CC BY
531
Раздел 11. Кадровое и морально-психологическое обеспечение деятельности правоохранительных органов
СИДОРОВА М.В., кандидат педагогических наук, [email protected] Кафедра административного права и административной деятельности органов внутренних дел; Орловский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.В. Лукьянова, 302027, г. Орел, Игнатова, 2
SIDOROVA M.V.,
Candidate of Pedagogical Sciences, [email protected] Chair of administrative law and administrative activities of the internal affairs bodies; Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation named after V.V. Lukyanov, Ignatova St. 2, Orel, 302027, Russian Federation
СООТНОШЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Реферат. Приведены показатели состояния дисциплины и законности в органах внутренних дел. Отсутствие профессионализма и пренебрежительное отношение к закону, присущие отдельным сотрудникам, формируют устойчивое негативное отношение населения ко всей системе органов внутренних дел. Понятия «законность» и «дисциплина» в деятельности ОВД являются однопорядковыми, но не тождественными. Законность в деятельности полиции означает неукоснительное соблюдение правовых предписаний независимо от того, чем руководствуется сотрудник в процессе их реализации. Дисциплина в органах внутренних дел предполагает не просто формальное выполнение предписаний государства, но и ответственное отношение к исполнению профессиональной деятельности. Дисциплина охватывает соблюдение как правовых, так и других социальных норм и связана главным образом с реализацией обязанностей (юридических, моральных и т.д.). Служебная дисциплина в органах внутренних дел отличается сознательным и добровольным характером исполнения ее требований; в то же время она обеспечивается принуждением, которое может применяться непосредственным руководителем ОВД к ее нарушителям, и убеждением. Законность по отношению к дисциплине выступает как требование, а дисциплина — это его исполнение, воплощенное в поведении, основанном на повиновении не только нормативному установлению, но и индивидуальному приказу вышестоящего должностного лица. В основе нарушения дисциплины и законности лежат факторы как внутреннего (правовой нигилизм, низкий уровень общей и профессиональной культуры, отклонения нравственно-психологического характера), так и внешнего (изъяны, существующие в правоохранительной системе, отражающие негативные традиции в реализации правоохранительных функций) характера.
Ключевые слова: законность; дисциплина; кадровая политика МВД России; органы внутренних дел; соотношение законности и дисциплины в органах внутренних дел.
THE RELATION OF LEGALITY AND DISCIPLINE IN THE ACTIVITIES OF LAW ENFORCEMENT OFFICERS
Abstract. The indicators of the state of discipline and legality in the internal affairs bodies are presented. The lack of professionalism and disregard of the law, inherent to individual employees, form a stable negative attitude of the population to the entire system of internal affairs bodies. The concepts of "legality" and "discipline" in the activities of law enforcement bodies are comparable, but not identical. The issue of legality concerning the police activities means the strict observance of legal regulations, regardless of what the employee is guided by while implementing them. Discipline involves not only formal compliance with the requirements of the state, but also a responsible attitude towards performing professional activities. Discipline includes the observance of both legal and other social norms, and is mainly related to the implementation of responsibilities (legal, moral, etc.). Discipline in internal affairs bodies is characterized by conscious and voluntary nature of complying with its requirements. At the same time, it is ensured by coercion, which can be applied by the head of the police department against violators of discipline, as well as persuasion. Legality in relation to discipline is a requirement, and discipline in relation to legality is complying with its requirements, embodied in the behaviour based
© 2015 LS&LP. Open Access. This article is distributed under the terms of the Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 Internationa! License (http://creativecommons.Org/licenses/by-nc/4.0/legalcode).
on the obedience to both normative regulations and individual orders of a superior officer. The basis of breach of discipline and legality are factors of internal (legal nihilism, low level of professionalism, moral and psychological deviations) and external (shortcomings of law enforcement system, reflecting the negative traditions of implementation of law enforcement functions) nature.
Keywords: legality; discipline; personnel policy of the MIA of Russia; internal affairs bodies; the relation of legality and discipline in the internal affairs bodies.
Проблемы обеспечения законности и соблюдения дисциплины в деятельности органов внутренних дел всегда находились в центре внимания общественности, а также органов власти и управления. Поэтому укрепление дисциплины и законности является одной из важных задач, стоящих перед государством.
В руководящих документах МВД России указывается на персональную ответственность руководителей разного уровня, их положительный пример в вопросах укрепления дисциплины и законности среди подчиненного личного состава вверенных подразделений.
В настоящее время, в условиях второй волны реформирования, МВД России, определяя концептуальные основы ведомственной кадровой политики, исходит из необходимости формирования нового профессионально-нравственного облика сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, оптимизации кадрового потенциала полицейских и иных подразделений министерства.
Так, в 2014 году усилия руководящего состава подразделений центрального аппарата МВД России, территориальных органов МВД России, а также сотрудников подразделений по работе с личным составом органов внутренних дел были сосредоточены на выполнении требований Директивы МВД России от 12 ноября 2013 г. N 2 «О приоритетных направлениях деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России в 2014 г.», решений коллегии МВД России по обеспечению надлежащего уровня дисциплины и законности в служебных коллективах, а также реализации Концепции обеспечения собственной безопасности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации*. Ожи-
* Об утверждении Концепции обеспечения
собственной безопасности в системе Министерства внутренних дел Российской Федера-
ции: приказ МВД России от 2 янв. 2013 г. N 1. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
даемой реакцией государства на положение дел в МВД России явилась разработка проекта Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации (на период до 2020 г.)**, направленной на воспитание новой формации сотрудников и руководителей, т.е. построение жесткой вертикали по кадрам и усиление персональной ответственности руководителей за каждого сотрудника. Кадровая вертикаль должна работать с момента подбора кадров и до момента выхода человека на пенсию. Все это время лица, ответственные за кадры, должны контролировать поведение сотрудника в рамках подразделения. В связи с этим МВД России прорабатывает идею о реформировании образовательной системы нашего ведомства, которая также будет отвечать за своих обучающихся [1, с. 2].
Как показывают результаты общественного мнения, граждане требуют прежде всего высокопрофессионального подхода к защите их жизни, здоровья, имущества. При этом прежняя модель взаимоотношений, основанная на контроле, приоритете государственного принуждения, себя исчерпала.
Анализ состояния служебной дисциплины и законности в 2014 году показал, что в МВД России достигнуты положительные результаты по снижению уровня правонарушений среди сотрудников органов внутренних дел в 37 территориальных органах МВД России на региональном уровне***.
Впервые за три года на 14,3 % (с 273 до 234) уменьшилось количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине сотрудников, находившихся в состоянии алкогольного опьянения.
" Проект Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации в органах внутренних дел (на период до 2020 г.). URL: http://skuvdt.ru/know/i/13 (дата обращения: 30 янв. 2015 г.).
"* Обзор о состоянии служебной дисциплины и законности среди личного состава органов, организаций и подразделений системы МВД России в 2014 году.
Вместе с тем увеличилось на 5,4 % (с 958 до 1 010) число сотрудников, совершивших должностные преступления, в том числе злоупотребивших должностными полномочиями, - на 25,6 % (со 160 до 201).
По-прежнему не все руководители являются для подчиненных образцом добросовестного исполнения служебного долга. К уголовной ответственности привлечено 270 лиц начальствующего состава, в том числе за получение взяток - 56, злоупотребление должностными полномочиями - 47.
На 21 % возросло число сотрудников, привлеченных к дисциплинарной ответственности за совершение проступков, связанных с нарушениями норм уголовно-процессуального права.
По отрицательным основаниям уволены со службы 690 правонарушителей. За допущенные недостатки в организации работы по предупреждению нарушений служебной дисциплины и законности 1 986 руководителей различного уровня привлечены к дисциплинарной ответственности, 64 из них уволены со службы в органах внутренних дел*.
Анализ состояния служебной дисциплины и законности в подразделениях МВД России в 1 полугодии 2015 года позволил констатировать факт отсутствия должной настойчивости в выполнении обозначенных задач руководством МВД России в Директиве МВД России от 27 февраля 2015 года N 1 «О мерах по укреплению служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел Российской Федерации» и соответственно улучшения общего состояния служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел. В указанный период наблюдается негативная тенденция в состоянии служебной дисциплины в 2/3 территориальных органах внутренних дел Российской Федерации, отсутствует динамика в улучшении ситуации, несмотря на принимаемые меры**.
Практика показывает, что непрофессионализм, который проявляют некоторые
* Обзор о состоянии служебной дисциплины и законности среди личного состава органов, организаций и подразделений системы МВД России в 2014 году
** Обзор о состоянии служебной дисциплины и законности в органах, организациях и подразделениях МВД России за 6 месяцев 2015 года.
сотрудники органов внутренних дел, их пренебрежительное отношение к букве закона приводят к тому, что у населения создаются негативные стереотипы отношения ко всей системе органов внутренних дел, в том числе возможности утверждения режима законности, принципов неприкосновенности личности, защиты ее чести и достоинства.
В связи с этим особый интерес вызывает осмысление не только сущности таких правовых категорий, как «законность» и «дисциплина», и их соотношения в деятельности органов внутренних дел, но и причин нарушения дисциплины и законности сотрудниками органов внутренних дел, а также принимаемых мер в системе МВД России, направленных на их обеспечение.
Понимание законности относится к проблемным вопросам права, изучению которых посвящено немало работ. Однако в сфере обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел (полиции) ее содержание исследовано значительно меньше.
Анализируя содержание законности применительно к отдельным сферам общественно-правовой и государственно-правовой деятельности, И.А. Краснов подчеркивает, что «законность является неотъемлемым элементом любой правовой деятельности... На стадии реализации норм права законность означает строгое следование государственных органов и должностных лиц действующим законам, иным нормативным правовым актам, которыми закреплена их компетенция, порядок разрешения дел и пересмотра актов применения права, вступивших в законную силу» [2, с. 2].
B.C. Афанасьев отмечает, что содержание законности в значительной степени зависит от состава ее субъектов. «Исключение кого-либо из состава субъектов законности создает иллюзию необязательности исполнения ими правовых предписаний. Происходит сужение законности, и она из общесоциального, политико-правового явления превращается в явление значительно более узкое, связанное с деятельностью ограниченного круга субъектов. Сужение круга субъектов законности разрушает идею всеобщности, общеобязательности правовых предписаний, равенства всех перед законом, что на деле при-
водит к размыванию режима законности» [Цит. по: 3, с. 77].
Служебная дисциплина и законность тесно взаимосвязаны. Выполняя служебные обязанности, сотрудник должен использовать средства, соблюдать процессуальные правила и тактические приемы, предусмотренные либо допускаемые законами и иными правовыми актами. Все требования законности, обращенные к государственным служащим (сотрудникам органов внутренних дел), составляют одновременно и содержание дисциплины. С другой стороны, дисциплинарные нормы могут основываться и на моральных требованиях, служебных ритуалах, этикете и традициях, прямо не регламентированных правовыми предписаниями [4, с. 5].
Таким образом, законность, являясь принципом деятельности органов внутренних дел, требует от каждого сотрудника правильного исполнения законов и ведомственных нормативных актов, усвоения и использования в своей служебной деятельности правовых знаний, правомерного поведения как при исполнении должностных обязанностей, так и вне службы, предупреждения и пресечения противоправных действий со стороны граждан и должностных лиц. Нарушения законности, допускаемые сотрудниками органов внутренних дел в процессе осуществления правоохранительной деятельности, в отличие от дисциплинарных проступков, всегда отрицательно сказываются на обеспечении правопорядка и ущемляют права, свободы, законные интересы граждан и организаций.
В связи с этим особенно недопустимо, если сотрудник органов внутренних дел в своей служебной деятельности не соблюдает предписания правовых норм и сам нарушает права и свободы человека. На этом фоне создается атмосфера страха и неуверенности граждан, усиливается их беспокойство, растет отчуждение и недоверие к власти, происходит культивирование вседозволенности, правового нигилизма и пренебрежения к закону.
В Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ «О полиции» законность закреплена в качестве принципа деятельности полиции, который, обладая признаками всеобщности и повсеместности, выражается в следующем: 1) полиция осуществляет
свою деятельность в точном соответствии с законом; 2) всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законом; 3) запрещается подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий;
4) в оправдание своих действий (бездействия) при выполнении служебных обязанностей запрещается ссылаться на интересы службы, экономическую целесообразность, незаконные требования, приказы и распоряжения вышестоящих должностных лиц или какие-либо иные обстоятельства;
5) применение мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом; 6) МВД России обеспечивает контроль законности решений и действий должностных лиц полиции.
Указанные нормы определяют также порядок их действий, которому они должны следовать. Это и есть законодательное выражение законности как базового правового режима деятельности правоохранительных органов [5, с. 102].
Таким образом, законность можно определить как принцип функционирования полиции, сущность которого заключается в реализации служебных полномочий в строгом соответствии требованиям нормативных правовых актов. Иначе говоря, сотрудник ОВД, с одной стороны, сам должен соблюдать закон, а с другой - стоять на его страже, демонстрируя образец законопослушания и неотвратимости государственного порицания нарушителей строго в правовых рамках.
Высокая степень значимости законности в деятельности ОВД обусловлена следующим.
1. ОВД представляют собой самую многочисленную правоохранительную государственную структуру.
2. ОВД имеют особое функциональное предназначение, круглосуточный режим работы, достаточно разветвленную сеть служб и подразделений, наиболее приближенных к местам проживания и нахождения граждан, что предполагает постоянный
контакт с населением по широкому спектру правоохранительных вопросов.
При этом необходимо уточнить, что в последнее время наметился положительный сдвиг в оценке гражданами российской полиции. Об этом свидетельствуют результаты опроса, проведенного в 2014 году среди граждан России. На вопрос о том, как полиция справляется со своими обязанностями, 19 % граждан ответили «плохо» (в 2008 г. работу сотрудников милиции таким образом оценили 30 % респондентов). Оценку «удовлетворительно» дали 44 % опрошенных (в 2008 г. - 36 %), а «хорошо» или «отлично» - 21 % (в 2008 г. - 12 %). При этом наиболее критичными стали жители мегаполисов, а наиболее удовлетворенными деятельностью современной полиции - жители сел, поселков и малых городов. Впервые за последние десять лет количество тех, кто считает, что отношение населения к полиции положительное, превысило количество тех, кто уверен в критическом отношении сограждан к полицейским, -соответственно 39 и 37 %*.
Практика показывает, что мнение общественности о деятельности органов внутренних дел складывается из степени соблюдения дисциплины и законности, в первую очередь сотрудниками, которых население хорошо знает (служащих в ГИБДД, подразделениях участковых уполномоченных полиции и патрульно-постовой службы), т.е. теми, кто несет службу в общественных местах и по месту проживания граждан. Такое общественное мнение нередко искажается еще и за счет полярной оценки приоритетов в деятельности органов внутренних дел и понимания ее целей гражданами.
3. ОВД обладают внушительными властными полномочиями, предоставляющими возможность применения различных мер принуждения; они принимают большое количество правовых актов управления, в том числе нормативного и процессуального характера, имеющих существенное значение для конкретных индивидов, законность которых должна быть предметом постоянного внимания.
4. Права и обязанности сотрудников органов внутренних дел не могут быть за-
* Отношение граждан к полиции. URL: http:// novaygazeta.livejournal.com/2512440.html (дата обращения: 30 янв. 2015 г.).
конодательно урегулированы до мельчайших деталей, и в связи с этим нередко реализуются в рамках служебного усмотрения в соответствии с конкретной ситуацией. Таким образом, сотрудники наделяются дискретными полномочиями, относительной свободой административного и уголовно-процессуального усмотрения, позволяющей исполнять служебные функции наиболее эффективно.
Подобное неизменно порождает определенное противоречие между законностью и целесообразностью, требующее своего обязательного разрешения.
5. Сотрудникам органов внутренних дел приходится соблюдать режим законности в обстановке упреждающей активности правонарушителей, используя предусмотренный законом арсенал различных мер противодействия, делая это строго персонифицированно, в необходимых и достаточных количественных и качественных параметрах, не посягая на права и интересы законопослушных граждан.
Большое влияние на состояние законности в органах внутренних дел оказывает морально-психологический климат в коллективе, уровень профессиональной подготовленности сотрудников, обстановка требовательности и нетерпимости к нарушениям дисциплины в сочетании с комплексной воспитательной работой и социальной обеспеченностью личного состава.
Не меньшее значение имеет правильный подбор и расстановка сотрудников на конкретные должности, повышение их квалификации, своевременная ротация кадров, системно выстроенная дисциплинарная практика, информационное обеспечение служебной деятельности и др.
Практика показывает, что упрочение таких институтов, как поручительство и взаимная ответственность сотрудников и руководителей, и сложившаяся в последнее время тенденция привлечения к ответственности как сотрудника, совершившего проступок или преступление, так и непосредственного руководителя за упущения по службе, приведшие к совершению данного деяния, нецелесообразны, несправедливы и бесперспективны.
В итоге самому преступнику по законодательству Российской Федерации гарантируется справедливое наказание с учетом его вины и право на реабилитацию,
а к руководителю, даже при условии его личной многолетней безупречной службы государству, за деяние другого применяется увольнение из органов внутренних дел (безальтернативно). Полагаем, что необходимо исходить из индивидуализации каждого происшествия, использовать оценочные критерии к деятельности руководителя и его участию в процессе обучения и воспитания личного состава. При выявлении фактов упущения с его стороны нецелесообразно прибегать к крайним мерам (что приведет к размыванию профессионального ядра подразделения), необходимо предоставить ему возможность реабилитации.
Что касается поручительства, то на практике оно носит подчас формальный характер. Руководитель вынужден «находить» поручителей из числа личного состава, а они на момент рассмотрения вопроса о приеме на службу в органы внутренних дел Российской Федерации вообще не знают кандидата. А ведь личное поручительство - это гарантия перед руководством органа внутренних дел того, что порученный в период службы будет безупречно выполнять свои обязанности, соблюдать законность и служебную дисциплину.
Законности как режиму, методу или принципу деятельности органов внутренних дел угрожают различные обстоятельства и явления действительности, наиболее значимым из которых является коррупция. Коррупция изменяет сущность законности, деформирует правовую основу функционирования ОВД, делает соблюдение правовых норм выборочным, а весь механизм обеспечения правопорядка неэффективным. Несмотря на то, что МВД России осуществляется комплекс организационных и практических мероприятий, направленных на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений коррупционной направленности, данное негативное явление имеет место, более того, сохраняется тенденция к его росту.
Что касается дисциплины в современных условиях, то особую актуальность приобретает служебная дисциплина среди личного состава органов внутренних дел, поскольку ее нарушение представляет серьезную опасность для эффективности их оперативно-служебной деятельности, дискредитирует в глазах населения МВД России как институт государственной власти.
В специальной литературе отсутствует единообразный подход к выяснению сущности дисциплины. Одни исследователи рассматривают ее как цель и результат воспитания, средство достижения определенных целей (A.C. Макаренко, М.И. Калинин и др.) [6; 7]. Другие анализируют дисциплину комплексно, с двух взаимосвязанных сторон: как определенный порядок в организации и деятельности какого-либо коллектива и как подчинение этому порядку, его соблюдение членами коллектива (A.A. Абрамова, Д.А. Гавриленко, В.М. Манохин, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская и др.) [8, с. 333]. Иначе говоря, комплексное понимание дисциплины наиболее полно охватывает ее содержание и форму.
В самом широком смысле слова дисциплина - это определенный порядок поведения людей, отвечающий сложившимся в обществе нормам права и морали, а также требованиям той или иной организации.
Служебная дисциплина является разновидностью государственной дисциплины. она выступает как один из принципов организации правоохранительной деятельности и имеет для органов внутренних дел особое значение.
В теории служебная дисциплина понимается как наиболее общее понятие, охватывающее соблюдение служащими органов внутренних дел предписаний и требований законов и подзаконных нормативных правовых актов, в т.ч. локальных, а также индивидуальных правовых предписаний, включая такие, как должностные инструкции, распоряжения и указания непосредственных руководителей, т.е. всей совокупности правовых предписаний, обязательных к исполнению сотрудниками органов внутренних дел [9, с. 207].
Детальную правовую регламентацию институт служебной дисциплины в органах внутренних дел получил с принятием Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»* и Дисциплинарного устава органов внутренних дел**.
* Рос. газ. 2011. 7 дек.
** О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 14 окт. 2012 г. N 1377 // Рос. газ. 2012. 12 нояб.
Правовые и нравственные нормы, которые регламентируют деятельность правоохранительных органов, являются правовыми и нравственными компонентами служебной дисциплины в органах внутренних дел и образуют содержательный аспект данного понятия.
Нравственный компонент служебной дисциплины представлен в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих* и в полном объеме должен быть реализован в профессиональной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Обеспечивать и поддерживать служебную дисциплину - это значит пресекать ее нарушения, предупреждать их, принимать меры к ликвидации причин, порождающих данные нарушения, наказывать виновных, создавать атмосферу неотвратимости ответственности, воспитывать сотрудников органов внутренних дел путем строжайшего соблюдения закона. Большую роль в обеспечении служебной дисциплины играют нормы, регламентирующие обязанности и права должностных лиц, а также контроль и проверку их исполнения.
Таким образом, можно сделать вывод, что служебная дисциплина сотрудников органов внутренних дел имеет ряд присущих только ей специфических особенностей, основывается на строгом единоначалии как важном условии поддержания ее и твердого порядка в органах внутренних дел, не ограничивается пределами исполнения обязанностей по службе и распространяется на поведение сотрудников органов внутренних дел вне служебной деятельности.
Служебная дисциплина в деятельности органов внутренних дел обеспечивается за счет личной ответственности каждого сотрудника, в том числе за выполнение им своих должностных обязанностей. В связи с этим высокий уровень служебной дисциплины - это не только показатель здоровой атмосферы в коллективе, но и
* Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 дек. 2010 г. (протокол N 21) // Официальные документы в образовании. 2011. N 36. С. 2.
один из факторов обеспечения эффективной работы в масштабе министерства или ведомства, а также в локальном масштабе (подразделения).
Управление состоянием служебной дисциплины в определенной степени представляет собой решение комплекса социально-психологических проблем. Эти проблемы существуют в дисциплинарных подсистемах различных уровней, а не только в низовом звене - служебном коллективе.
Так, исследователи отмечают ряд причин, способствующих нарушению служебной дисциплины. Среди них:
- экономические причины, которые отражают сложность экономической ситуации в стране. Специфичность данного вопроса проявляется сегодня и в органах внутренних дел. Имеет место недостаточное финансирование сотрудников органов внутренних дел в условиях реформирования системы МВД и, как следствие этого, ухудшение работы подразделений ОВД;
- политические - нестабильность политической системы, излишняя суверенизация субъектов федерации, аполитичность большой части населения государства, коррумпированность государственных структур, в том числе и отдельных сотрудников правоохранительных органов, а также не отлаженная государственная и внутриведомственная система контроля за законностью в сфере управления;
- идеологические причины, обусловленные рядом духовно-культурных факторов, среди которых большое влияние на состояние законности оказывают: беспринципность некоторых руководителей в их отношении к нарушению сотрудниками служебной дисциплины; падение престижа службы в ОВД, в результате чего имеют место случаи, когда сотрудниками ОВД становятся отнюдь не самые морально чистоплотные и ответственные граждане; недостаточный культурный уровень сотрудников органов внутренних дел; деформация правосознания и т.п.;
- юридические причины, заключающиеся в слишком широком понимании законности и дисциплины; несоответствии отдельных нормативных правовых актов положениям Конституции РФ, необоснованности их принятия, противоречивости и внутренней несогласованности; недо-
статках в системе мер ответственности за нарушение законности и т.д.;
- организационные причины: слабый внутриведомственный контроль за соблюдением законности; недостаточный контроль за исполнением приказов и распоряжений; недостаточный уровень информационно-аналитической работы в подразделениях органов внутренних дел и др.
Психологическое направление решения задач по профилактике нарушений служебной дисциплины заключается в том, что определенные проступки, неадекватное поведение и многие негативные явления «поведенческого уровня» связаны с особенностями функционирования психики индивида и «психологических механизмов обеспечения дисциплины». Так, если в одних случаях происшествия с личным составом сводятся к дисциплинарной неготовности сотрудников исполнять свои должностные обязанности, то в других случаях психологические проблемы порождаются выраженными личностными особенностями, которые противодействуют мерам дисциплинирования, дезорганизуют служебную деятельность и коммуникативное взаимодействие, препятствуют динамичному и всестороннему развитию личности. Кроме того, существующие условия несения службы создают чрезмерные психические нагрузки на личный состав и ограничивают применение имеющихся механизмов дисциплинирования.
К числу актуальных дисциплинарно-психологических проблем, существование которых возможно в системе, относятся:
- мотивационные проблемы обеспечения дисциплины;
- проблемы организаторской и методической некомпетентности субъектов психолого-воспитательной работы;
- проблемы психической дезорганизации.
Так, отдельные сотрудники не имеют требуемой дисциплинарной мотивации и (или) не умеют вести себя организованно, в соответствии с правилами внутреннего распорядка, служебными традициями, а руководители различных уровней не имеют достаточных умений, чтобы последовательно и уверенно упорядочивать деятельность своих подчиненных.
Социальным источником проблем в области служебной дисциплины может
служить существующее в определенных слоях общества неуважение к закону, праву, власти, неприятие мер, направленых на поддержание общественного порядка. Именно с социально-правовым сознанием индивида связана его готовность (или неготовность) идти на ограничения своей свободы и потребностей ради достижения общей организованности и безопасности.
У некоторых сотрудников служебная дисциплина занимает периферическое (второстепенное) положение в структуре личностных ценностей. Здесь в полном объеме проявляется одна из закономерностей атрибуции ответственности, согласно которой недисциплинированность, как правило, приписывается другим, но не относится к себе.
Кроме того, в адаптационный период имеет место низкая осведомленность молодых сотрудников в вопросах организации служебной деятельности, непонимание существа и значимости нормативного поведения, что обусловливает некоторый рост числа нарушений служебной дисциплины в начале службы. В то же время впоследствии у сотрудников может сформироваться и доминировать чрезмерная самоуверенность в правильности поведения, пренебрежение к «малозначительным» с их точки зрения уставным формальностям, что также способствует ухудшению дисциплинарных показателей.
Помимо названных факторов, совершение дисциплинарных проступков сотрудниками во многом может определяться неблагоприятным социально-психологическим климатом в служебных коллективах.
К числу причин, порождающих дисциплинарно-психологические проблемы, также следует отнести все те условия, события и управленческие решения, которые не позволяют сформироваться адекватной мотивации сотрудника. Если дисциплинированность не поощряется, если она контрастирует с поведением других сотрудников (которым правила «не писаны»), если для того, чтобы соблюдать установленный порядок, требуются значительные усилия (психические, физические и т.п.), то индивидуальные «внутренние запасы» дисциплинированности быстро «истощаются».
Исходя из сказанного, приходим к выводу, что исследуемые понятия в орга-
нах внутренних дел можно охарактеризовать как однопорядковые, но не совсем тождественные явления, это всего лишь тесно сопряженные между собой социальные факторы, которые имеют ряд характерных отличительных особенностей, заключающихся в следующем:
- законность в органах внутренних дел означает неукоснительное соблюдение правовых предписаний, причем не имеет значения, чем руководствуется сотрудник органов внутренних дел в процессе их реализации;
- дисциплина в органах внутренних дел предполагает не просто формальное выполнение предписаний государства, но и ответственное отношение к исполнению профессиональной деятельности. Дисциплина включает в себя соблюдение требований как правовых, так и других социальных норм. Она связана главным образом с реализацией обязанностей (юридических, моральных и т.д.). Служебная дисциплина в органах внутренних дел отличается своим сознательным и добровольным характером исполнения со стороны сотрудника ОВД, но в то же время она обеспечивается и принуждением, которое может применяться непосредственным руководителем ОВД к ее нарушителям, и убеждением.
Есть различия и иного порядка. Законность - это требование, в то время как дисциплина - это само поведение, основанное на повиновении, в том числе не только нормативному установлению, но и индивидуальному приказу вышестоящего должностного лица.
Борьба за дисциплину есть одновременно борьба и за укрепление законности. Борьба за законность - это одновременно и борьба за дисциплину в самых различных областях общественной деятельности. Без дисциплины и организованности нельзя представить себе режим законности, а без строгого соблюдения законов нет и твердой дисциплины. Дисциплина и законность неразрывны.
Проблемы причинности нарушений служебной дисциплины и законности сотрудников органов внутренних дел, имеющих системные черты и свойства, специфику проявления, говорят о необходимости скорейшего осуществления практических мероприятий, направленных:
1) на создание отлаженной системы работы руководителей всех уровней с личным составом, отвечающей требованиям законности при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и реализации предоставленных им прав;
2) обобщение итогов комплексного инспектирования территориальных органов и учреждений органов внутренних дел, имеющих низкие показатели в служебной деятельности, и результатов проведенных в отношении личного состава служебных проверок;
3) совершенствование института наставничества, разработку с учетом специфики служб примерных программ наставничества, подбора наставников и стимулирования их труда;
4) организацию среди сотрудников, в службах и подразделениях состязательности за добросовестное отношение к порученному делу, знание и владение профессиональными навыками, умение ориентироваться в государственно-правовой политике, взаимодействие с гражданами и общественностью.
Практика показывает, что в основе нарушения дисциплины и законности лежат факторы как внутреннего, так и внешнего характера. К числу первых могут быть отнесены правовой нигилизм, низкий уровень общей и профессиональной культуры, отклонения нравственно-психологического характера. К числу вторых могут быть отнесены изъяны, существующие в правоохранительной системе, отражающие негативные традиции в реализации правоохранительных функций [10, с. 19].
Таким образом, современное общество желает видеть в сотрудниках органов внутренних дел своих защитников от преступных посягательств, людей с глубоким пониманием гражданской позиции и социальной значимости своей деятельности, прочными духовно-нравственными основами, обладающими высокой культурой поведения.
Для сотрудников органов внутренних дел соблюдение дисциплины и законности - не просто желаемое, а необходимое «качество», так как на них возложена большая ответственность - служить Родине, добросовестно выполнять служебный долг, дорожить своей честью.
Список литературы
1. URL: http://izvestia.rU/news/540803#ixzz3S1kmCnRy (дата обращения: 7 февр. 2015 г.)
2. Краснов И.А. Специфика законности в федеративном государстве: на примере Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2007.
3. Денисова А.В. К вопросу о понятии законности в административном процессе // Научный портал МВД России. 2014. N 1 (25).
4. Лазарев В.В., Афанасьев В.С., Гранат Н.Л. Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел. М., 1993.
5. Румянцев Н.В. Законность как базовый правовой режим деятельности органов внутренних дел // Закон и право. 2011. N 6.
6. Макаренко А.С. Соч.: в 7 т. Т. 1. М., 1957.
7. Калинин М.И. Избранное. М., 1958.
8. Гавриленко Д.А. Государственная дисциплина: (Сущность, функции, значение) / под ред. А.П. Шерги-на. М.: Наука и техника, 1988.
9. Административное право: учебник: в 2 ч. Ч. 1 / Т.М. Занина, Ю.Н. Канибер, В.А. Кудин, С.А. Сойников. М.: ЦОКР МВД России, 2005.
10. Иванова Т.Е. Организация профилактической работы по поддержанию служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел // Вестник кадровой политики МВД России. 2008. N 4.
References
1. Available at: http://izvestia.rU/news/540803#ixzz3S1kmCnRy (Accessed 7 February 2015).
2. Krasnov I.A. Spetsifikazakonnosti v federativnom gosudarstve:naprimere Rossiyskoy Federatsii. Dokt. Diss. [The specifics of the rule of law in a federal state: the case of the Russian Federation: Doct. Diss.]. Kazan, 2007.
3. Denisova A.V. Kvoprosu oponyatiizakonnosti vadministrativnom protsesse [On the question of the legality of the administrative process]. Nauchnyy portal MVD Rossii - Scientific portal of the Russian Interior Ministry, 2014, no. 1 (25).
4. Lazarev V.V., Afanas'ev V.S., Granat N.L. Obespecheniezakonnosti vdeyatel'nosti organov vnutrennikh del [Rule of law in the internal affairs bodies]. Moscow, 1993.
5. Rumyantsev N.V. Zakonnost'kak bazovyy pravovoy rezhim deyatel'nosti organov vnutrennikh del [The legality as the basic legal regime of internal affairs bodies]. Zakon ipravo - Law and the Legislation, 2011, no. 6.
6. Makarenko A.S. Sochineniya. V71. T. 1 [Essays. In 7 volumes. Volume 1]. Moscow, 1957.
7. Kalinin M.I. Izbrannoe [Favourites]. Moscow, 1958.
8. Gavrilenko D.A. Gosudarstvennaya distsiplina: (Sushchnost, funktsii, znachenie) [State discipline: (Essence, function, value)]. Moscow, Nauka i tekhnika Publ., 1988.
9. Zanina T.M., Kaniber Yu.N., Kudin V.A., Soynikov S.A. Administrativnoe pravo. V2 ch. Ch. 1 [Administrative Law. In 2 parts. Part 1]. Moscow, 2005.
10. Ivanova T.E. Organizatsiya profilakticheskoy raboty po podderzhaniyu sluzhebnoy distsipliny i zakonnosti v organakh vnutrennikh del [Organization of preventive work to maintain service discipline and legality in the internal affairs bodies]. Vestnik kadrovoy politiki MVD Rossii - Herald of the Russian Interior Ministry personnel policy, 2008, no. 4.
