациям, расположенным на территории Новгородской области»; возмещение налога на добавленную стоимость в части, зачисляемой в бюджет области, вновь созданным предприятиям с отечественными и иностранными инвестициями; возмещение налога на пользователей автомобильных дорог в федеральный бюджет организациям с отечественными и иностранными инвестициями, осуществляющими инвестиционные проекты, одобренные администрацией области; частичное освобождение от налога на прибыль организаций, осуществляющих затраты на маркетинг;
действие Закона об освобождении доходов банков от налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет области, при направлении средств на прямые инвестиции; действие Закона об амнистии долгов в областной и местные бюджеты в случае предоставления инвестиционных проектов финансово-неустойчивым предприятиям; активное применение на практике распоряжения администрации области «О зачете задолженности в областной бюджет»; освобождение временно неиспользуемого имущества от налога на имущество при предоставлении перспективной программы оздоровления производства с привлечением прямых инвестиций; существование на территории области четырех зон наибольшего экономического благоприятствования; низкий уровень инвестиционного риска, обеспеченный системой гарантий со стороны областной администрации, включающей в том числе Гарантийный фонд, предусмотренный Законом о бюджете области; сопровождение перспективных проектов администрацией области и всеми областными структурами на основании постановления Губернатора для оптимизации процессов становления предприятий от регистрации до начала производства. Как указывается в информационном буклете3, на территории Орловской области всем
3 Орловская область. Инвестиционное представление. -Орел: Орловская торгово-промышленная палата (ОТПП), 1999. - С. 5.
инвесторам гарантируются равные права и стабильность этих прав. В 1997 г. был принят Областной закон «Об инвестиционной деятельности в Орловской области». В законе определены объекты инвестиционной деятельности, направления стимулирования, льготы инвесторам, предприятиям и организациям, гарантии инвестиций и другие положения, регулирующие права области по стимулированию инвестиционной деятельности за счет предоставленных льгот по налогам в части, зачисляемой в бюджет области. В соответствии с Законом, субъектами инвестиционной деятельности на территории Орловской области могут быть физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государственные и международные организации. Допускается объединение средств инвесторами для осуществления совместного инвестирования.
Объектами инвестиционной деятельности являются вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные средства во всех отраслях и сферах экономики области, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техническая продукция, другие объекты собственности, а также имущественные права и права на интеллектуальную собственность.
Иностранные инвестиции допускаются во все сферы хозяйственной и коммерческой деятельности, за исключением отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых деятельность иностранных инвесторов запрещается или ограничивается в соответствии с действующим законодательством.
Предоставление иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями прав пользования землей, включая аренду земли, и иными природными ресурсами регулируется федеральным законодательством и другими законодательными актами, действующими на территории Орловской области.
На территории Орловской области могут создаваться и действовать:
1) предприятия с долевым участием иностранных инвестиций (совместные предприятия), а также их дочерние предприятия и филиалы;
2) предприятия, полностью принадлежащие иностранным инвесторам, а также их дочерние предприятия и филиалы;
3) филиалы иностранных юридических лиц. Инвестор самостоятельно определяет объемы, направления, размеры и эффективность
инвестиций и по своему усмотрению привлекает на договорной, преимущественно конкурсной основе (в том числе торги подряда) физических и юридических лиц, необходимых ему для реализации инвестиций. В случае, когда инвестор получил право инвестирования на конкурсной основе, он (инвестор) выполняет обязательства, предусмотренные инвестиционной программой.
Инвестор, не являющийся пользователем объектов инвестиционной деятельности, имеет право контролировать их целевое использование и осуществлять в отношениях с пользователями таких объектов другие права, предусмотренные договором (контрактом) и действующим законодательством.
Инвестор вправе владеть, пользоваться и распоряжаться объектами и результатами инвестиций, в том числе осуществлять торговые операции и реинвестирование на территории Орловской области. При этом органами государственной власти Орловской области могут быть определены объекты, инвестирование в которые не влечет за собой непосредственного приобретения права собственности на них, что не исключает возможности последующего владения, оперативного управления или участия инвестора в доходах от эксплуатации этих объектов.
При реализации инвестиционных программ с привлечением отечественных и иностранных компаний помимо льгот, предусмотренных действующим законодательством, настоящий закон об инвестиционной деятельности устанавливает льготный порядок налогообложения в части платежей, зачисляемых в областной бюджет с учетом потенциальной социальной, экономической и экологической значимости объектов инвестиционной деятельности.
По инвестиционным проектам, представляющим социальную значимость для населения области, региональные органы власти области могут выступать гарантом. Решение о предоставлении гарантий и поручительства принимает областной Совет народных депутатов. Порядок предоставления гарантий и поручительства определяется постановлением главы администрации области.
В целях создания благоприятного инвестиционного климата был издан и ряд постановлений главы администрации области.
В частности, Постановлением № 42 от 29.01.99 утверждено Положение о создании
Центра особого режима инвестиционной деятельности в Орловской области, которым обеспечивается особый режим налогообложения для предприятий-участников Центра. Участники Центра регистрируются в порядке, установленном действующим законодательством, и осуществляют свою деятельность на основе лицензий. Постановлениями главы администрации Орловской области № 98 от 1.03.99 и № 106 от 9.03.99 утверждено Положение об областной экспертной комиссии по оценке значимости инвестиционных программ и проектов. Экспертная комиссия является постоянно действующим консультативным органом на областном уровне. В ее функции входит, помимо независимой экспертизы проектов, осуществление конкурсного отбора высокоэффективных инвестиционных программ и отдельных проектов, реализация комплекса мер в части предоставления помощи в виде дотаций, льготных кредитов, гарантий, налоговых льгот и преимуществ при реализации инвестиционных программ, а также иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством при осуществлении инвестиционной деятельности.
Отличительными чертами как федерального, так и регионального и муниципального законодательства в целом является их внутренняя противоречивость, декларативность, громоздкость и нестабильность. В стране в целом и на уровне регионов ежегодно принимается множество различных нормативных правовых актов, которые могут содержать различные толкования даже одних и тех же терминов. Нормы регионального законодательства могут вступать в противоречие с нормами федерального законодательства, кроме того, эти нормы могут не иметь под собой никаких механизмов реализации.
Об этом, в частности, говорилось в выступлении Президента РФ В.В. Путина на первом заседании Государственной Думы четвертого созыва 29 декабря 2003 г.: «Опыт уже показал: механическое принятие новых законов без увязки с уже действующими и нарушение приоритетов правового регулирования неизбежно ведут к обесцениванию права, к снижению действенности его норм. И подобное законодательство по определению не может и никогда не будет работающим, эффективным»4.
4 Путин В.В. Выступление на первом заседании Государственной Думы четвертого созыва // Российская газета. — 2003. — 30 декабря.
Все это в полной мере относится и к законодательному регулированию инвестиционной деятельности на региональном и местном уровнях: определению гарантий, прав и обязательств инвесторов, регулированию и защите прав собственности, применению различных инструментов государственного регулирования. В связи с этим внесение изменений в региональное законодательство в части активизации инвестиционной деятельности должно быть основано на инвентаризации норм существующего регионального и муниципального законодательства на предмет соответствия их нормам федерального законодательства, отсутствия противоречивости и эффективности используемых мер государственного регулирования.
При проведении инвентаризации норм существующего регионального законодательства целесообразно руководствоваться положениями «Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Данный документ разработан в целях проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, но он содержит нормы, полезные и при работе местных специалистов над совершенствованием регионального и муниципального законодательства, в том числе и в области инвестиционной деятельности5.
Основным принципом совершенствования регионального инвестиционного законодательства является комплексность, предполагающая учет всех аспектов инвестиционной деятельности, особенностей региональной социально-экономической динамики, а также соответствия международным стандартам систем правового обеспечения.
Базовый элемент регионального инвестиционного законодательства, система стимулирования инвестиций, представлен налоговыми льготами в качестве наиболее распространенной формы. На уровне субъекта Федерации, его административных районов и муниципалитетов в целях повышения инвестиционной активности чаще всего используются следующие налоговые льготы:
5 Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (утверждены Приказом Минюста РФ от 29.10.2003 № 278) // Бюллетень Минюста РФ. - 2003. - № 11.
1) отсрочка выплаты налогов на прибыль, полученную в рамках финансирования инвестиционных проектов на период нормативных сроков их внедрения и освоения;
2) освобождение от платежей из прибыли на срок нормативной окупаемости проекта;
3) льготы по налогам на прибыль в первые годы (до трех лет) функционирования предприятия;
4) льготы по налогам в местные бюджеты;
5) распространение действия инвестиционного налогового кредита на проекты по внедрению прогрессивных технологий.
На сайте http://www.ivr.ru/conference/ /30_11_00/тс1ех.5111т1 приводится текст модельного законопроекта о регулировании инвестиционной деятельности на территории субъекта Российской Федерации, представленный на парламентских слушаниях «Проблемы регионального законодательства в сфере инвестиций» 30 ноября 2000 г. с комментариями разработчиков. Указанный текст законопроекта, по-нашему мнению, нецелесообразно в таком виде использовать в качестве модельного в регионах Российской Федерации по ряду причин:
1. Данный законопроект подготовлен на основе изучения опыта законотворческой деятельности лишь шести регионов Российской Федерации, что явно недостаточно. Для разработки подобного модельного законопроекта необходима информация по действующему полному пакету нормативных правовых актов во всех российских регионах.
2. Нельзя согласиться с предложением авторов законопроекта о введении более прогрессивных норм в региональное законодательство по сравнению с федеральным: ст. 2 «Основные понятия, используемые в Законе» по содержанию имеет прогрессивный характер, но не должна входить в противоречие с федеральным законодательством. Поэтому предложения разработчиков в части изменения понятийного аппарата должны быть адресованы федеральному законодательству об инвестициях, а не региональному.
3. Нельзя согласиться и с определением объекта инвестиций в ст. 3. Авторы законопроекта предлагают считать объектами инвестиционной деятельности объекты гражданских прав. Инвестиции вкладываются не в права, а в конкретные объекты — здания, сооружения, цеха, оборудование, акции и т.п. Какие бы ни
были права, данные объекты все равно будут нуждаться в инвестициях. Урегулирование же прав собственности, равно как и их определение — отдельная нерешенная проблема федерального законодательства.
4. Некоторые статьи представляются в этом законопроекте лишними, а именно ст. 4 инвестиционный проект. Зачем в законе приводить определение из учебного пособия? Кроме того, инвестиционный проект — это самая нижняя ступень реализации региональной инвестиционной политики. Для уровня региона более соответствует региональная инвестиционная программа, состоящая из конкретных инвестиционных проектов. Субъекты инвестиционной деятельности, определенные в ст. 5, также предмет определения федерального законодательства.
5. Законопроект содержит и некоторые методологические ошибки. Так, формой государственного регулирования инвестиционной деятельности в ст. 8, названа разработка различных документов, и тут же речь идет о прямом управлении государственными инвестициями, предоставлении государственных гарантий и т.п., то есть мер, которые могут быть предусмотрены в названных первых двух формах.
6. Нельзя согласиться и с инициативой разработчиков, отраженной в ст. 9. Предлагается региональные инвестиционные программы разрабатывать ежегодно одновременно с проектом бюджета. Региональная инвестиционная программа разрабатывается в настоящее время, поскольку в России существует острая проблема в привлечении инвестиций в большинство регионов. Именно поэтому используется про-граммно-целевой подход к управлению — принимается специальный документ, который в ситуации устойчивого развития просто не нужен. Здесь предлагается шаг назад — от долгосрочных и среднесрочных инвестиционных программ к краткосрочному планированию.
7. Статьи 9-12 детализируют положения ст. 8, а именно меры или формы государственного регулирования инвестиционной деятельности. Однако в ст. 8 перечислено 12 таких форм (причем защита инвестиций к ним не отнесена), а расшифровка дана только по четырем. Логично продолжить детализацию.
В качестве положительной характеристики данного законопроекта следует выделить подход, уравнивающий права и обязанности
отечественных и иностранных инвесторов в России.
В целом такой законопроект нецелесообразно использовать в качестве модельного, так как он не содержит пока никаких конкретных прогрессивных положений, которые следовало бы внедрить в практику регионального регулирования инвестиционной деятельности. Кроме того, для регионов гораздо важнее получить пакет модельных нормативных правовых актов, а также методические рекомендации по конкретным механизмам привлечения инвестиций, нежели подобные ни к чему не обязывающие документы, которыми и без того перегружено федеральное и региональное законодательство.
По мнению многих российских и зарубежных специалистов, региональные и местные администрации не должны мешать возникновению и реализации различных инвестиционных инициатив, иными словами — «рубить» региональный инвестиционный процесс «на корню». Так, по мнению С.Е. Сухиновой, очень часто невмешательство администрации региона в деятельность субъектов предпринимательства может положительно отразиться на инвестиционной привлекательности6. Именно в таком направлении и должна развиваться система государственного регулирования инвестиционной деятельности на уровне регионов и муниципальных образований, в которую целесообразно включить:
регистрацию и регулирование деятельности юридических лиц; предоставление налоговых льгот; регулирование прав собственности на все виды объектов движимого и недвижимого имущества;
защиту прав и законных интересов инвесторов как акционеров или участников хозяйственных обществ (в том числе вопросы раскрытия информации и реализации иных прав инвесторов как акционеров или участников хозяйственных обществ); установление процедуры банкротства юридических лиц;
возможности национализации инвестиционных вложений (гарантии решения данного вопроса исключительно в рамках Конституции РФ, при наличии компенсационной основы);
6 Сухинова С.Е. Региональная специфика инвестиционного климата. — Волгоград: Изд-во ВолгГУ, 2004. - С. 70.
приватизационное законодательство (в том числе вопросы отчуждения отечественным и иностранным инвесторам земельных участков и имущественных комплексов унитарных предприятий); предоставление заемных средств (в том числе льгот кредитным организациям, участвующим в инвестиционных проектах); единообразную правоприменительную практику, начиная с органов исполнительной власти всех трех уровней, наделенных полномочиями по наложению административных мер взыскания в отношении лиц, совершивших определенные виды правонарушений, и заканчивая судами и службой судебных приставов-исполнителей; прозрачность и простоту всех процедур, связанных с инвестиционной деятельностью, и минимизацию участия чиновников и тран-закционных издержек в реализации таковых; вопросы лицензирования; обеспечение благоприятных условий аренды недвижимого имущества в тех случаях,
когда это необходимо для достижения целей инвестиционной деятельности; определение порядка природопользования; четкое определение и разграничение полномочий органов государственной власти в участии таковых в организации и реализации инвестиционных проектов и др. Принятие данных мер регулирования инвестиционной деятельности должно быть подкреплено соответствующим экономическим обоснованием, построенным исходя из двух основополагающих принципов. Первый принцип — это анализ различных вариантов принятия мер государственного регулирования с точки зрения их помощи и препятствия на пути привлечения инвестиций в регион и муниципальное образование. Второй принцип — это то, что принятая мера (например, льготное налогообложение) в конечном счете, должна привести к увеличению доходной части бюджета вследствие увеличения масштабов экономической деятельности в регионе и муниципальном образовании.
КниЖный компас
НОВАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭНЦИКЛОПЕДИЯ: КНИГА, НУЖНАЯ ВСЕМ
В издательстве «ИНФРА-М» в декабре 2004 г. вышла в свет книга доктора экономических наук, профессора кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Румянцевой Елены Евгеньевны «Новая экономическая энциклопедия».
Книга содержит более 3000 статей по 36 тематическим подразделам, охватывая все основные аспекты управления и экономического анализа: на макро- и микроуровне; финансовый менеджмент; управление проектами; внешнеэкономические аспекты управления; особенности управления социальными системами; управление отдельными комплексами (в частности, АПК и ЖКХ) и объектами (например, банками,
биржами, корпорациями, территориями); теорию и основных представителей науки управления (Ф.У.Тейлор, Г.Форд, А.Файоль, А.Маслоу и другие); историю управления российской экономикой за 300 лет; организационные формы управления на уровне предприятий, международных организаций и межгосударственных формирований; бюрократизм, коррупцию и другие характеристики системы управления в условиях развития теневой экономики; методы фундаментального и прикладного экономического анализа; все основные направления мировой экономической мысли, включая более чем 200 различных биографических статей, в том числе биографии всех Нобелевских лауреатов по экономике за 1968-2003 гг.
