CC BY
43
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 351.74 ББК 67.401
© 2017 г. А. Н. Осяк,
начальник кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России
кандидат юридических наук.
E-mail: [email protected]
К. А. Корчагина,
старший преподаватель кафедры административного права Ростовского юридического института
МВД России кандидат юридических наук.
E-mail: [email protected]
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ, СКЛАДЫВАЮЩИХСЯ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В статье рассматривается понятие дисциплины и законности в органах внутренних дел, необходимость их соблюдения и укрепления среди личного состава. Раскрываются процессуальные аспекты применения процедур дисциплинарных взысканий, вносятся предложения по совершенствованию федерального законодательства о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: дисциплина, законность, органы внутренних дел Российской Федерации.
A. N. Osyak - Head, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of
the Russian Federation, PhD in Law.
K. A. Korchagina - Senior Lecturer, Department of Administrative Law, Rostov Law Institute of the Ministry of
Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
SOME PECULIARITIES OF PUBLIC RELATIONS IN THE PROCESS OF IMPLEMENTATION
OFTHE INSTITUTE OF DISCIPLINARY RESPONSIBILITY OFTHE INTERNALAFFAIRS BODIES
The article discusses the concept of discipline and legality in law-enforcement bodies, the need for compliance and strengthening among the personnel. Reveals the procedural aspects of the application of the procedures of disciplinary sanctions, makes suggestions to improve the Federal law on service in internal Affairs bodies of the Russian Federation.
Key words: discipline, rule of law, law-enforcement bodies of the Russian Federation.
Повышение среди личного состава органов внутренних дел (далее - ОВД) служебной дисциплины (далее - дисциплина) и законности выступает одним из приоритетных направлений, обозначенных МВД России, государством в целом. Правовой сущностью специфики государственной службы, основополагающим принципом функционирования ОВД, определяющим условия для эффективного государственного управления и обеспечения его авторитетности, является законность.
Сотрудник ОВД (далее - сотрудник), обеспечивая правоохранительные задачи, обязан использовать средства, выполнять процессуальные действия, предписанные либо допускаемые законами и иными нормативными правовыми актами, а также соблюдать правовые запреты и ограничения. «Формирование системы профилактики и предупреждения корруп-
ционных и иных правонарушений среди сотрудников, направленной на укрепление служебной дисциплины и законности в служебных коллективах...» - цель реализации кадровой политики в системе МВД России, определенная в Концепции кадровой политики МВД России (на период до 2020 года). Президент Российской Федерации В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ на 2016 год подчеркнул, что вопросы противодействия коррупции «действительно волнуют общество. Коррупция - препятствие для развития России». Дестабилизация нравственно-правовых, организационных основ прохождения службы, дискредитация МВД России в обществе, снижение уровня доверия граждан - возможные последствия нарушений сотрудниками ОВД законности и дисциплины, что является недопустимым. Свое мнение по вопросу доверия гра-
ждан выразил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию РФ на 2017 год: «Можно ли достойно развиваться на зыбкой почве слабого государства и управляемой извне безвольной власти, потерявшей доверие своих граждан? Ответ очевиден: конечно, нет». Вместе с тем он также отметил, что «общество решительно отторгает спесь, хамство, высокомерие и эгоизм, от кого бы все это ни исходило, и все больше ценит такие качества, как ответственность, высокая нравственность, забота об общественных интересах, готовность слышать других и уважать их мнение». Подчеркиваем, что сотрудник должен быть образцом строгого соблюдения законности и дисциплины.
Толковые словари русского языка дают следующее толкование понятия «дисциплина»: обязательное для всех членов какого-либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам [1]; выдержанность, привычка к строгому порядку [2]. В Федеральном законе от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» фиксируется понятие дисциплины, которая определяется как «соблюдение сотрудником установленных... порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав» [3]. Также понятие «дисциплина» достаточно емко закрепляется и в Дисциплинарном уставе органов внутренних дел РФ (далее - Дисциплинарный устав) [4], однако не охватывает важного момента, отраженного ранее в Положении о службе в органах внутренних дел РФ (далее - Положение о службе) [5], в котором устанавливалось, что «.нарушением сотрудником органов внутренних дел служебной дисциплины признается виновное действие (бездействие). если за указанное действие (бездействие) законодательством Российской Федерации не установлена административная или уголовная ответственность». На наш взгляд, следует поддержать представленное в научной литературе суждение о том, что обозначенное дополнение являлось отражением принципа прав человека Non bis in idem, который предписывает запрет двух взысканий за одну провинность. Изложение рассматриваемой дефиниции в новой редакции (с учетом вышесказанного) будет способствовать достижению главных целей дисциплинарной практики в ОВД, ее оптимизации [6].
Дисциплина в служебной деятельности невозможна без обеспечения единоначалия и
соблюдения субординации, применения к сотрудникам поощрительных мер за добросовестную службу, установления порядка привлечения к дисциплинарной ответственности, которая должна быть соразмерна совершенному проступку (вплоть до увольнения со службы). Суфийская притча гласит: «...Однажды лошадь подумала: "Почему я должна подчиняться?" И она стала возить повозку, когда, куда и как ей вздумается. Человек продал лошадь кому-то, кто стал держать ее в очень жесткой узде. Далее повозка решила: "Буду отстаивать свою независимость. Захочу - мои колеса будут крутиться, а захочу - и не будут. Иногда буду скрипеть, иногда - нет. И я буду ослаблять и зажимать мои гвозди, когда захочу". Повозку, утерявшую надежность, пустили на дрова». Дисциплинарная ответственность -одно из действенных средств укрепления дисциплины, оказывающее воспитательное и превентивное воздействие. От качества организационно-практических мероприятий по профилактике нарушений дисциплины и законности зависит уровень их соблюдения сотрудниками, эффективность профилактической работы.
Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-Ф3 закрепляет основные права (ст. 11 ), обязанности (ст. 1 2) сотрудника, требования к служебному поведению, ограничения и запреты, связанные со службой в ОВД. Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции» [7] также устанавливает требования, предъявляемые к сотруднику полиции и его поведению (ст. 27). Дисциплинарный устав определяет перечень обязанностей сотрудника по соблюдению и поддержанию дисциплины, возлагает персональную ответственность на руководителя за ее нарушения во вверенном подразделении. Однако некоторые ученые разделяют точку зрения о недопустимости привлечения руководителя к ответственности по указанному выше основанию, за исключением случаев, когда ее низкий уровень предопределен личной служебной деятельностью (бездеятельностью) данного руководителя и когда налицо факты умышленного допущения сокрытия нарушений дисциплины подчиненными. В поддержание приведенной точки зрения приводится аргументация, основанная на том, что эта норма предоставляет возможность привлекать к дисциплинарной ответственности субъектов управления, не соотнося их служебную деятельность с
конкретными нарушениями дисциплины подчиненными [8]. На наш взгляд, рассматриваемая норма целесообразна, логична и не требует внесения изменений и дополнений. Во-первых, одним из основных принципов службы в ОВД и основой дисциплины является единоначалие и субординация. Единоначалие предполагает централизацию у руководителя функций управления, установление за исполнение принятых решений личной ответственности, отсутствие дисциплины зачастую свидетельствует о его безответственности. Во-вторых, осознавая возложенную персональную ответственность, руководитель будет больше уделять внимания организованности, состоянию и превенции нарушений дисциплины и законности, проявлять требовательность к подчиненным исходя из содержания присяги, уставов, приказов и интересов службы. Дисциплинарная ответственность несет в себе воспитательную, стимулирующую функции, выступает критерием оценки служебной деятельности, но и может снизить уровень воспитательного процесса, когда наложение дисциплинарной ответственности является нецелесообразным и незаслуженным, поскольку служебный коллектив должен осознавать, что этому способствовали объективные обстоятельства. При этом имеют значение и такие факторы, как своевременность, гласность (принцип гласности обеспечивает воздействие на личность сотрудников, в силу чего приходит осознание необходимости прилагать усилия и вносить вклад в осуществление общей цели коллектива - повышения авторитета среди сослуживцев).
Расширенный перечень взысканий и поощрений в ОВД имеет отличие от закрепленных Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [9] по отношению к гражданским служащим, Трудовым кодексом РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ [10] по отношению к работникам. Это определено целями, характером службы в ОВД как особом виде государственной службы, связанном с обеспечением жизни и здоровья граждан, их прав и свобод, безопасности государства, общественного порядка и законности. В частности, Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-Ф3, Положение о службе устанавливают такие виды взысканий, как строгий выговор, перевод на нижестоящую должность в ОВД, не предусмотренные по
отношению к гражданским служащим и работникам. По отношению к работникам, вместе с тем, не предусмотрено и предупреждение о неполном должностном соответствии. Исходя из анализа ст. 13 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ дисциплина в ОВД должна соблюдаться личным составом не только в служебное, но и во внеслужебное время, в этом и выражается еще одна особенность статуса сотрудника. Если говорить о трудовой дисциплине, то она поддерживается, не выходя за рамки той организации, где работник осуществляет свои трудовые обязанности.
Статья 51 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ, глава 6 Дисциплинарного устава определяют порядок наложения на сотрудников дисциплинарных взысканий, ст. 51.1 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ устанавливает порядок наложения на сотрудников взысканий за коррупционные правонарушения. Приказом МВД России от 06.05.2013 № 241 «О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации» [11] устанавливается Перечень руководителей (начальников) системы МВД России и соответствующих им прав по применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий в отношении подчиненных сотрудников.
Рассмотрим некоторые проблемы применения на практике норм, содержащихся в ст. 51 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ. Необходимо напомнить, что законодательством предусмотрены письменные и устные дисциплинарные взыскания, которые имеют различия по существу и правовой регламентации.
Более подробно необходимо остановиться на рассмотрении вопроса об учете дисциплинарных взысканий в виде устного замечания или выговора. Согласно ч. 13 ст. 51 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ в материалы личного дела сотрудника заносятся дисциплинарные взыскания, налагаемые в письменной форме. Об обязанности учета устных дисциплинарных взысканий в обозначенном законе умалчивается. Также в ст. 55 Дисциплинарного устава прямо оговорено, что подлежат учету и заносятся в личное дело все дисциплинарные взыскания, за исключением объявленных устно. Вместе с тем исходя из природы устных дисциплинарных взысканий факт их применения процессуально не
оформляется, что является понижающим фактором эффективности наложенного дисциплинарного взыскания и профилактики.
В качестве следующей особенности рассматриваемых видов взысканий отмечается следующее. Объявление публично устного замечания или выговора фактически влечет за собой меньший объем правовых последствий для сотрудника, чем наложение соответствующим приказом письменного замечания или выговора, а также иных видов письменных дисциплинарных взысканий. Так, например, ч. 1.1 ст. 51 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 установлен запрет на применение нормативно установленных мер поощрения к сотруднику, имеющему неснятое дисциплинарное взыскание, наложенное на него в письменной форме соответствующим приказом, за исключением досрочного снятия ранее наложенного в письменной форме дисциплинарного взыскания. Одновременно с этим в законодательстве Российской Федерации не предусмотрено каких-либо ограничений для применения мер поощрений к лицам, которым было объявлено устное замечание или выговор.
Часть 17 ст. 51 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3 содержит отсылочные нормы к главе 12 указанного закона относительно осуществления исполнения наложенного на сотрудника дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы в ОВД. В данном случае интерес представляет дискуссионное положение п. 9 ч. 3 ст. 82 рассматриваемой главы, в соответствии с которым контракт подлежит расторжению, а сотрудник - увольнению со службы в связи с совершением проступка, порочащего его честь. При этом следует согласиться с существующей в юридической литературе точкой зрения о том, что наступление юриди-
Литература
1. Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова. М., 1990. URL: http:// www.ozhegov.com/index.shtml
2. Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1935-1940. URL: http://ushakovdictionary.ru
3. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ. URL: http:// www.consultant.ru/
ческой ответственности в данном случае приводит к возникновению проблем в правоприменительной деятельности, поскольку она расходится с сущностью одного из принципов права, в соответствии с которым всякая юридическая ответственность наступает за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих юридических обязанностей. Вместе с тем подчеркивается, что честь сотрудника чаще всего определяется моральными нормами, не определенными нормами права.
Статья 52 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-Ф3, приказ МВД России от 24.12.2008 № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» [12] регламентируют порядок проведения служебной проверки, одновременно с этим Дисциплинарный устав не содержит даже упоминания о возможности проведении служебной проверки. В связи с этим представляется целесообразным расширить предмет регулирования Дисциплинарного устава, включив в сферу его применения отношения, возникающие при проведении служебной проверки.
Качественный уровень правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе реализации института дисциплинарной ответственности в ОВД, напрямую влияет на качество ведения дисциплинарного производства, степень эффективности налагаемых взысканий, а соответственно, и на обьем профилактического эффекта относительно нарушений дисциплины и законности. В связи с этим необходимо совершенствовать правовой механизм реализации рассматриваемого института.
Bibliography
1. Explanatory dictionary of Russian language / under the editorship of S. I. Ozhegov. Moscow, 1990. URL: http://www.ozhegov.com/index.shtml
2. Explanatory dictionary of Russian language: in 4 vol. / ed. by D. N. Ushakov. Moscow, 19351940. URL: http://ushakovdictionary.ru
3. On service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation November 30, 2011 № 342-FL. URL: http://www.consultant.ru/
4. Disciplinary Statute of bodies of internal Af-
4. Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации: утв. Указом Президента Рос. Федрации от 14.10.2012 № 1377 (в ред. от 01.07.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 22.10.2012. № 43. Ст. 5808.
5. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление Верховного Суда Рос. Федерации от 23 дек. 1992 г. № 4202-1. URL: http:// www.consultant.ru/
6. Мальцев Е. П. Правовое регулирование служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации на современном этапе // Молодой ученый. 2013. № 2.
7. О полиции: Федер. закон Рос. Федерации от 07.02.2011 № 3-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016). URL: http://www.consultant.ru/
8. Никифоров Л. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998.
9. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ. URL: http:// www.consultant.ru/
10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ. URL: http:// www.consultant.ru/
11. О некоторых вопросах применения мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий в органах внутренних дел Российской Федерации (вместе с Порядком применения к сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации мер поощрения): приказ МВД России от 06.05.2013 № 241 (в ред. от 02.07.2014). URL: http://www.consultant.ru/
12. Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 24.12.2008 № 1140. URL: http://www. consultant.ru/
fairs of the Russian Federation, approved by decree of the President of the Russian Federation dated 14.10.2012 № 1377 (as amended from 01.07.2014) // Collected legislation of the Russian Federation. 22.10.2012. № 43. Art. 5808.
5. About the Position statement about service in bodies of internal Affairs of the Russian Federation and the text of the Oath of the employee of internal Affairs bodies of the Russian Federation: resolution of the Supreme Council of the Russian Federation of 23 December 1992 № 4202-1. URL: http://www. consultant.ru/
6. Maltsev E. P. Legal regulation of discipline in the internal Affairs of the Russian Federation at the present stage // Young scientist. 2013. № 2.
7. On police: Federal Law of the Russian Federation of 07.02.2011 № 3-FL (as amended on 03.07.2016) (with changes and additions entered into force on 04.07.2016). URL: http://www. consultant.ru/
8. Nikiforov L. V. Disciplinary responsibility of employees of bodies of internal Affairs: dis. ... PhD in Law. Omsk, 1998.
9. On state civil service of the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of 27.07.2004 № 79-FL. URL: http://www. consultant.ru/
10. Labour code of the Russian Federation from 30.12.2001 № 197-FL. URL: http://www. consultant.ru/
11 .About some questions of application of measures of encouragement and imposition of disciplinary sanctions in the internal Affairs of the Russian Federation (together with order of application to employees of bodies of internal Affairs of the Russian Federation incentives): Order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation dated 06.05.2013 № 241 (as amended on 02.07.2014). URL: http://www.consultant.ru/
12. About approval of the Instruction on the procedure of organization and conduct of official inspections in the bodies, units and institutions of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation: Order of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation dated 24.12.2008 № 1140. URL: http://www.consultant.ru/
