CC BY
138
2.5. СООТНОШЕНИЕ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ С СУДЕБНОЙ В ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ ПОДХОД
Магомедов Магомед Абдулкадирович, старший советник юстиции, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ. Должность: прокурор. Место работы: Прокуратура города Махачкалы Республики Дагестан. E-mail: prok-makhachkala@mail.ru
Аннотация: В статье на основе анализа теории верховенства права и юридической деятельности отечественной государственной власти, направленной на его обеспечение, обосновывается доктри-нальная модель соотношения прокурорской деятельности с судебной в правообеспечительном механизме правового государства применительно к Российской Федерации. Дается теоретическое обоснование необходимости корректировки конституционного и уголовного судопроизводства.
Ключевые слова: право, верховенство, закон, правовое государство, правообеспеченность, баланс полномочий, правообеспечительные государственные органы, прокуратура, суд, контролирующие органы, надзор, участие, судопроизводство.
THE RATIO OF THE ACTIVITIES OF PUBLIC PROSECUTORS
WITH THE COURT IN A LEGAL STATE: A THEORETICAL APPROACH
Magomedov Magomed Abdulkadirovich, senior counselor of justice, PhD at law, Deserved lawyer of RF. Position: Prosecutor. Place of employment: Prosecutor's office of Makhachkala city. E-mail: prok-makhachkala@mail.ru
Annotation: The article on the basis of the analysis of the theory of the rule of law and legal activities of national public authorities aimed at its implementation substantiates the doctrinal model of the ratio of the activities of public prosecutors with a court in a legal state mechanism of security right in Russia. It gives theoretical justification of necessity for the adjustment of the constitutional and criminal proceedings.
Keywords: right, rule, law, legal state, security right, the balance of powers , state agencies of security right, prosecutors, courts, regulatory authorities, supervision, participation, proceedings.
Прокурорская деятельность в правовом государстве функционально и закономерно связана с судебной.
Общепризнанным является мнение о том, что «прокуратура изначально явилась выражением демократической эволюции судебной власти, поскольку возникла в силу того, что функция уголовного преследования была отделена от функции правосудия»1.
В правовом государстве от функции правосудия должна быть отделена не только функция уголовного преследования, но и функция не уголовного преследования лиц, совершивших иные правонарушения в публичной сфере. Такое преследование предполагает: поиск и обнаружение правонарушений, совершаемых в публичной сфере; несудебное (точнее досудебное) исследование сущности правонарушений; осуществ-
1 Половченко К.А. Конституционно-правовой статус прокурату-
ры Сербии // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал.2017. № 4. С.97.
ление не силовых, т.е. в рамках и с соблюдением установленных правовых процедур, действий по сбору доказательств вины лиц, их совершивших; оформление доказательств в письменных документах и представление их суду (или иному уполномоченному органу для определения меры воздействия (санкции); исполнение санкции; восстановление нарушенного права, т.е. вытеснение из правовой жизни общества правонарушений.
Суд в правовом государстве не вправе заниматься поиском, обнаружением, досудебным исследованием юридической природы правонарушений, доказыванием вины правонарушителя, инициированием производства по преследованию правонарушителя, а должен принимать правовое решение только по делу, инициированному иными субъектами права в рамках судопроизводства на основе свободно сформированного внутреннего убеждения каждого судьи, действующего в том или ином компетентном составе суда, т.е. применять санкцию. В противном случае суд становился бы стороной в производстве и подменял бы функцию одной из сторон производства, терял бы верховенство и превращался бы в «судью в собственном деле», что не несовместимо с принципами и пониманием верховенства права.
С другой стороны, в правовом государстве, если никто не инициирует правообеспечительную процедуру, в том числе перед судом, то правонарушения остаются без реагирования со стороны судебной власти или иных уполномоченных органов государства, что влечет нарушение непрерывности состояния правообес-печенности в обществе. Такое положение особенно вредно, если правонарушения совершены органами власти или организациями, выполняющими публичные функции.
Прокуратура как раз, являясь несудебным органом и в то же время по характеру своей деятельности будучи связанной с судебной деятельностью, компенсирует этот недостающий в судебной деятельности элемент, чем обеспечивается как эффективность судебной деятельности так и баланс правообеспечительных полномочий государственных органов в целом, что является важным составляющим в самом процессе создания и поддержания полного верховенства права в обществе.
Необходимость балансирования полномочий право-обеспечительных органов государства обуславливает наличие в системе этих органов единого централизованного государственного органа, осуществляющего реализацию государственной функции по надзору за соблюдением Конституции и исполнением требований закона в тех сферах правоотношений и в той их части, которые остаются закономерно не охваченными судебным контролем. Суть этой функции заключается в обеспечении правовыми средствами обнаружения и расследования правонарушений, не силовое преследование правонарушителей для определения меры воздействия на них, исполнение этой меры, т.е. не свойственные судебной деятельности полномочия по побуждению к принятию и исполнению правовых решений по проблемам, препятствующим обеспечению верховенства права. Прокуратура не силовыми правовыми средствами к этому побуждает уполномоченные органы власти либо это делает она сама в случаях бездействия последних.
Исходя из такой функциональной характеристики деятельности прокуратуры и суда, в государственном правообеспечительном процессе Российский Федера-
ции суд и прокуратура балансируют полномочия друг друга, оказывают взаимное воздействие извне друг на друга для направления в правовое русло деятельности каждого, без которого юридическая деятельность государства в целом не приобретает в полном объеме правовой характер в современном понимании.
Прокуратура - единая централизованная система, и каждый прокурор в любом производстве - это представитель всей прокуратуры и может быть заменен в любой стадии. В противовес этому каждый состав суда автономен, не зависим от вышестоящей судебной инстанции и никем не может быть заменен до окончания разбирательства начатого производства.
Суд не осуществляет сплошного, непрерывного и постоянного контроля за выявлением и исследованием правонарушений, над обязательным их преследованием и даже над исполнением определенной самим же судом санкции - меры воздействия на правонарушителя. Контроль суда носит характер принятия решения в каждом случае только по инициированному перед ним другими субъектами вопросу. А прокурорский надзор носит постоянный характер воздействия на правоотношения без подмены судебных и иных государственных органов, обладает качеством субсиди-арности и компенсаторности, дополняя и устраняя то, что упущено и нарушено другими органами власти. Прокуратура тем самым восполняет закономерно не достающий у судебного контроля и отсутствующий у несудебных правообеспечительных государственных органов элемент, необходимый для полного обеспечения верховенства права.
Решения и действия прокуратуры подконтрольны суду, а судебные решения обжалуемы прокуратурой. Другие государственные органы, входящие в систему правообеспечительных публично-властных субъектов, такие как органы дознания, следствия, контролирующие органы административной юрисдикции исполнительной власти и т.п., судебные юридические акты не уполномочены обжаловать. Они и не могут быть наделены такими полномочиями без утраты сущностной функциональной характеристики их деятельности. Суть их деятельности заключается в поиске, обнаружении, исследовании, досудебной квалификации правонарушения, в сборе доказательств вины нарушителя и представление их прокурору и суду, но не в участии в судопроизводстве в статусе его стороны. Придание последним статуса участника судопроизводства от имени государства противоречит сущностной функциональной характеристике правообспечи-тельной деятельности правового государства, предполагающей не связанность стороны публичного обвинения и публичного истца с доказательствами и доводами, предложенными не судебными и не прокурорскими структурами2.
Именно такая модель соотношения прокурорской деятельности с судебной может быть приемлемо в качестве доктринальной для правообеспечительной деятельности правового государства.
Однако в российской государственности возникновение прокуратуры изначально связано не с правосудием, а с возрастанием роли контроля верховной власти по обеспечению эффективного функционирования государственных органов, риск снижения которой был
2 См.: Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность власти: проблемы теории и практики: монография. Махачкала.2009. С.294-295; Он же. Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики. Дисс. на соиск. уч.ст. д.ю.н. Ростов-на-Дону. СКАГС. 2006. С. 195-196.
обусловлен усложнением государственных механизмов управления.
Поэтому в России с момента создания (1722 г.) и до судебных реформ 1864 г. основным функциональным предназначением прокуратуры был надзор за тем, чтобы все присутственные места, административные учреждения, в том числе суды, исправно соблюдали в своих делах волю Верховной власти - Императора.
Такое функциональное предназначения прокуратуры в России претерпело изменение во второй половине 19-го века. С момента осуществления судебной реформы 1864 года и до Октябрьской Революции 1917 года деятельность прокуратуры в России главным образом связана уже не с надзором за законностью деятельности административных учреждений, а с осуществлением деятельности судебных учреждений.
Однако и в этот период прокуратура России осуществляла надзорную деятельность вне уголовно-правовой сфере, не связанную с судебной деятельностью. Правильно отмечают некоторые исследователи, что в этот период «прокуроры продолжали осуществлять «общенадзорные» функции за рамками судопроизводства по целому ряду направлений административно-управленческой деятельности»3. Будучи участником работы губернских присутствий с правом решающего голоса при принятии решений по вопросам городского и земского самоуправления, прокурор в указанный период истории России «выступал в качестве своеобразного государственного юрисконсульта».4 Такое двойственное функциональное составляющее прокурорской деятельности (сочетающее судебный и не судебный элементы), таким образом, было обусловлено не произволом власти, а историческими особенностями российской государственности.
Такое же двойственное функциональное составляющее прокурорской деятельности, но в ином соотношении, а именно с превалированием не судебной (надзорной) составляющей, характерно для России и в советский период ее истории.
Конституция Российской Федерации 1993 года создала правовую основу для балансирования в прокурорской деятельности судебной и не судебной составляющей, исходя из принципов функционирования правового государства, что стало исходным началом реформирования прокуратуры.
Функционирование прокуратуры в современный период должно быть связано со всей системой государственного правообеспечительного механизма России. Адекватное решение вопроса о природе прокурорского надзора и его роли возможно найти лишь в более широком плане, в системе функционирования всей государственно-правовой системы Российской Федерации.
Долгое время отмирание надзорной функции прокуратуры связывалось с появлением в результате перехода к рынку «внутренних естественных стимулов» соблюдения закона. Реальности же свидетельствуют о другом: переход к рынку связан со значительным ростом преступности и иных правонарушений, в том числе и в сфере экономики, с возникновением и распространением новых нарушений законов. В сферу прокурорского надзора должны входить все не охватываемые судебной деятельностью вопросы обеспечения законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, включая работу органов безопасности, и
3 Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. М.. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2007. С.36.
4 Горшенин К.П. Советская прокуратура.М.1947. С.15
таможенного контроля; исполнения законов органами антимонопольных, налоговых и иных служб и надзоров, включая службу судебных приставов, и многие другие структуры. Необходимость интенсивного и постоянного надзора за исполнением законов прокуратурой в современный период многократно подчеркивает Президент Российской Федерации. На прокуратуру возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Судебная система функционально, структурно, организационно, по профилю своей деятельности не способна выполнять государственные надзорные функции, которые продолжают играть важную роль в обеспечении верховенства права и требуют режима постоянства и системности.
Эти положения выражают объективные потребности государства и общества и должны быть приняты во внимание при решении судьбы прокуратуры Российской Федерации. Коррективы в судебную и правовую реформу, определяющие перспективы прокуратуры, должны быть внесены с учетом необходимости укрепления российской государственности, мобилизации усилий всех институтов правоохранительной системы на борьбу с преступностью и другими нарушениями закона.
Исходя из особенностей современной конкретно-исторической ситуации модель соотношения судебной и прокурорской деятельности в правообеспечительном процессе может быть разработана только с учетом исторического опыта возникновения прокуратуры в России, современного состояния политической системы и перспектив развития российской государственности.
Определяющим характер правового статуса прокуратуры и соответственно и характер соотношения прокурорской деятельности с судебной является ответ на вопрос: «Какой тип прокуратуры (функционирующий как в судебной так и вне ее (смешанный тип) или исключительно только в судебной сфере соответствует потребностям России в условиях, когда уже создано демократическое, федеративное, социальное, правовое государство?».
Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, содержится в высказываниях Бессарабова В.Н., Мельникова Н.В. и других авторов, проводивших исследования как истории Российской прокуратуры, так и зарубежного опыта прокурорской деятельности.
«При всём различии форм деятельности, - пишет В. Бессарабов, - в сущности функций прокуратуры разных стран есть основной принцип, свойственный прокурорской системе в демократическом режиме, -обеспечение прав человека и гражданина. Процесс перераспределения функций по контролю законности и деятельности органов государства стран с демократическими режимами произошёл намного раньше, чем у нас. Многие из тех вопросов, которые в настоящее время отнесены к предмету общенадзорной деятельности российской прокуратуры, там переданы в ведение разветвленной системы органов, осуществляющих юрисдикционный контроль за администрацией на всех уровнях - омбудсменов, конституционных судов, судов общей и специальной юрисдикции, квазисудебных органов»5.
По поводу становления и развития прокуратуры за рубежом Н.В.Мельников пишет, что «в ряде стран на прокуратуру возложены функции поддержания обви-
5 Бессарабов В.Г. Прокуратура в зарубежных странах // Закон-
ность. 2000. № 11 С.51.
нения в суде, уголовного преследования. В некоторых государствах романо-германской правовой системы, а также в постсоциалистических странах за прокуратурой закреплена функция надзора. И прокурорский надзор, и уголовное преследование являются формами осуществления прокурорской деятельности, направленной на обеспечение и защиту прав и свобод личности. (Правда, при уголовном преследовании правозащитная функция выражается опосредованно, направлена на восстановление прав потерпевшего)»6.
Главный вывод, вытекающий из анализа зарубежного опыта функционирования прокуратуры в системе органов государственной власти заключается в том, что в мире нет единой модели прокуратуры ни в организационном, ни в структурном, ни в функциональном плане, что связано с особенностями политического и социального устройства, неоднозначностью и спецификой национального менталитета каждого народа. Выполняемые прокуратурой функции возникли исторически с возникновением в человеческом обществе государственности и существуют во всем мире и в современный период. В зависимости от того, какой орган их выполняет и как этот орган назвать (прокуратурой, государственной адвокатурой, государственным юрисконсультом, омбудсменом, атторнейством, оком государевым, стряпчим, фискалом) однотипность целей, задач и механизмов реализации данных функций в своей сути не различаются. Опыт свидетельствует, что эффективность деятельности государственного института, осуществляющего от имени государства надзор за обеспечением законности, прав и свобод личности, не силовое преследование правонарушителя от имени государства и поддержание уголовного обвинения в суде, а также надзор за исполнением судебных решений зависит от конкретных организационных форм и характера распределения полномочий между различными государственными органами, от уровня общей правовой культуры и традиций нации. Поэтому нельзя согласиться с мнением некоторых авторов, полагающих, что заимствовав на Западе некую «правильную» форму организации прокуратуры, можно «чуть ли не автоматически перенести в нашу страну западноевропейский уровень обеспечения правопорядка».
Решающее влияние на характер соотношения в Российской Федерации судебной и прокурорской деятельности оказывают не зарубежные факторы, а те явления и процессы, которые концентрированно выражают российские традиции, интересы личности и способны обеспечивать состояние верховенства права в непрерывном режиме.
Список литературы:
1. Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность власти: проблемы теории практики. Монография. Махачкала. 2009. 368 с. Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики. Дис... на соиск. уч.степ. д.ю.н. СКАГС при Президенте Рос.Фед. Ростов-на-Дону.2006 г.
2. Бессарабов В.Г. Прокуратура в зарубежных странах // «Законность». 2000. №11. С.50-52.
3. Горшенин К.П. Советская прокуратура. М. 1947.
4. Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М. 2007. 429 с.
6 Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М.2003. С.20
5. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М. 2003. 213 с.
Рецензия
на статью Магомедова М.А. «Соотношение прокурорской деятельности с судебной в правовом государстве: теоретический подход».
В современный период учеными-правоведами довольно много внимания уделяется теоретическим разработкам путей совершенствования системы правоохранительных и судебных органов в целях оптимизации их деятельности по обеспечению верховенства права и защите прав личности.
Статья Магомедова М.А. посвящена как раз этой актуальной теме и дает концептуальные ответы на некоторые теоретические вопросы о соотношении судебной и прокурорской деятельности в системе многогранной правообеспечительной юридической деятельности правового государства.
Свои выводы автор обосновывает на глубоком анализе современного понимания института и механизмов создания и поддержания состояния верховенства права как неотъемлемого атрибута политического режима правового, демократического и социального государства, а также на исторических традициях функционирования российской национальной правовой системы и ее особенностях.
Автор довольно убедительно доказывает, что смешанный тип современной прокуратуры Российской Федерации и существование в российской правовой системе такой государственной функции как прокурорский надзор за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы обусловлено закономерностями развития российской государственности, современным общечеловеческим пониманием сущности института верховенства права и объективной необходимостью учреждения и функционирования системных и постоянно действующих государственных механизмов по созданию и поддержанию в обществе в постоянном режиме состояния верховенства права.
Статья содержит положения, обладающие научной новизной. Она вносит определенный вклад в теорию прокурорской деятельности.
Вывод: Статья Магомедова М.А. может быть рекомендована для публикации в журнале, включенном ВАКом Минобрнауки России в перечень журналов, в которых рекомендуется публиковать результаты диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук и ученой степени доктора юридических наук.
Заведующий отделом Организации прокурорской деятельности НИИ Академии генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, К.И.Амирбеков
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 95,98%
