CC BY
37
11. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
11.1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОСВЯЗИ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ЗАКОННОСТИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД
Магомедов Магомед Абдулкадирович, старший советник юстиции, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ. Должность: прокурор. Место работы: Прокуратура города Махачкалы Республики Дагестан. E-mail: prok-makhachkala@mail.ru
Аннотация: В статье анализируется различные этапы трансформации взглядов к пониманию законности и прокурорского надзора. Исходя из структуры и содержания законности в современном ее понимании и сущности современной отечественной прокурорской деятельности формулируются теоретические основы их взаимосвязи.
Ключевые слова: законность, правозаконность, конституционность, правоконституционность, верховенство права, поиск, исследование, вытеснение, нарушения закона, прокурорская деятельность, судебный контроль, решение, воспроизводство законности.
THEORETICAL FOUNDATIONS OF THE RELATIONSHIP THE PROSECUTOR'S ACTIVITIES AND THE RULE OF LAW IN THE MODERN PERIOD
Magomedov Magomed Abdulkadirovich, senior counselor of justice, PhD at law, Deserved lawyer of RF. Position: Prosecutor. Place of employment: Prosecutor's office of Makhachkala city. E-mail: prok-makhachkala@mail.ru
Annotation: The article analyzes the different stages of transformation of views to the understanding of legality and prosecutorial supervision. Based on the structure and content of the rule of law in its modern understanding and the essence of modern domestic prosecutorial activities formulated theoretical foundations of their relationship. Keywords: legality, legality, constitutionality, law institutionality, rule of law, search, research, expulsion, violations of the law, prosecutorial activity, judicial control, decision, reproduction of legality.
Первопричиной возникновения идеи законности как правовой категории считается «необходимость легализации деятельности политической власти как условия поддержания баланса интересов человека - общества - государства»1, что обусловлено восприятием действующего закона в качестве действительного выразителя всеобщей справедливости. Законность, таким образом, в общем ее понимании представляет собой строгое соблюдение и исполнение законов, выражающих справедливость.
А прокурорская деятельность в Российской Федерации в ьсовременных условиях представляет собой системное, внешнее, не силовое, публичное, гласное,
1 Рябцев В.П. Возникновение, становление и общая характеристика законности как правовой категории и социального явления // Законность в Российской Федерации. М.: Ин-т законодательства и сравн. правоведения, НИИ Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. - С. 1.
субсидиарное, компенсаторное юридическое воздействие централизованного и независимого федерального государственного органа на правоотношения от имени Российской Федерации, а также представление им (органом) государства во всех видах судопроизводства в качестве равноправной стороны для отстаивания в судопроизводстве публичного интереса. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 ныне действующего Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурорская деятельность в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Таким образом, достижение целей прокурорской деятельности равнозначно обеспечению законности, т.е. прокурорская деятельность связана определенным образом с состоянием законности. С другой стороны, прокурорская деятельность и законность имеют и обратную связь, так как органы прокуратуры осуществляют ее (свою деятельность) с учетом реального состояния законности.
Казалось бы указанные связи законности и прокурорской деятельности очевидны и нет необходимости их доказывать. Однако виду того, что содержание самой законности в современный период приобрел новые черты, не присущие ей в предшествующие периоды отечественной истории, а прокурорская деятельность в деле обеспечения законности в современных условиях не является «высшим надзором за «всеми и вся», а имеет характер компенсаторного юридического механизма государства, учитывая, что на состояние законности оказывает влияние деятельность и многих других государственных органов, в том числе и особенно судебных, возникает необходимость анализировать научную составляющую взаимосвязи прокурорской деятельности и законности и становится актуальным правильно сформулировать ее (взаимосвязи) теоретические основы.
Как свидетельствует история, юридический закон весьма часто оказывался средством закрепления в нормативной юридической системе общества не только подлинной справедливости, но и произвола отдельных властителей или властвующих групп в обществе, одного класса или одной политической партии, воля которых возводился в закон. К примеру, концепция «социалистической законности» сводилась к требованию строгого и неуклонного соблюдения (исполнения) юридических норм (социалистических законов, отрицающих плюрализм в политике и свободу частной собственности) государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Суд считался «применителем закона» без права оценки соответствия его соответствия его принципам справедливости (значит и праву)2. Тем самым снималась проблема судебного контроля за деятельностью органов власти и управления по изданию законов и управ-
2 Амирбеков К.И.Трансформация взглядов на понимание законности как правовой катеогрии // Российская юстиция. 2016. № 4. С. 2-5.
лению обществом, а следовательно и необходимость конституционного и административного судопроизводства. Не менее чуждой была и мысль о критическом отношении суда не только к закону, но и к подзаконному нормативному акту3.
Поэтому вместе с освобождением от идеологизиро-ванности науки идея тождества закона и права перестала доминировать и для выражения их не тождественности наряду с понятием «законность» ученые и практики стали пользоваться понятием «правозакон-ность», базирующемся на вычленении индивида как носителя неотъемлемых прав и свобод и требующем независимого арбитра между властью и гражданином. В условиях режима правозаконности человек может вступить «в спор о праве» с самим законодателем, если действующее позитивное право, выраженное в законодательстве, не отражает идею ценности прав человека. Принципы правозаконности отражают требования ограничения полновластия законодателя достигнутым мировым сообществом комплексом представлений о минимальных гарантиях свободы личности, зафиксированным в основополагающих международных документах (декларациях, конвенциях, пактах). Идея правозаконности больше всего понимается как возможность и позволение суду создавать негативные нормы, отменяющие другие нормы, и меньше всего -как позволение создавать позитивные, например, при толковании Конституционным Судом Российской Федерации тех или иных норм Конституции Российской Федерации. Более точно сущность идеи правозаконности выразил Ю.И. Стецовский, который писал, что «суд должен решать вопросы о праве, обеспечивать верховенство права и конституции в деятельности власти, быть сдерживающим фактором против нарушений права со стороны не только исполнительной, но и законодательной власти»4.
Как видно, понимание законности как правозаконно-сти является большим шагом к полному и безусловному обеспечению прав личности и содержит в себе воплощение в юридических механизмах нормативной юридической системы общества возможности обеспечивать в определенной мере реализацию принципа не отторжимости присущих человеку от рождения прав от самого человека5.
Однако в условиях Российского федерализма принципы разграничения компетенции федерации и субъектов федерации оказались таковыми, что позволяли субъектам Российской Федерации создавать собственную нормативную юридическую систему со своими собственными законами. В этих условиях такой признак законности как единство из числа ее свойств стал исчезать и стал постепенно заменяться «единством конституционного пространства»6, законность - понятием конституционность, правозаконность - понятием правоконституционность.
Режим конституционности, означающий соответствие всех законов конституции, а правоконституционно-сти - означающей соответствие самой конституции всеобщим принципам свободы, равенства и справедливости также как категории «законность», «правоза-
3 См.: Чечулина А.А. Концепция правозаконности и судебная власть. Политика и право. 2004. № 5. С. 15-21.
4 Стецовский Ю.И. Судебная власть. - М., 1999. С. 83.
5 См.: Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность власти: проблемы теории и практики. Монография. Махачкала.2009. С. 121.
6 См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство:
формирование и динамика. М. 2001.
конность» или «конституционная законность» не охватывает в своем содержании такого явления как закономерности постоянного возникновения в правовом государстве противоречий между различными личностями, группами людей, институтами гражданского общества и власти, обусловленных не тождественностью и не повторяемостью человеческих личностей. Проявление таких противоречий обусловлено конституционными положениями, устанавливающими свободу в экономике и плюрализм в политике, которых нельзя отменить или запретить в условиях правового государства. Внешней формой проявления этих противоречий является правонарушение, суть которого заключается в не согласованности воль различных субъектов общественных отношений. Из этого, в свою очередь, вытекает потребность в непрерывном властном интегрировании этой несогласованности путем постоянного творения равновесия7, выступающего в современную эпоху важным легитимным внешним выразителем меры справедливости, свободы и равенства с позиций понимания их исходя из общечеловеческих идеалов и ценностей.
Равновесие как правовое явление в современный период выражает состояние подлинной законности и конкретно-предметное проявление права в действующем законодательстве и жизнедеятельности субъектов общественных отношений. При таком понимании понятие «равновесие» включает три составляющие -это: баланс в правонаделении и правоограничении субъектов права в сфере действующего законодательстве; баланс в дозволенном и должном в сфере поведения этих субъектов в общественных отношениях; судебный контроль в восстановлении равновесия в случае малейшего отклонения от него как в первой так и во второй сферах.
Из изложенного следует, что понятие «правонарушение, не соблюдение конституции» в современную эпоху включает и отсутствие законов, востребованных конкретным практическим состоянием общественных отношений, и отсутствие законодательных механизмов реализации субъективных прав личности.
Таким образом, наличие в отечественной правовой системе необходимых для реализации субъективных прав законов, соответствие законов и практики их применения Конституции Российской Федерации становятся в современный период важным элементов в структуре законности.
Однако прокурорам в Российской Федерации не предоставлено законом ни права законодательной инициативы на федеральном уровне, ни полномочие на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлением о проверке соответствия того или иного федерального закона или практики его применения Конституции Российской Федерации. Из этого следует, что конституционность законов и практики их применения не всегда на прямую зависят от прокуратуры Российской Федерации и прокурорской деятельности.
Важными средствами обеспечения законности являются своевременная отмена незаконным правовых актов, устранение допущенных нарушений законов, привлечение нарушителей к установленной законом от-
7 Понятие «равновесие» для обозначения состояния верховенства права применяется и в судебной практике. См.об этом пункт
1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации №3 от 24.02.2005 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц».
ветственности, обращение в суд за защитой нарушенный субъективных прав. Для реализации этих средств законом прокурорам в Российской Федерации предоставлены полномочия на принесение протеста на незаконный правовой акт, внесение представления об устранении нарушений законов, вынесение постановления о возбуждении дела о привлечении нарушителя закона к административной ответственности, о направлении материалов для осуществления уголовного преследования.
В случае не удовлетворения актов прокурорского реагирования тем субъектом, которому они адресованы или вышестоящей по отношению к данному субъекту инстанцией, у прокуроров нет других правовых средств, кроме обращения в суд.
Таким образом, решения судов, т.е. судебная практика становится другим важным элементом в структуре законности в современный период. Сама судебная практика в разных регионах страны может оказаться и оказывается часто различным, что не соответствует самой идее законности, для которой существенным составляющим является единство. Поэтому для законности важно, чтобы судебная практика была единой. Однако обеспечение единства судебной практики не всегда зависит от прокурорской деятельности, а является прерогативой надзорных судебных инстанций.
В современный период на состояние законности внутри страны существенное влияние оказывают решения Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), принимаемые по обращениям граждан Российской Федерации о нарушениях их прав отечественными государственными органами. На практике возникают проблемы, связанные с разногласиями между Европейским судом по правам человека и Конституционным Судом Российской Федерации в вопросах толкования норм, касающихся защиты прав граждан Российской Федерации. Федеральным конституционным законом от 14.12.2015 г.№7-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации наделен правом принимать решение относительно возможности или невозможности исполнения постановлений ЕСПЧ на территории России. В связи с этим в отечественной государственной правотворческой и правоприменительной деятельности требуется учитывать необходимость соблюдения баланса между европейскими ценностями, выраженными в решениях ЕСПЧ, и традиционными ценностями российского общества и государства, выраженными в Конституции Российской Федерации и решениях отечественных судов8.
Указанный баланс ценностей в современный период объективно становится фактором (элементом), характеризующим существенно состояние законности в Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации на данный фактор влиять непосредственно не в состоянии. Она лишь учитывает ее в своей деятельности, руководствуясь практикой как ЕСПЧ так Конституционного Суда Российской Федерации.
Из изложенной трактовки современного понимания законности вытекает, что раз существует закономерность для постоянного возникновения и внешнего проявления противоречий в законодательстве, в практи-
8 О некоторых разногласиях Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации по защите прав и свобод граждан России: пути их разрешения (Будаев К.А.) («Lex russica», 2017, № 12)
ческой деятельности (поведении) субъектов общественных отношений, то должна быть и отвечающая этой закономерности системная деятельность органов правового государства по своевременному и полному выявлению, исследованию и интегрированию этих противоречий через механизмы судебного контроля. А юридические механизмы судебного контроля должны быть таковыми, чтобы ими обеспечивались как статус верховенства суда так и независимость его от сторон производства и иных ветвей власти, как важных условий режима законности в современном ее понимании.
Из этого, в свою очередь, вытекает, что для обеспечения законности в стране существенное значение имеет наличие системы специальных органов публичной власти со сбалансированной компетенцией и наделенных достаточными не дублирующими друг друга полномочиями поиска и исследования любого нарушения закона, имеющего публичную природу, публичного преследования перед судом нарушителя закона путем представления суду соответствующих юридических документов для определения меры ответственности (санкции) за нарушение закона, исполнение определенной судом санкции, без исполнения которой нарушение не может быть признано вытесненным из правовой жизни общества, а законность восстановленной.
Балансирующим деятельность этих органов государства и суда институтом является прокуратура Российской Федерации. Именно посредством прокурорской деятельности обеспечивается своевременный поиск, обнаружение и исследование любого нарушений закона, имеющих публичную природу, публичное преследование перед судом нарушителя закона путем представления суду соответствующих доказательств, содействие суду в определении меры ответственности (санкции) нарушителя закона и исполнению определенной судом (или иным компетентным органом) санкции.
Таким образом, законность в современную эпоху представляет собой имеющий свою структуру, содержание и свойства важный системообразующий элемент (фактор) правовой системы правового государства, который предполагает: не только наличие развитой системы законодательства, но и юридических механизмов выявления потребности в принятии, отмене или изменении законов; наличие постоянно действующего государственного органа, уполномоченного принимать законы (парламента), и закрепленных в законе процедур инициирования, обсуждения и принятия законов; наличие юридических механизмов контроля со стороны независимой судебной власти за соответствием законов действующей Конституции; закрепление в законе принципа, согласно которому отсутствие законов, востребованных обществом, квалифицируется как нарушение режима законности и рассматривается как не соблюдение Конституции; наличие системы постоянного воспроизводства состояния полной обеспеченности законности путем выявления, исследования и вытеснения нарушений закона из правовой жизни общества и государства; наличие единства судебной практики в применении законов; соответствие законов и практики их применения Конституции Российской Федерации; соблюдение баланса в правовых позициях ЕСПЧ и решениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Как видно, большинство составляющих структуру законности элементов от прокурорской деятельности зависят лишь опосредованно. От прокурорской деятель-
ности зависят непосредственно такие элементы законности как обеспечение выявления, исследования и представления суду и иному компетентному субъекту материалов о нарушении закона, и исполнения определенный компетентным органом меры к нарушителю закона и устранению нарушения закона. Однако в прокурорской деятельности учитывается характер всех элементов, составляющих структуру законности в современном ее понимании.
Таковы теоретические основы взаимосвязи прокурорской деятельности и законности в современных условиях.
Список литературы:
1. Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность власти: проблемы теории и практики. Монография. Махачкала. 2009. - 368с.
2. Амирбеков К.И. Трансформация взглядов на понимание законности как правовой категории // Российская юстиция.2016. № 4. С.2-5.
3. Будаев К.А. о некоторых разногласиях Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации по защите прав и свобод граждан России: пути их разрешения // Lex russica, 2017. №12.
4. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство: формирование и динамика. М., 2001.
5. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации №3 от 24.02.2005 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц».
6. Рябцев В.П. Возникновение, становление и общая характеристика законности как правовой категории и социального явления. // Законность в Российской Федерации. М.: Ин-т законодательства и сравн. правоведения, НИИ Акад. Ген. прокуратуры РФ. 2008. - 624 с.
6. Стецовский Ю.И. Судебная власть. М., 1999.
7. Чечулина А.А. Концепция правозаконности и судебная власть. Политика и право. 2004. № 5.
Рецензия
к статье Магомедова М.А. «Теоретические основы взаимосвязи прокурорской деятельности и законности в современный период».
Для науки о прокурорской деятельности в современный период является актуальным определение теоретических основ детерминации состояния законности эффективностью осуществления в стране прокурорской деятельности и обратного влияния сложившегося состояния законности на задачи и приоритеты прокурорской деятельности.
Подобная актуальность обусловлена тем, что осуществляемая прокуратурой СССР и РСФСР государственная функция «высшего надзора» за исполнением законов всеми субъектами правоотношений без исключения у прокуратуры Российской Федерации отсутствует, а перечень легальных факторов влияния на состояние законности в условиях свободы плюрализма в политике и свободы конкуренции в экономике значительно расширен. Круг субъектов правоотношений, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, теперь строго ограничен определенным перечнем и расширительному толкованию этот круг не подлежит. Прокуратура Российской Федерации не обладает достаточными правовыми средствами обеспечения единства судебной практики, вклю-
чая практику Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека.
Между тем, большой удельный вес в структуре законности в стране в современный период составляют: юридические акты (включая и нарушения законов) не поднадзорных прокуратуре субъектов; отсутствие полного единства в судебной практике по применению норм закона; обнаруживаемая при практическом применении не конституционность самых законов и возможность их применения судами в противоречии с идеями и духом Конституции Российской Федерации; проявляющаяся не конвенционность (не соответствие практике Европейского Суда по правам человека) в решениях отечественных судов и т.п.
Влияние прокуратуры Российской Федерации на состояние законности в стране ограничено сферой юридической деятельности поднадзорных прокуратуре органов и организаций и теми возможностями, которые определяются юридической силой предоставленных прокурору надзорных и судебно-процессуальных полномочий. В связи с этим для науки о прокурорской деятельности оказывается актуальным определение границ и критериев возможного влияния прокуратуры на уровень законности с учетом юридических возможностей полномочий прокурора. Автор в рецензируемой статье как раз дает теоретические основы границ и критериев возможного и не возможного у отечественной прокурорской деятельности в детерминации уровня законности в стране в современный период.
В статье рассмотрена и обратная связь состояния и уровня законности на характер прокурорской деятельности, которая (связь) в конкретизированном выражении в авторской концепции означает, что состояние и уровень законности, сложившиеся в конкретный период и на конкретной территории (или отрасли), служат детерминантами для правильного определения и своевременной корректировки приоритетов прокурорской деятельности.
Статья составлена на достаточно высоком теоретическом уровне, отличается новизной в подходах определения детерминантов состояния законности и приоритетов прокурорской деятельности, вносит ощутимый позитивный вклад в развитие науки о прокурорской деятельности.
Вывод: Статья Магомедова М.А. может быть опубликована в журнале, включенном решением ВАК Ми-нобрнауки России в перечень журналов, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертационных исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук, ученой степени доктора юридических наук.
Заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности нИи Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук К.И.Амирбеков
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 84,27%
