CC BY
21
9 (144) - 2010
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
СООТВЕТСТВИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ КОНТЕНТ-АНАЛИЗА ПОЛОЖЕНИЯ ОЗЕМЕЛЬНОМ КОМИТЕТЕАДМИНИСТРАЦИИ
г. ЕКАТЕРИНБУРГА)
И. В. РАЗОРВИН,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и управления E-mail: [email protected]
А. А. МИХАЙЛОВ, аспирант кафедры экономики и управления E-mail: [email protected] Уральская академия государственной службы
Анализ полномочий ответственного структурного подразделения администрации Екатеринбурга показал не только несоответствие требованиям федерального земельного законодательства, но и несостоятельность в плане внутренней организации работы комитета. Данные обстоятельства сказываются на эффективности работы администрации Екатеринбурга по распоряжению муниципальным земельным фондом, а также являются следствием низкой собираемости доходов от управления земельным фондом Екатеринбурга.
Ключевые слова: полномочия, муниципальные образования, земельный фонд, соответствие законодательству.
Управление земельным фондом1 муниципального образования, как правило, осуществляется уполномоченным структурным подразделением администрации данного муниципального обра-
1 Земельный фонд — общая площадь земель, принадлежащих группе землепользователей, предприятию, кооперативу, или земель, входящих в административно-территориальную единицу [17, С. 495].
зования. Структурное подразделение исполняет свои полномочия в соответствии с действующими федеральным и региональным земельными законодательствами, а также на основании положений, которые принимаются и утверждаются главой администрации либо местным представительным органом. Данные документы (положения о структурном подразделении), как правило, охватывают комплекс вопросов, которыми должны заниматься местные органы власти при реализации своих полномочий в сфере управления муниципальным земельным фондом. Обычно положения состоят из преамбулы, функций, прав и обязанностей структурного подразделения, общих вопросов. В идеале эффективность работы структурного подразделения будет заметной, если в положении о структурном подразделении список полномочий будет четко соответствовать земельному законодательству, Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, если не будет дублирования полномочий и т.д. Чтобы ответить на вопрос о том, насколько эффективно действует уполномоченное структурное
подразделение2, необходимо в качестве примера подвергнуть контент-анализу действующее положение ответственного структурного подразделения органа местного самоуправления. Для этого анализа автором было выбрано Положение о Земельном комитете администрации г. Екатеринбурга [8].
Анализ полномочий администрации г. Екатеринбурга в части управления земельными ресурсами ставил свой целью проверку соответствия данного положения действующему земельному законодательству Российской Федерации, а также подготовку рекомендаций (в случае выявления несоответствия) о внесении изменений в данное положение и достижения эффективности управления земельными фондом г. Екатеринбурга. Необходимо сразу оговориться, что полномочия органов местного самоуправления должны распространяться на земельный фонд, находящийся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург», чьи права по распоряжению, использованию и владению закреплены действующим законодательством РФ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [4], а также земельным законодательством РФ в части распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на эти земельные участки [3].
Положение о Земельном комитете (ЗК) администрации г. Екатеринбурга (далее — Положение) начинается с указания на Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании которого данное Положение разработано. Изучение полномочий органа местного самоуправления (далее — ОМС) в части управления земельным фондом муниципального образования в соответствии с п. И ст. 7 указанного закона говорит лишь о том, что к вопросам местного самоуправления относится осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования. Данный пункт положения необходимо изменить.
Причина проста—во-первых, Федеральный закон № 154 утратил силу, однако на его положения, касающиеся сферы управления земельными участками в г. Екатеринбурге, все еще ссылаются. Положения были подкреплены действующим на тот
2 В данном случае под эффективностью необходимо понимать, например, соответствие количества полномочий, прописанных в положении структурного подразделения, количеству полномочий, которые реально даны органам местного самоуправления в сфере управления земельными отношениями земельным и гражданским законодательством.
момент Земельным кодексом РСФСР от 25.04.1991 (был введен в действие постановлением Верховного совета РСФСР от 25.04.1991 № 1103/1-1). В связи с этим предлагается сделать ссылку на действующий Федеральный закон от06.10.2003 № 131-Ф3 (вред, от 08.11.2007), в котором действительно подробно прописаны полномочия ОМС городского округа и которые, прежде всего, опираются на действующий Земельный кодекс РФ.
Осуществления одного земельного контроля для ЗК администрации г. Екатеринбурга недостаточно. Далее будут представлены аргументы в пользу более детального пересмотра содержания Положения, так как, на взгляд автора, ЗК администрации г. Екатеринбурга должен располагать более четкими и более широкими полномочиями в рамках земельного законодательства РФ.
Подпункт 1 п. 10 Положения (разд. 3 «Основные задачи и функции Земельного комитета») говорит о том, что ЗК осуществляет земельный контроль за соблюдением органами государственной власти Российской Федерации, их территориальными органами, органами государственной власти Свердловской области, ОМС г. Екатеринбурга, структурными подразделениями администрации г. Екатеринбурга, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами земельного законодательства и требований по охране и использованию земель, в целях охраны и рационального использования земель на территории муниципального образования «город Екатеринбург». В данный пункт необходимо внести дополнения, касающиеся распространения земельного контроля исключительно на земли, находящиеся в муниципальной собственности (те, которые переданы в пользование муниципальным учреждениям на праве постоянного бессрочного пользования, а также арендаторам муниципальных земельных участков и участков, права собственности на которые еще не разграничены). Контроль за земельными участками, находящимися в собственности других участников земельных отношений — в федеральной, областной, частной собственности, недопустим со стороны ОМС, так как только собственник земельных участков может осуществлять контроль за правильным использованием переданного в пользование земельного участка и, если обнаружены нарушения, то и предписания об устранении данных нарушений может выдавать только собственник. В связи с этим рекомендуется данный пункт Положения пересмотреть и дополнить его требованиями, которые могли бы распространяться только на муниципальную собственность и тех лиц,
которые используют муниципальный земельный фонд.
Подпункт 3 п. 10 того же раздела говорит о том, что ЗК организует предоставление, изъятие и определение границ и переоформление правоустанавливающих документов для целей, не связанных со строительством. Вопросом предоставления муниципальных земельных участков под строительство занимается Главное управление архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации г. Екатеринбурга (далее — Главархитектура), чья деятельность регулируется решением Екатеринбургской городскойДумы [13].
По мнению автора, полномочия Главархитек-туры по предоставлению муниципальных земельных участков под строительство, а также организацию торгов (конкурсов, аукционов) по продаже муниципальных земельных участков или на право заключения договора аренды земельных участков под строительство, или в целях комплексного освоения под жилищное строительство необходимо передать ЗК, так как осуществлением полномочий по регулированию комплексных вопросов земельных отношений должно заниматься специализирующееся на земельных вопросах структурное подразделение администрации г. Екатеринбурга. Вообще, представляется более целесообразным все полномочия Главархитектуры, связанные с регулированием земельных отношений, передать ЗК администрации г. Екатеринбурга. Аргументы по данному предложению будут представлены далее.
Дальнейшее изучение структуры положения выявляет еще больше вопросов. В частности, подп. 1 п. 11 уже упомянутого разд. 3 Положения (основные задачи и функции ЗК) указывает на то, что ЗК совместно с Главархитектурой осуществляет контроль за выполнением арендаторами условий договора аренды земельных участков. Основных условий договора аренды земельных участков немного — это сроки аренды земельного участка, использование арендатором земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, исполнение требований градостроительных регламентов, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных, строительных и иных правил и нормативов, содержание земельного участка способами, которые не должны наносить ущерба земельному участку как природному объекту, и прочие условия.
Существенным условием договора аренды земельного участка является арендная плата. В составе ЗК администрации г. Екатеринбурга имеются
три отдела, деятельность которых непосредственно затрагивает исполнение арендаторами данного условия договоров аренды:
• отдел расчетов и прогнозирования поступления арендной платы;
• отдел контроля за уплатой арендной платы;
• отдел учета и сверки поступлений арендной
платы.
В полномочиях Главархитектуры нет ни одного пункта об осуществлении контроля за исполнением арендатором условий договора аренды земельного участка, в том числе и контроля за исполнением арендатором существенного условия — арендной платы. Главархитектура все же осуществляет полномочия по подготовке проекта правил землепользования и застройки территорий, что непосредственно затрагивает исполнение арендатором условий градостроительных регламентов.
В связи со сказанным и в целях более упорядоченной деятельности данных структурных подразделений администрации г. Екатеринбурга рекомендуется рассмотренный подпункт скорректировать в плане указания точных полномочий земельного комитета (например, ЗК осуществляет контроль за исполнением арендатором условий договора аренды земельных участков в соответствии с полномочиями ЗК и далее по тексту указать, контроль каких именно условий договора аренды земельных участков может осуществлять ЗК), либо внести в полномочия Главархитектуры дополнения, касающиеся осуществления данным структурным подразделением контроля за исполнением арендатором тех условий договора аренды земельных участков, которые входят в состав его полномочий.
В подп. 8 п. 11 разд. 3 Положения о ЗК говорится об осуществлении ЗК совместно с Главархитектурой контроля за своевременным освоением земельных участков. При рассмотрении Положения о Главархитектуре обнаруживается, что данного полномочия у Главархитектуры нет, соответственно возникают два вопроса — почему в Положении о ЗК есть ссылка на то, что данный подпункт осуществляется совместно с Главархитектурой, и второй вопрос — что подразумевается под понятием своевременного освоения земельного участка. Отвечая на первый вопрос, становится очевидным, что для конкретизации полномочий необходимо либо удалить ссылку на Главархитектуру из Положения о ЗК, либо дополнить соответствующим полномочием Положение о Главархитектуре. Отвечая на второй вопрос о том, что такое своевременное освоение, необходимо понимать следующее. На
взгляд автора, под своевременным освоением предоставленного земельного участка понимается начало его использования на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды, на праве безвозмездного срочного пользования, на праве сервитута. Срок начала предоставления земельного участка несет в себе определенные юридические последствия. Это касается, прежде всего, даты, с которой начинается уплата земельного налога, арендной платы, использования, владения земельным участком, государственной регистрации права, начала возникновения прочих прав и обязанностей землепользователей, землевладельцев, предоставляемых им, или возникающих у них в соответствии с правоудостоверящими (договорами) или правоустанавливающими (нормативные акты органов местного самоуправления) документами. Для четкого исполнения данного подпункта необходимо его конкретизировать. В частности, указать, что ЗК оставляет за собой право принуждать в судебном порядке использовать земельный участок в соответствии с указанным в договоре или нормативном акте ОМС порядке.
Подпункты 9—16 п. 11 разд. 3 Положения о ЗК предусматривают следующие полномочия:
• по контролю за своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия почв; проверке и подготовке экспертизы изменения качественного состояния земель;
• по контролю за предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почв; за своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель, предотвращением и ликвидацией последствий эрозии почвы, засоления, заболочивания, подтопления, опустынивания, иссушения, преоуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;
• по контролю за установлением и сохранностью межевых знаков;
• по подготовке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции, водных источников и других компонентов окружающей среды.
С целью проверки соответствия данных пол-
номочий действующему федеральному земельному законодательству автором были проанализированы полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, атакже положения некоторых федеральных законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих вопрос государственного земельного контроля (охрана и использование земель).
Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 71) говорит о том, что земельный контроль осуществляется уполномоченными органами государственной власти РФ [1]. Осуществление государственного земельного контроля ставит своей задачей обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, атакже гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель [5]. Выделяют три уполномоченных органа государственной власти РФ, которые занимаются осуществлением государственного земельного контроля:
• Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
• Федеральная служба в сфере природопользования;
• Федеральная служба по ветеринарному и фи-тосанитарному надзору.
Например, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет контроль за соблюдением выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков [9]. Такое полномочие имеется и у ЗК администрации г. Екатеринбурга, которое было обозначено ранее. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением выполнения требования и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель [15]. Аналогичное полномочие было представлено и ЗК. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования земель поселений контроль за соблюдением выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещению и уничтожению плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами и
иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления [14]. Статья 6 (полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения) Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ (в ред. от 30.12.2008 № 313-ФЭ) говорит о том, что ОМС могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [6]. Краткий анализ показал, что ЗК администрации г. Екатеринбурга осуществляет некоторые полномочия органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в сфере обеспечения охраны земли и воспроизводства плодородия почв, однако при изучении полномочий ЗК возникает вопрос — являются ли эти полномочия делегированными ЗК органами государственной власти Российской Федерации, Свердловской области, или данные полномочия осуществляются самостоятельно ЗК и распространяются исключительно на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург». В таком случае для устранения путаницы при прочтении необходимо дополнить данные пункты информацией о том, что эти полномочия распространяются только на муниципальные земельные участки, а если эти полномочия переданы органами государственной власти, то необходимо в тексте сослаться на постановление Правительства РФ или постановление Правительства Свердловской области о передаче ЗК некоторых государственных полномочий в области осуществления земельного контроля и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Зачастую несоответствие полномочий ОМС федеральному и региональному законодательству является результатом неполного содержания полномочий в различных федеральных и региональных законах. Данные пробелы в законодательстве дают возможность возлагать на ОМС полномочия, которые являются прерогативой вышестоящих уровней государственного управления.
Полномочия ЗК по землеустройству в целом соответствуют положениям Федерального закона о землеустройстве [7]. Однако рекомендуется все перечисленные полномочия в данном разделе Положения дополнить ссылкой на земельные участки, находящиеся в собственности муници-
пального образования «город Екатеринбург», в противном случае возникает вопрос о правомерности полномочий ЗК в сфере землеустройства. Статья 43 упомянутого ранее Федерального закона о землеустройстве говорит о том, что основаниями проведения землеустройства могут быть и решения ОМС. Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический (земля как средство производства), юридический (обеспечение прав собственности и иных прав на земельные участки) и технический (проведение проектно-изыскательских работ).
Важнейшими требованиями при землеустройстве являются:
• планирование использования сельскохозяйственных земель с учетом природных, эколого-хозяйственных свойств земельных участков;
• проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия;
• формирование эффективных размеров устойчивого землепользования;
• внедрение севооборотов с травосеянием;
• улучшение сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий. Землеустройство по своему содержанию
подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Первое имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Второе осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных предприятий, организаций, физических и юридических лиц. Органы муниципального самоуправления (администрация г. Екатеринбурга) осуществляет межхозяйственное землепользование. Это означает, что ЗК занимается планированием рационального использования имеющихся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург» земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также других видов работ (например, инвентаризация земель, образование новых и упорядочивание существующих объектов землеустройства, межевание объектов землеустройства и прочие, которые допускает упомянутый ранее Федеральный закон о землеустройстве).
Подпункт 8 п. 13 разд. 3 (основные задачи и функции ЗК) говорит о том, что ЗК организует проведение оценки земельных участков, выставляемых на продажу, переданных в залог, и в иных
случаях, установленных законодательством. На первый взгляд может показаться, что ЗК (если не обращать внимания на то, что его полномочия распространяются на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург», и на те, собственность на которые еще не разграничена), не имеет права как субъект оценочной деятельности заниматься оценкой земельных участков, для каких бы целей он ни использовался. Согласно закону об оценочной деятельности (ст. 4) субъектами оценочной деятельности признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков, и застраховавшие свою ответственность в соответствии с Федеральным законом [11]. Однако при изучении данного Федерального закона становится очевидным, что ОМС наравне с органами государственной власти имеют право заниматься оценкой объектов недвижимости для целей, которые допускает Федеральный закон. Муниципальные образования имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на основаниях и условиях закона об оценочной деятельности. Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит от установленного законодательством Российской Федерации порядка осуществления государственного статистического учета и бухгалтерского отчета и отчетности [6].
Тем не менее для муниципального образования (администрации г. Екатеринбурга) проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично муниципальному образованию, аименно: при определении стоимости земельного участка с целью его приватизации, передачи в доверительное управление, либо передачи земельного участка в аренду, использования земельного участка в качестве предмета залога, при переуступке долговых обязательств, связанных с земельными участками, при передаче земельных участков в качестве вклада в уставный капитал и фонды юридических лиц и прочих видов сделок.
Право муниципальных образований проводить оценку земельных участков регулируется законом, однако необходимо кое-что прокомментировать. По мнению автора, оценка земельных участков, например при передаче во временное возмездное пользование (аренду), должна преследовать цель определения размера арендной платы земельного участка, которая объективно будет соответствовать стоимости земельного участка, исходя из рыночно-
го спроса на него, наличия развитой инфраструктуры, расположения, физических свойств (например, плодородия, если это относится к землям сельскохозяйственного назначения), целевого назначения и разрешенного использования, кадастровой стоимости. Другими словами, оценочная деятельность администрации г. Екатеринбурга (в лице ЗК) должна быть объективной в плане недопущения злоупотребления при определении стоимости объекта оценки (земельных участков). В связи с этим услуги независимых оценщиков представляются наиболее надежными в плане объективности оценки и отображения реальной стоимости земельных участков. Изучая содержание Положения о ЗК, представляется необходимым внести изменения в анализируемый подпункт (полномочия об оценочной деятельности) и изложить его в соответствии с требованием положений Федерального закона «Об оценочной деятельности», т. е. указать на то, что ЗК организует проведение оценки земельных участков, выставляемых на продажу, передаваемых в залог, в иных случаях, установленных законодательством, находящихся в частичной, полной собственности муниципального образования «город Екатеринбург», а также тех земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.
Ранее в этой статье уже была озвучена необходимость перевода полномочий Главархитектуры в сфере земельных отношений в компетенцию ЗК. Согласно положению, полномочия ЗК при оценке объектов оценки распространяются только на земельные участки, не связанные со строительством. Основными вопросами, связанными со строительством, жилищным строительством, с комплексным освоением в целях жилищного строительства, занимается Главархитектура. Возникает вопрос о том, проводится ли оценка земельных участков со стороны Главархитектуры для целей, связанных со строительством, самостоятельно или с помощью услуг независимого оценщика? Чтобы на него ответить, необходимо взглянуть на полномочия Главархитектуры. Пункт 30 Положения о Главархитектуре говорит о том, что она готовит документы для проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельных участков на территории муниципального образования «город Екатеринбург».
Для проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договора аренды земельного участка
необходимо сначала определить начальную цену объекта торгов (земельных участков). Для этого в соответствии с постановлением Правительства РФ орган местного самоуправления определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка, или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении торгов в форме конкурса или аукциона [10]. В связи с этим представляется очевидным внести в данный пункт дополнение, касающееся определения начальной стоимости земельного участка или размера арендной платы при продаже права на заключение договора аренды земельного участка исходя из отчета независимого оценщика. Другими словами — сослаться в данном пункте на законодательство о порядке проведения торгов земельными участками.
Данная мера позволит более четко трактовать полномочия уполномоченного структурного подразделения администрации г. Екатеринбурга (предлагается данный пункт внести в список полномочий Земельного комитета) и указать, что оценка земельных участков для целей проведения торгов (конкурсов и аукционов) распространяется на земельные участки, передаваемые под строительство, жилищное строительство и комплексное освоение в целях жилищного строительства, прошедшие государственный кадастровый учет.
Из установленной земельным законодательством практики применения услуг независимого оценщика или структурных подразделений администрации г. Екатеринбурга при определении начальной стоимости и размера арендной платы земельного участка на торгах существуют некоторые исключения. Эти исключения, например, касаются:
1) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам; земельных участков, предоставленных для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории, при этом участки предоставляются бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за
указанные земельные участки определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок [2];
2) под жилищное строительство при передаче земельного участка вне торгов на условиях постоянного (бессрочного) пользования из земель, находящихся в муниципальной собственности ОМС, лицам, с которыми заключен муниципальный контракт на строительство объектов недвижимости, за счет средств муниципального бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд на срок строительства объекта недвижимости [7].
Не случайно рассмотрению вопроса о порядке проведения муниципальных торгов (конкурсов, аукционов) и определению рыночной стоимости земельного участка при продаже или размера арендной платы в данной статье уделено большое внимание. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью достижения эффективности работы ответственных и компетентных структурных подразделений администрации г. Екатеринбурга в плане четкого представления возложенных полномочий (которые соответствуют земельному законодательству РФ), в плане определения и прогнозирования денежных поступлений от продажи и аренды земельных участков в муниципальный бюджет. Данное обстоятельство имеет очень большое значение, так как от исполнения муниципального бюджета (в части неналоговых доходов) будет зависеть исполнение поставленных социально-экономических задач.
Для целей пополнения городского бюджета от использования муниципальных земельных участков ЗК администрации г. Екатеринбурга наделен полномочиями по администрированию арендной платы за земельные участки. Земельный комитет при расчете арендной платы (арендная плата в отличие от передачи в собственность земельного участка — наиболее выгодное средство получении дохода, в отличие от разовых платежей арендная плата поступает в муниципальный бюджет постоянно) использует специальную формулу, которая прописана в постановлении главы г. Екатеринбурга [3]. Даная формула позволяет рассчитывать арендную плату, которую арендатор будет обязан платить либо в течение года (при условии, что срок аренды не будет превышать одного календарного года), либо будет обязан платить арендную плату в течение срока, превышающего один календарный
год, тогда расчет арендной платы будет исчисляться по другой формуле.
Система расчета арендной платы построена на принципе применения ставки арендной платы. Размер ставки определяется в процентах от кадастровой стоимости земельного участка и зависит от его целевого назначения и категории. Например, самая низкая ставка арендной платы составляет 0,01 % от кадастровой стоимости и применяется при расчете арендной платы за земельные участки под крематориями, кладбищами и иными зданиями и сооружениями, предназначенными для захоронения умерших. А самая высокая ставка арендной платы — 25,0% применяется при сдаче в аренду земельных участков, предназначенных: для автомобильных дорог и полос отвода для них; трубопроводов; кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и радиофикации; воздушных линий электропередач; конструктивных элементов и сооружений, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития надземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств транспорта, энергетики и связи; размещения наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, объектов космическойдеятельности [16].
Данные по доходам, полученным от продажи и аренды земельных участков, находящихся в собс-
твенности муниципального образования «город Екатеринбург», а также тех земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, за 2007 финансовый год (данные об исполнении муниципального бюджета г. Екатеринбурга за 2008 г. еще официально не опубликованы) и расклад по доходам указаны в табл. 1 [12].
Неналоговые поступления в виде арендной платы достаточно существенны, и основная доля поступлений идет за счет распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и совсем маленькая доля от распоряжения земельными участками, которые находятся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург». Хотя администрация г. Екатеринбурга имеет право распоряжаться такими земельными участками, но со временем некоторая их часть перейдет к другим собственникам, и поступления в бюджет г. Екатеринбурга могут сократиться. Причинами же маленьких доходов за земли, которые находятся в муниципальной собственности, являются:
1) наличие малого числа земельных участков, которые находятся в собственности г. Екатеринбурга;
2) наличие определенного числа земельных участков, которые не были полностью задействованы для целей передачи в аренду;
Таблица 1
Доходы от аренды земельных участков, 2007 г.
Код Наименование доходов Утверждено по бюджету, тыс. руб. Исполнение, тыс. руб. Процент исполнения
10 1 11 05011 04 0000 120 Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городских округов (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства) 603 274 770 049 127,6
901 1 11 05012 04 0001 120 Арендная плата за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах городских округов, и предназначенных для целей жилищного строительства 38 000 49 676 110,2
901 1 11 05012 04 0002 120 Поступления от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городских округов и предназначенныхдля целей жилищного строительства 800 000 881 505 110,2
901 1 11 05024 04 0000 120 Арендная палата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в собственности городских округов 12 000 14 809 123,4
3) наличие большого числа арендаторов, которые имеют существенные льготы по уплате арендной платы;
4) иные обстоятельства.
В таком случае ЗК и Главархитектуре необходимо более детально подойти к вопросу увеличения размера поступления доходов от арендной платы с земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург». Хотя в целом перевыполнение плана сбора арендных платежей в казну города — отличный показатель.
Ситуация с продажей земли в 2007 г. аналогична в целом перевыполнению плана поступлений в казну г. Екатеринбурга, однако встает вопрос: почему земельные участки, находящиеся в собственности муниципалитета, принесли так мало прибыли? Опять же причин может быть несколько — это и малое число земельных участков, которые были выставлены на продажу, и заниженная рыночная стоимость земельных участков, прочие обстоятельства.
Как уже отмечалось, в структуре ЗК есть сразу три отдела, которые занимаются вопросами арендной платы (это и отдел расчетов и прогнозирования поступления арендной платы, и отдел контроля за поступлениями арендной платы, отдел учета и сверки поступления арендной платы). Складывается впечатление, что ЗК посвящает свою деятельность в основном работе с арендной платой. На взгляд автора, сложившаяся структура не является эффективной. Земельный комитет должен иметь одно структурное подразделение, которое бы ведало всем комплексом вопросов, связанных с расчетом, начислением арендной платы, контролем за оплатой и работой с дебиторской задолженностью, заключением договоров аренды. Вообще, если рассматривать структуру ЗК с точки зрения соотношения
Доходы от продажи зе]
структурное подразделение — полномочие ОМС, то функции по работе с арендной платой должны быть второстепенными, и входить в состав более крупного структурного подразделения, например, отдела управления земельными ресурсами (аренда, передача в собственность, постоянное бессрочное пользование, сервитут, безвозмездное срочное пользование).
Наличие ответственности в работе ОМС перед местным сообществом (гражданами и хозяйствующими субъектами) — основное требование, которое предъявляется к работе ОМС со стороны гражданских институтов. Несмотря на это, в структуре Положения как ЗК, так и Главархитектуры полностью отсутствует раздел об ответственности. Данный раздел необходим по двум причинам. Во-первых, ЗК администрации г. Екатеринбурга, осуществляя полномочия по земельному контролю (о чем было написано ранее), должен привлекать к ответственности пользователей земельных участков, которые нарушают требования земельного законодательства по охране земельных участков. Это может быть и административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Возможность привлечения к ответственности допускается Земельным кодексом Российской Федерации. Кроме того, ЗК имеет право привлекать к ответственности и арендаторов земельных участков — за неисполнение обязательств по договорам аренды.
Во-вторых, ЗК сам как непосредственный субъект земельных отношений несет ответственность за исполнение возложенных полномочий, несет ответственность за результаты принятых решений в отношении земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, несет ответственность за подготовку проектов нормативных актов, которые затрагивают имущественные интересы других землепользователей.
Таблица 2
ьныхучастков, 2007 г.
Код Наименование доходов Утверждено по бюджету, тыс. руб. Исполнение, тыс. руб.
010 06 01 02 00 04 0000 430 Поступления от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городских округов (за исключением земельныхучастков, предназначенных для целей жилищного строительства) 206 092 288 571
901 06 01 01 00 04 0000 430 Поступления от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городских округов, и предназначенныхдля целей жилищного строительства 1 215 780
901 06 02 00 00 04 0000430 Поступления от продажи земельных участков после разграничения собственности на землю, находящиеся в собственности городских округов 780 784
В связи с этим предлагается дополнить Положения о ЗКразделом об ответственности.
В заключение необходимо отметить следующее. Анализ полномочий ЗК администрации г. Екатеринбурга проводился с учетом изучения полномочий Главархитектуры. Это было связано, прежде всего, с тем, что у обоих структурных подразделений существуют полномочия в области управления земельными отношениями на местном уровне. На взгляд автора, такое разделение полномочий не совсем эффективно, потому что, во-первых, любое заинтересованное лицо, которое хочет получить в собственность, в аренду, или на других основаниях те земельные участки, которыми может распоряжаться ОМС, — вероятней всего, столкнется с тем, что нужно будет получать различные согласования в двух разных структурных подразделениях. Это может занять время, а также потребуются материальные издержки. Во-вторых, по мнению автора, необходимо, чтобы полномочия находились в одном структурном подразделении. В полном названии Главархитектуры есть слова «регулирования земельных отношений». Земельные отношения — это очень объемные по своему содержанию отношения. Если рассматривать земельные отношения с точки зрения полномочий органов местного самоуправления, то полномочия ЗК и Главархитектуры необходимо объединить в одном структурном подразделении и передать их полностью либо ЗК, либо Главархитектуре. Наиболее подходящий вариант — передать земельные полномочия Главархитектуры ЗК. Таким образом, ЗК будет заниматься вопросами развития земельных отношений в г. Екатеринбурге, а Главархитектура — вопросами градостроительства и архитектуры города, а также совместным решением с ЗК вопросов, связанных с выделением муниципальных земельных участков под строительство, жилищное строительство и для целей комплексного освоения — под жилищное строительство.
Кроме того, ЗК рекомендуется разработать новую организационную структуру, которая бы в полной мере отвечала требованиям земельного законодательства к полномочиям ОМС. В организационной структуре необходимо разработать в рамках действующего законодательства и прописать полномочия ЗК по следующим крупным направлениям:
• резервирование и изъятие (в том числе путем выкупа) земельных участков для муниципальных нужд;
• управление муниципальной собственностью
(муниципальные земельные участки), а также распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Сюда необходимо отнести полномочия ОМС по аренде, продаже, передаче в постоянное бессрочное пользование, сервитут, безвозмездное срочное пользование;
• землеустройство;
• муниципальный земельный контроль;
• пресс-служба. Здесь необходимо иметь в виду, что ОМС как основной участник земельных отношений на местном уровне должен быть ответственным перед населением г. Екатеринбурга и другими участниками земельных отношений, поскольку от принятия решений в области управления земельными участками будет зависеть комфортность проживания граждан г. Екатеринбурга, имущественных интересов других участников земельных отношений. Здесь необходимо прописать полномочия по работе с общественными организациями, органами государственной власти, коммерческими предприятиями. Опыт зарубежных стран показывает, что согласование интересов граждан и организации при принятии управленческих решений, касающихся распоряжения земельными участками и затрагивания имущественных интересов других лиц, имеет приоритетное значение.
Список литературы
1. Боголюбов С. А. Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Е. А. Галиновская, А. В. Мазуров, Е.Л. Минина; под общ. ред. С. А. Боголюбова. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юрайт-Издат, 2008. 759 с.
2. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от25.10.2001 № 131-Ф3.
3. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10. 2001 № 137-Ф3.
4. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от27.07.1997 № 122-ФЗ.
5. О государственном земельном контроле: постановление Правительства РФ от 15.11.2006 № 689.
6. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного
назначения: Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ. 13
7. О землеустройстве: Федеральный закон от 18.07.2001 № 78-ФЗ.
8. О создании земельного комитета администрации города Екатеринбурга и об утверждении положения о земельном комитете администрации города Екатеринбурга: постановление главы г. Екатеринбурга от 08.04.2003 № 373.
9. О Федеральном агентстве объектов кадастра недвижимости: постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 456.
10. Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков: постановление Правительства РФотИ.11. 2002 № 808.
11. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЭ.
12. Об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования «город Екатеринбург» за 2007 г.: решение Екатеринбургской городской Думы от 03.06.2008 № 41/60.
13. Об утверждении положения «О Главном управлении архитектуры, градостроительства, и регулировании земельных отношений администрации г. Екатеринбурга»: решение Екатеринбургской городской Думы четвертого созыва от 13.06.2006 № 50/26.
14. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору: постановление Правительства РФ от 30.06. 2004 № 327.
15. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 № 370: постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400.
16. Об утверждении ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург»: постановление главы г. Екатеринбурга от28.12. 2005 № 1294.
17. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. / под. ред. Б. А. Райзбер-га, Л. Ш. Лозовского, Е. Б. Стародубцева. М.: ИНФРА-М, 2007.
