CC BY
483
УДК 347.73 Ольга Олександр1вна Дмитрик,
д-р юрид. наук, доцент Нацюнальний юридичний утверситет ¡мет Ярослава Мудрого, м. Харюв
СП1ВВ1ДНОШЕННЯ ЗАКОНУ I П1ДЗАКОННИХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТ1В ПРИ РЕГУЛЮВАНН1
Ф1НАНСОВИХ В1ДНОСИН
У статт доведено, що не пiдзаконнi акти, а саме закони, що виходять вiд вищого органу законодавчо'' влади, надiленi вищою юридичною силою, повиннi стати основним джерелом права у сферi публiчноi фшансово'' дiяльностi. Всi пiдзаконнi нормативы акти повиннi бути виданi виключно на пiдставi закону. Неодмiнною вимогою, пропонованою до будь-якого пiдзаконного нормативно-правового акта, поряд з необхщшстю його видання у рамках компетенцп державного органу, суворо'' визначеностi змiсту тощо, мае стати вимога дотримання принципу iерархiчностi, за допомогою якого у правi досягаються еднiсть численних правових актiв i ix узгоджена дiя.
Ключовг слова: спiввiдношення, фiнансовий закон, тдзаконний нормативно-правовий акт, фiнансовi вiдносини, фiнансово-правове регулювання.
Питання, пов'язаш з визначенням спiввiдношення законiв та тдзаконних нормативно-правових актiв при регулюванш фiнансовиx вiдносин, завжди привертали увагу вчених-фшансиспв. Зокрема, до ix розгляду вдавалися Л. К. Воронова, М. В. Карасьова, М. П. Кучерявенко, I. В. Рукавишшкова, Е. Д. Соколова, О. I. Худяков та ш. Але сьогодш, коли йде докоршне оновлення украшського фшансового законодавства, цей аспект потребуе додаткового розгляду. Це пов'язано також iз тим, що одним iз принцитв формування правово'' держави е наявнiсть сутдрядного, несуперечливого як законодавства в цшому, так i фiнансового законодавства зокрема як сукупност всix нормативно-правових акпв, що регулюють публiчну фiнансову дiяльнiсть. Отже, метою статтi е аналiз спiввiдношення законiв i пiдзаконниx нормативно-правових актив при регулюваннi фiнансовиx вщносин.
Вiдповiдно до юридично'' сили фiнансовi нормативно-правовi акти подiляються на закони та тдзаконш акти (постанови Верховно'' Ради Украши, Верховно'' Ради Автономно'' Республiки Крим, постанови й декрети Кабшету Мiнiстрiв Украши й Ради мiнiстрiв Автономно'1' Республiки Крим, укази Президента Украши, рiшення мiсцевиx Рад тощо). При цьому наразi регулювання фшансових вiдносин здiйснюеться багатьма видами нормативно-правових акпв, якi мають рiзну юридичну силу: законами, указами Президента Украши, постановами й декретами Кабшету Мiнiстрiв Украши, наказами й шструкщями шших органiв державно'' влади й мюцевого самоврядування, що становлять собою певну систему. Упм, незважаючи на те, що зовшшня форма вираження i конституювання норми фiнансового права повинна бути заздалегщь визначена, тобто види джерел права мають бути окреслеш [5, с. 23], у нашш державi ще й дотепер на законодавчому рiвнi не встановлено ш загального перелiку джерел права, ш чiтко'i, iерарxiчно'i системи нормативно-правових акпв. Звичайно, можна виходити з того, що у статтях 91, 93, 106, 117 та шших. Конституцп Украши закршлено правотворчi повноваження певних органiв держави та мюцевого самоврядування, тим самим визначено основш види нормативно-правових акт1в та вказано, на пiдставi яких актiв вони мають прийматися. Разом з тим назваш положення не виршують зазначено! проблеми -нормативного закрiплення перелшу чинних нормативно-правових актiв та встановлення 1'х чiткого спiввiдношення. Це повною мiрою стосуеться i джерел фшансового права.
Наслщком тако'' ситуацй е те, що з розвитком держави, створенням нових та
удосконаленням д^чих п органiв виникае необхщшсть надiлення 'х повноваженнями з видання нормативно-правових актiв. А отже, виникають i новi пiдзаконнi нормативно-правовi акти, що регулюють фiнансовi вщносини. Це свiдчить про розширення кола суб'екпв правотворчостi i системи нормативно-правових актив - джерел фiнансового права. Ми вже акцентували увагу на розширення нормотворчо'' дiяльностi органiв виконавчо'' влади, зокрема Кабiнету Мiнiстрiв, податкових i казначейських органiв, що школи призводило навiть до змiни змюту норм закону, на пiдставi яких останш були виданi
[4].
Розширення нормотворчих повноважень оргашв виконавчо'1 влади суттево впливае на систему фшансового законодавства, у деяких випадках навт спостерiгаеться фактичне зрiвняння сили пщзаконних актiв iз законами, що мають знаходитися у iерархiчнiй залежностi вщ останнiх. Це призводить до нехтування принципом верховенства права й закону, що для правово'1 держави, якою е Укра'на, неприпустимо.
Дiйсно, використання закону при впорядкуванш фiнансових вщносин мае певнi особливостi [13, с. 51]. По-перше, слiд говорити не про окремо дiючi фiнансовi закони, а про групу узгоджених та взаемозалежних закошв iз чiтко вираженими вщсильними нормами. По-друге, дiя багатьох фшансових законiв неможлива без широко'' системи актiв пiдзаконних - шструкцш, роз'яснень тощо. Так, застосування ст. 102 Бюджетного кодексу Укра'ни неможливе без особливого пiдзаконного акта, що регламентуе порядок фшансування видаткiв мюцевих бюджетiв на здiйснення заходiв з виконання державних програм соцiального захисту населення за рахунок субвенцш з Державного бюджету. Але тут необхщно акцентувати увагу на деяких проблемах. Йдеться передуам про проблему прюритету закону в системi нормативно-правових актив, що регламентують публiчну фiнансову дiяльнiсть. У цьому зв'язку не можна не згадати твердження Л. С. Явича, що значення закону перебувае в прямш залежност вiд реально'' влади й авторитету в поличному житп кра'ни представницьких органiв держави (парламешгв i т. д.), зрештою - вiд економiчноi' й пол^ично! структури [14, с. 115].
«Стввщношення закону й пiдзаконних актiв залишаеться гострою проблемою, -зауважуе з цього приводу Ю. О. Тихомиров, - норми закону часто порушуються й ^норуються. - Мiж тим мова повинна йти про сувору орiентацiю вах державних й шших структур на виконання законiв, про перенесення центру ваги в дiяльностi оргашв виконавчо! влади на оргашзащю 1'х виконання й контроль, про прийняття рiшень у межах законно встановлено'' компетенцп органiв, про вщмшу та змiну управлiнських актiв у вщповщносп до знову прийнятого закону, про вщповщальшсть за вiдхилення вщ закону та порушення законносп» [11, с. 73].
Порушення рацiонального стввщношення фшансового закону та пщзаконного нормативно-правового акта може зумовлювати низку проблем як на стадп нормотворення, так i на стадп нормозастосування. Так, С. Г. Пепеляев наголошуе, що в такому разi формуеться цша система ознак, якi характеризують невщповщшсть пiдзаконного акта його мiсцезнаходженню в системi податкового законодавства [9, с. 243]. Таю ознаки можуть набувати матерiального характеру. Йдеться про порушення матерiальних фшансово-правових норм, примiром, певним нормативно-правовим актом змiнюеться змют i обсяг прав i обов'язюв учасникiв фiнансових вiдносин, порядок i умови реалiзацii' прав таких суб'екпв, вид вiдповiдальностi за правопорушення у сферi фiнансовоi' дiяльностi, порядок i пiдстави притягнення до вiдповiдальностi тощо. Окрiм того, вони можуть мати процедурне вираження - порушення компетенцп органу, який видав вщповщний фшансовий нормативно-правовий акт, установленого порядку прийняття i набуття чинностi тощо.
Неувага до питань стввщношення фшансового закону з шшими видами фшансових нормативних правових актив негативно вiдбиваеться на всш системi нормативного регулювання, що в кшцевому рахунку призводить не до взаемодп, а до суперництва i необгрунтовано'' конфронтацй рiзних правотворчих оргашв. На наше переконання, не
пщзаконш акти, а саме фiнансовi закони - нормативно-npaBOBi акти, що виходять вiд вищого органу законодавчо' влади - парламенту, як мають вищу юридичну силу, повиннi стати основним джерелом права у сферi фшансово'1 дiяльностi держави й мiсцевого самоврядування. Вс iншi пiдзаконнi нормативнi акти мають бути видаш виключно на пiдставi закону й обов'язково йому вщповщати. Неодмiнною вимогою, пропонованою до будь-якого фшансового нормативно-правового акта, поряд з необхщнютю його видання у рамках компетенцп вiдповiдного державного органу, суворо' визначеностi його змiсту тощо, мае стати вимога його вщповщносп актам вищих органiв, обов'язкового дотримання принципу iерархiчностi, за допомогою якого у правi досягаються еднiсть численних правових актiв (норм) i 'хня погоджена дiя [7, с. 97].
У Конституцп Укра'ни (ч. 2 ст. 92) вщбито принцип верховенства закону в системi iнших нормативно-правових акпв, покликаних упорядковувати публiчну фшансову дiяльнiсть. У цьому контекстi доречно навести слова М. М. Марченка, що важливють ч^кого визначення й законодавчого закршлення питань, якi пщлягають виключному регулюванню законами, нiким не пщдаеться й не може пщдаватися сумнiву, тому що вiд цього значною мiрою залежить стрункiсть, упорядкованють й ефективнiсть уае'1 нацюнально' правово' системи [8, с. 128]. Отже, у такий споаб конституцiйною нормою визначене коло фшансових вiдносин, упорядкування яких повинне здшснюватися виключно законом, а також визначено прюритет у регулюванш фiнансових вiдносин саме законами як актами вищо' юридично' сили.
З огляду на викладене можемо стверджувати, що будуючи систему джерел фшансового права, приймаючи вщповщш фiнансовi нормативно-правовi акти, необхщно виходити з того, що кожен такий акт мае бути не лише виданий у рамках компетенцп вщповщного державного органу, безумовно визначений за змютом, а й повинен прийматися у суворш вщповщносп актам вищестоящих оргашв, з додержанням положень ст. 92 Конституцп Укра'ни. При цьому меж компетенцп органу стосовно видання фшансових нормативно-правових акпв не можуть тлумачитися довшьно чи розширювально, вони мають бути ч^ко, конкретно окресленими фшансовим законом. В основi цього лежить принцип iерархiчностi нормативних актiв як джерел права, вщповщно до якого будь-яке порушення меж компетенцп' того чи шшого органу тягне порушення зв'язкiв, взаемозалежностей, цiлiсностi системи джерел права [12].
При встановленш стввщношення закону i пiдзаконного нормативно-правового акта при регулюванш вщносин у сферi публiчноi фшансово'1 дiяльностi актуалiзуеться проблема забезпечення системних зв'язкiв таких актив. Ми погоджуемося з I. О. Билею-Сабадаш, яка наполягае на тому, що тшьки едина, максимально несуперечлива система нормативних правових акпв може забезпечити ефективне правове регулювання суспшьних вщносин. 1гнорування проблеми забезпечення системних зв'язюв нормативних правових актiв, окремих припиав е однiею з головних причин непослiдовноi юридично'' практики, порушень принципiв верховенства права i закону [2, с. 24]. Однак, як свщчить аналiз чинного фiнансового законодавства, вимога щодо забезпечення системних зв'язюв нормативно-правових актiв реально не втшюеться у життя. Так, правове регулювання фшансових вщносин, зокрема, стосовно справляння податюв, використання бюджетних коштив, здшснення фiнансового контролю тощо, здiйснюеться без належного врахування об'ективно iснуючого взаемного зв'язку норм рiзних правових акпв, що складають систему фшансового та шших видiв законодавства Укра'ни. Наслщком тако' ситуацй е виникнення певних колiзiй, iснування пробiлiв при упорядкуванш правом вiдносин у сферi мобшзацп, розподiлу й витрачання коштiв публiчних фондiв. Все це, врештi, перешкоджае досягненню цiлей i вирiшенню завдань публiчноi фiнансовоi дiяльностi, а також порушуе права суб'ектiв фiнансових правовщносин.
Як одну iз нагальних проблем у сферi пiдзаконноi нормотворчостi треба вщзначити недостатню ефективнiсть прийнятих нормативно-правових акпв, що мютять фiнансово-правовi норми. Так, основними вадами е 'х велика кiлькiсть (причому як закошв, так i
пщзаконних нормативних акпв), безлiч змiн i доповнень до вже прийнятих актив, зовнiшнi й внутрiшнi суперечностi !х положень. Положення, закрiпленi у фiнансових законах, доволi часто розширюються нормами пщзаконних акпв. До того ж бшьша частина нормативно-правових акпв не мае достатньо! науково! обгрунтованосп, що призводить до неоднозначно! штерпретацп фiнансово-правових приписiв. Особливо гострою е проблема недотримання правил юридично! техшки.
З приводу ще! проблеми В. М. Баранов вщзначае, що за таких обставин не лише не зникають, але й постшно з'являються у витонченому методологiчному оснащеннi ще!, що свiдчать про нерозумiння щнносп юридично! технiки. Юридична технiка, як i саме право, - досягнення i вияв загальнолюдсько! культури, джерело традицш, на яких базуеться стабшьшсть вае! правово! системи. Без урахування ще! очевидно! обставини юридична техшка реально принижуеться до рiвня бездушно! запчастини [1, с. 126-127]. Д. А. Керiмов, констатуючи явно недостатнш рiвень уваги фахiвцiв до законодавчо! технiки, зауважуе: «Чи не цим пояснюеться та сумна обставина, що законодавство страждае безлiччю недолiкiв техшчного порядку, особливо тих законiв i iнших правових актiв, якi прийнят за останне десятилiття. I сповна виправданим е припущення про те, що ця обставина стала одшею з причин недосконалосп чинного законодавства, наявносп в масовiй свiдомостi враження про необов'язковють виконання закону, про можливють безкарного його порушення, про допустимють «боротьби закошв»...». Далi вчений iронiчно зауважуе, що створення змютовного, правильно оформленого i ефективно працюючого закону рiвнозначне новому вiдкриттю в наущ [6, с. 1-2]. Це свщчить про те, що при розробщ законiв, i особливо тих, що покликан упорядковувати фiнансовi вщносини, обов'язковою умовою мае стати дотримання юридично! техшки. Адже вщ недвозначно! визначеностi та чiткостi викладених у законах припиав щодо мобшзацп, розподшу та використання коштiв публiчних фондiв прямо залежить !х належне використання вама суб'ектами фiнансового права. А це, безперечно, впливае на фшансове становище держави, !! здатнiсть повною мiрою виконувати покладенi на не! завдання та функцп, фiнансувати необхщш заходи.
Незважаючи на iснування окреслених, а також шших проблем, вiдмовитися вщ видання пiдзаконних фiнансово-правових нормативних акпв неможливо, та й недоцiльно. Таку думку висловлюють багато науковцiв [3]. По-перше, законодавець не мае можливосп передбачити i регламентувати всю сукупшсть рiзних залежних вiд умов виникнення i часу фiнансових вiдносин, як цього потребують. По-друге, пiдзаконнi акти здатш значно оперативнiше, нiж закони, реагувати на змши в об'екп правового регулювання, що е вельми важливим в умовах реформування й удосконалення фшансових вiдносин у крш'ш. По-трете, спроба обiйтися у правовому регулюванш без пiдзаконних актiв спричинила б не лише надмiрне навантаження на законодавчi органи i, вщповщно, уповiльнення темпiв розробки, обговорення та прийняття фiнансових законiв, а й негативно вплинула б на саму яюсть закошв. По-четверте, виконавча влада за вщсутносп нормотворчих повноважень просто не зможе функщонувати. Виходячи з цього, подолати негативш тенденцii у цш сферi можливо лише за умови побудови струнко! iерархiчноi системи нормативно-правових актiв джерел фшансового права та обов'язкового глибокого переосмислення значення пщзаконних правових акпв у нш. При цьому ютотними вимогами, яким мають вщповщати нормативно-правовi акти - джерела фшансового права, - е !х чггка iерархiчна супщрядшсть, урахування системних зв'язкiв з нормативно-правовими актами -джерелами шших галузей права, забезпечення !х кореляцшних взаемовщносин.
Якраз у цьому аспектi доречним е застосування рiзних форм удосконалення фшансового законодавства, особливо систематизацп. За !! допомогою можна:
а) надати фшансовим нормативно-правовим актам усталеностi, визначеносп. Саме такi ознаки нинi е вкрай необхщними, без них таю акти не можуть юнувати як стшка система регулювання фiнансових вщносин. Поряд з тим усталенiсть фшансових нормативно-правових актiв не означае !х незмiнностi. Однак змiни мають бути
виваженими, шакше це призведе до негативних наслщюв. При цьому необхiдно виходити з того, що непорушними, незмшними мають залишатися саме принципи, на яких грунтуеться правове регулювання публiчноi фшансово'1' дiяльностi, якi, на наше переконання, обов'язково мають бути закршлеш у закош «Про публiчнi фшанси»;
б) пiдвищити роль фiнансових закошв за рахунок зменшення пiдзаконних нормативно-правових актiв. Ми наполягаемо, що основу фшансових нормативно-правових актiв мае становити саме фшансовий закон, орiентацiя на який дасть змогу попередити можливi суперечносп та шшзп, i, що особливо важливо, усунути вже наявш. Завдяки цьому буде забезпечено досягнення внутршньо'1' узгодженосп й стабiльностi фшансово-правового регулювання;
в) створити техшчно вiдпрацьовану, досконалу за формою, зручну для користування систему нормативно-правових акпв, що буде упорядковувати публiчну фшансову дiяльнiсть. А це передбачае, як справедливо тдкреслюеться у правовiй л^ератур^ доступнiсть, чiткiсть, компактнiсть нормативно-правових актив, однакову структуру, термiнологiю та стиль викладення, що допомагае тлумаченню i застосуванню норм [10, с. 102].
У цьому контекст ми акцентуемо увагу на необхщносп пiдвищення вимог щодо пiдготовки, обговорення, прийняття i застосування фiнансових законiв. Це дозволить усунути такi недолiки фiнансово-правового регулювання, як: вщсутшсть чiтких дефiнiцiй фшансово-правових категорiй; брак усталеного визначення стввщношення рiзних правових актiв; низька якють змiсту фiнансових нормативно-правових актiв, безсистемшсть 1'х пiдготовки i прийняття та тощо. Таким чином, в умовах реформування багатьох сфер життедiяльностi Украши, у тому числi й правовой особливого сенсу набувае питання щодо встановлення ч^кого спiввiдношення законiв i пiдзаконних нормативно-правових актiв, що регулюють фiнансовi вiдносини. Без цього неможливо тдвищити ефективнiсть дп ш фiнансових законiв нi системи фшансово-правового регулювання в Укрш'ш.
Список лггератури: 1. Баранов В. М. Традиции юридической техники: российский и зарубежный опыт / В. М. Баранов // Зарубежный опыт и отечественные традиции в российском праве: матер. всерос. науч.-метод. семинара 8-30 июня 2004 г. ; [под общ. ред.
B. П. Сальникова, Р. А. Ромашова]. - СПб., 2004. - С. 126-128. 2. Биля-Сабадаш I. О. Нормотворча техшка як шструмент забезпечення системности законодавства / I. О. Биля-Сабадаш // Форум права. - 2010. - № 1. - С. 24-33. 3. Демюв Р. Роль закону в нормативно-правовому регулюванш дiяльностi мшцп / Р. Демюв // Право Украши. - 2006. - № 8. -
C. 88-91. 4. Дмитрик О. О. Джерела фшансового права : сутшсть, види, система / О. О. Дмитрик // Проблеми правознавства та правоохоронно'1' дiяльностi : зб. наук. пр. -Донецьк : Дон. юрид. ш-т МВС при ДонНУ, 2005. - № 2. - С. 128-130. 5. Зивс Л. С. Источники права : моногр. / Л. С. Зивс. - М.: Наука, 1981. - 239 с. 6. Керимов Д. А. Законодательная техника : науч.-методич. и учеб. пособ. / Д. А. Керимов. - М.: НОРМА. -2000. - 127 с. 7. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права : моногр. / О. Е. Кутафин.
- М.: Юристъ, 2001. - 444 с. 8. Марченко М. Н. Источники права : учеб. пособ. / М. Н. Марченко.- М.: ТК Велби, Проспект, 2005. - 760 с. 9. Налоговое право : учеб. / под ред. С. Г. Пепеляева. - М.: Юристъ, 2005. - 591 с. 10. Систематизащя законодавства Украши : проблеми та перспективи вдосконалення / кол. авт.: Н. М. Пархоменко, В. Ф. Оренко та ш.
- К.: 1ДП НАН Украши, 2003. - 220 с. 11. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. - М.: Изд-во г-на Тихомирова М. Ю., 2001. - 355 с. 12. Толстик В. А. Иерерхия норм российского и международного права : моногр. / В. А. Толстик. - М.: Юрайт. - М, 2001. - 128 с. 13. Фшансове право Украши : навч. поаб. / Кучерявенко М. П., Криницький I. С., Лукашев О. А. та ш. ; за заг. ред. М. П. Кучерявенка. - X.: Право, 2010. — 288 с. 14. Явич Л. С. Общая теория права : курс лекцш / Л. С. Явич. - Л.: Изд-во ЛГУ, 1976.
- 286 с.
СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНА И ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
Дмитрик О. А.
В статье аргументировано, что не подзаконные акты, а именно законы, принятые высшим органом законодательной власти, наделены высшей юридической силой, должны стать основным источником права в сфере публичной финансовой деятельности. Все подзаконные нормативные акты должны быть приняты исключительно на основании закона. Непременным требованием любого подзаконного нормативно-правового акта, вместе с необходимостью его издания в рамках компетенции государственного органа, строгой определенности содержания и т.д., должно стать требование соблюдения принципа иерархичности, с помощью которого в праве достигаются единство многочисленных правовых актов и их согласованное действие.
Ключевые слова: соотношение, финансовый закон, подзаконный нормативно-правовой акт, финансовые отношения, финансово-правовое регулирование.
CORRELATION OF LAWS AND SUBORDINATE NORMATIVE LEGAL ACTS IN
FINANCIAL RELATIONS REGULATION Dmytryk O. O.
According to the legal force, financial normative legal acts are divided into laws and secondary legislation. Not secondary legislation, but financial laws - regulations emanating from the highest legislative body - the parliament, which are endowed with a higher legal force, should be the main source of law in financial sector of the state and local government activity. All other subordinate legislation must be issued solely on the basis of law and must be consistent with it. An essential requirement for any financial regulatory act, along with necessity of adoption under the competence of public body, strict certainty, etc., should be a requirement of its strict conformity with acts of the highest authorities, compulsory passing through the hierarchy principle, by using which unity of numerous acts and their coordinated action is achieved in law.
Key words: correlation, financial laws, secondary financial legislation, financial relations, regulation.
Надтшла доредакцИ 2 7.02.2014р.
