Научная статья на тему 'О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами'

О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
8829
1074
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПРОКУРОР / ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС / ЗАКОННОСТЬ / ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПРОКУРОРА / PROSECUTOR''S OPINION / PROSECUTOR / PUBLIC INTEREST / LEGALITY

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Воронин Олег Викторович

Участие прокурора в рассмотрении дел судами представляет собой производную от прокурорского надзора функцию отечественной прокуратуры. Наиболее активно прокурор принимает участие в рассмотрении гражданских и арбитражных дел. Целями участия прокурора в гражданском судопроизводстве служат обеспечение законности и публичного интереса. Цели участвующего в конституционном (как федерального, так и регионального уровня), арбитражном и административном судопроизводстве прокурора ограничиваются обеспечением законности. Действующее законодательство не предусматривает возможность участия прокурора в судебном рассмотрении дела с целью обеспечения публичного интереса.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

On the content of the function of a prosecutor''s participation in trials

The participation of a prosecutor in trials represents itself the function derived from prosecutor's supervision in the Russian Prosecutor's Office. The prosecutor is more active in civil and arbitration trials. The purpose of his participation in civil procedure is to ensure legality and protect public interest. The aims of a prosecutor in constitutional (both on federal and regional levels), arbitration and administrative procedure are reduced to ensuring legality. Current legislation doesn't provide any possibility for the prosecutor's participation in the court procedure with the aim of protecting public interest.

Текст научной работы на тему «О содержании функции участия прокурора в рассмотрении дел судами»

УДК 347

О.В. Воронин

О СОДЕРЖАНИИ ФУНКЦИИ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ СУДАМИ

Участие прокурора в рассмотрении дел судами представляет собой производную от прокурорского надзора функцию отечественной прокуратуры. Наиболее активно прокурор принимает участие в рассмотрении гражданских и арбитражных дел. Целями участия прокурора в гражданском судопроизводстве служат обеспечение законности и публичного интереса. Цели участвующего в конституционном (как федерального, так и регионального уровня), арбитражном и административном судопроизводстве прокурора ограничиваются обеспечением законности. Действующее законодательство не предусматривает возможность участия прокурора в судебном рассмотрении дела с целью обеспечения публичного интереса.

Ключевые слова: прокурор, публичный интерес, законность, заключение прокурора.

Статья 35 Закона о прокуратуре устанавливает, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Этот же закон содержит отдельный раздел (раздел IV), определяющий направления участия прокурора в судебном разбирательстве.

В литературе участие прокурора в рассмотрении дел судами рассматривается в качестве отдельной функции современной отечественной прокуратуры. Полемика ведется относительно ее значения и содержания.

По мнению одних ученых, участие прокурора в рассмотрении дел судами представляет собой одну из основных функций отечественной прокуратуры [6. С. 15], по мнению других, является производной от прокурорского надзора [17. С. 8].

Основной аргумент сторонников первой позиции заключается в том, что удовлетворение прокурорского реагирования само по себе может приводить к пересечению противоправной деятельности и не требовать отдельного обращения в суд. Поэтому участие прокурора в рассмотрении дел судами не всегда обусловливается надзорной деятельностью и должно рассматриваться как самостоятельная, не связанная с прокурорским надзором функция отечественной прокуратуры. Отчасти эти аргументы справедливы, но вместе с тем факультативный характер «судебного» этапа в прокурорском производстве, в свою очередь, не может служить основанием признания порочности выводов о примате надзорной деятельности по отношению к участию в суде. В этой связи вторая позиция представляется более предпочтительной, по крайней мере с точки зрения положений ст. 1 Закона о прокуратуре, устанавливающих превалирующее значение прокурорского надзора по отношению к иным направлениям прокурорской деятельности. К тому же анализ содержания деятельности прокурора в суде, закрепленного в Законе о прокуратуре, а также порядка инициирования судебной деятельности прокурором, устанавли-

ваемого действующим процессуальным законодательством, позволяет сделать вывод о том, что участие прокурора в суде в большинстве случаев обусловливается предварительной надзорной деятельностью. Производный от прокурорского надзора характер деятельности прокурора, связанной с участием в суде, вытекает из концепций судебной реформы и развития прокуратуры на переходный период.

О содержании функции участия в рассмотрении дел судами в литературе нет единства. Одни считают, что это направление включает в себя все виды процессуальной прокурорской деятельности, а также обращения в высшие суды по вопросам разъяснения практики, в том числе участие в работе пленумов и научно-консультативных советов [10. С. 9-10]. Другие ограничивают его только процессуальной деятельностью [15. С. 151-152]. Третьи полагают, что содержание этой функции охватывает лишь участие прокурора в суде вне рамок уголовного судопроизводства [6. С. 15].

Сторонники первых двух позиций исходят из буквального содержания пп. 2 и 5 ст. 35 Закона о прокуратуре, включающих эти виды деятельности в содержание рассматриваемого направления. Согласно этой статье участие прокурора в рассмотрении дел судами осуществляется путем:

- выступления в качестве государственного обвинителя при осуществлении уголовного преследования;

- обращения в суд с заявлением или вступления в дело в случае необходимости защиты публичных интересов;

- участия в заседаниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- обращения в Конституционный Суд РФ.

Участие в рассмотрении дел судами едва ли охватывает работу прокурора в заседаниях высших судов. Во-первых, буквально данный термин означает прежде всего непосредственное участие прокурора в судебном производстве по конкретному судебному делу в качестве стороны или в ином процессуальном статусе. Работа же в заседаниях высших судов не предполагает реализации процессуальных возможностей. Во-вторых, по сравнению с процессуальной деятельностью этот вид составляет незначительный объем и поэтому вряд ли может характеризовать сущностное содержание рассматриваемой функции. Наконец, в заседаниях высших судов помимо прокурора могут принимать участие иные должностные лица с правом выступления, представления заключения или высказывания мнения, поэтому также не следует считать его отдельным направлением в рамках данной функции. В этой связи содержание участия прокурора в рассмотрении дел судами необходимо ограничить судебно-процессуальной деятельностью.

Справедливым представляется исключение из содержания функции участия прокурора в рассмотрении дел судами поддержания государственного обвинения. Несмотря на то, что эта деятельность обладает процессуальным содержанием и реализуется в ходе судебного производства, она не может быть включена в содержание рассматриваемой функции по следующим соображениям.

В силу своего значения, распространенности и содержания она образует отдельную функцию современной отечественной прокуратуры. Обвинитель-

ная деятельность является одним из сущностных признаков прокурорской деятельности в целом, позволяющих отграничивать ее от иных правоохранительных и правоприменительных производств, а также осуществлять на ее основе моделирование различных типов устройств прокуратур. В этой связи включать ее в содержание иной функции методологически неверно. Кроме того, поддержание государственного обвинения обладает особой направленностью в отличие от прочей судебно-процессуальной деятельности прокурора. Ее предмет составляет применение охранительных уголовно-правовых норм, предполагающих назначение наказания. Предмет же иной процессуальной деятельности прокурора составляет реализация регулятивных, а в некоторых случаях и диспозитивных норм в интересах восстановления нарушенной законности или обеспечения публичного интереса. Объединять эти направления в рамках одной функции недопустимо в силу существенного различия в их целях и порядке правоприменения. Наконец, невозможность включения поддержания государственного обвинения в содержание рассматриваемой функции вытекает из производного от прокурорского надзора характера участия прокурора в рассмотрении дел судами. Как отмечалось выше, в условиях современного законодательства невозможно вести речь о том, что поддержание государственного обвинения по уголовным делам обусловлено надзорной деятельностью прокурора. В этой связи обвинительная деятельность должна быть исключена из содержания участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Представляется также логичным исключить из содержания рассматриваемой функции всю судебно-процессуальную прокурорскую деятельность в ходе уголовного судопроизводства, направленную на реализацию любых уголовно-правовых (не только охранительных, но и регулятивных), уголовнопроцессуальных, уголовно-исполнительных норм, а также процессуальную деятельность, тесно связанную с реализацией этих норм или обусловленную ими (например, участие прокурора в судебном обжаловании дисциплинарных мер, наложенных на лицо, находящееся в принудительной изоляции от общества). На наш взгляд, участие прокурора в суде, связанное с реализацией норм уголовной направленности, с учетом правового положения прокурора, устанавливаемого действующим уголовным законодательством, следует рассматривать как особую форму реализации функции поддержания государственного обвинения (уголовного преследования) или в крайнем случае как разновидность правообеспечения в рамках уголовного судопроизводства.

Таким образом, фактическое содержание функции участия прокурора в рассмотрении дел судами образуют следующие виды судебно-процессуальной деятельности прокурора:

- участие в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ (конституционном судопроизводстве);

- участие прокурора в рассмотрении дел в региональных конституционных (уставных) судах;

- участие в гражданском судопроизводстве;

- участие в арбитражном судопроизводстве;

- участие в административном производстве.

Часть 6 ст. 35 Закона о прокуратуре устанавливает, что Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Наличие данной нормы в Законе о прокуратуре обусловлено положениями ч. 4 ст. 125 Конституции РФ. Вместе с тем, как подтверждает практика, указанных нормативных положений недостаточно для полноценного участия прокурора в рассмотрении дел в Конституционном Суде РФ1. Основные причины видятся в следующем:

Во-первых, в ограниченном праве обращения прокурора в Конституционный Суд РФ. Так, Закон о прокуратуре не наделяет Генерального прокурора РФ правом обращаться в данный суд по вопросам проверки конституционности нормативно-правовых актов и международных договоров с запросом. С учетом того, что указанный вид деятельности составляет как минимум половину объема работы Конституционного Суда РФ, возможности участия прокурора в конституционном судопроизводстве объективно ограничены.

Во-вторых, в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ нет нормы, непосредственно предусматривающей право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Поскольку конституционное производство в данном суде регулируется исключительно указанным законом, фактически отсутствуют соответствующие процедуры по принятию и инициированию производства по обращению Генерального прокурора РФ. В результате у Конституционного Суда РФ нет обязанности принять обращение Генерального прокурора РФ, поданное в порядке ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре. Кроме того, ни Закон о прокуратуре, ни Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ не содержат положений, позволяющих Генеральному прокурору РФ принимать участие в заседаниях Конституционного Суда РФ.

В-третьих, ни Закон о прокуратуре, ни Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ не определяют правовую (процессуальную) природу обращения Генерального прокурора РФ. Вместе с тем согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, осуществляется по запросу суда либо по жалобе иных лиц, уполномоченных на то федеральным законом. В этой связи единственно возможной формой обращения служит жалоба, хотя, как справедливо отмечается в литературе, более правильно, исходя из роли прокуратуры, наделить Генерального прокурора РФ правом направлять запрос [8. С. 27] или по крайней мере представление или заявление.

Отмеченные особенности правового регулирования прокурорского участия в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ являются результатом не только недостатков в работе законодателя, но и прямым следствием про-

1 К примеру, в период с 1999 по 2006 г. по обращениям Генерального прокурора РФ (одна жалоба и четыре ходатайства) было принято всего пять определений Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ не вынес ни одного постановления по обращению Генерального прокурора, он дал лишь четыре определения, причем в трех случаях основания для обращения не вытекали из положений ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре [8. С. 27; 2].

изводного от надзорной функции характера судебно-процессуальной деятельности прокурора, точнее, правовыми последствиями действия пределов прокурорского надзора. С учетом исключения из предмета надзора высших должностных лиц и органов страны (Президента РФ, Федерального собрания РФ, Правительства РФ), а также судов ч. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре предоставляет Генеральному прокурору РФ ограниченное право обращения в Конституционный Суд РФ. В этой связи с учетом специфики конституционного судопроизводства процессуальные возможности Генерального прокурора РФ включают в себя лишь право обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Такое правовое регулирование свидетельствует о том, что целью вступления прокурора в конституционное судопроизводство является прежде всего обеспечение законности, выражающееся в данном случае в наблюдении за соблюдением правового положения гражданина со стороны поднадзорных лиц и органов. Поэтому следует критически отнестись к предложениям о расширении прокурорских возможностей в конституционном судопроизводстве без изменения содержания, предмета и пределов прокурорского надзора в целом.

Вместе с тем, несмотря на отмеченные недостатки, Генеральный прокурор РФ участвует в работе Конституционного Суда РФ. В сложившейся практике выделяют две формы участия прокурора в конституционном судопроизводстве: «активную», когда прокурор заявляет и поддерживает требования, заявленные им в жалобе или обращении; и «пассивную», когда представители прокуратуры участвуют в заседаниях Конституционного Суда РФ и высказывают позицию (мнение) по рассматриваемому вопросу [13. С. 582584].

Статья 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает создание конституционных (уставных) судов для рассмотрения вопросов соответствия региональных законов, нормативно-правовых актов органов субъекта РФ и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования соответствующей конституции (устава). Если в субъекте РФ подобные суды не созданы, то вопросы, отнесенные к их ведению, рассматриваются судами общей юрисдикции, действующими на территории соответствующего субъекта. Исключения из этого правила могут быть установлены лишь заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между региональными и федеральными органами государственной власти. В последнем случае данная категория дел рассматривается Конституционным Судом РФ.

Вопросы участия прокурора в рассмотрении дел конституционными (уставными) судами регулируются соответствующим региональным законодательством, предусматривающим подачу прокурором обращений и участие в производстве с целью высказывания мнения по затрагиваемому вопросу. Характер правового регулирования позволяет сделать вывод, что прокурор вступает в этот процесс с целью обеспечения законности, выражающейся в соблюдении норм, закрепленном в Конституции РФ и региональных законах. Кроме того, ряд авторов высказывают любопытное мнение о том, что, исходя

из общих целей прокурорской деятельности, закрепляемых в ст. 1 Закона о прокуратуре, прокурор в этом случае также обеспечивает законность деятельности самих конституционных (уставных) судов как региональных органов государственной власти [18, 19].

Наиболее активно прокурор принимает участие в рассмотрении дел в гражданском, арбитражном и административном процессе. Фактически участие в рассматриваемых судопроизводствах составляет основное содержание функции участия прокурора в рассмотрении дел судами. Анализ положений ст. 35 Закона о прокуратуре, ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ, ст. 25.11 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что целями вступления прокурора в процесс служат обеспечение законности и (или) публичного интереса. В литературе вопрос о соотношении этих понятий остается открытым. Вместе с тем разрешение этой проблемы имеет принципиальный характер, так как позволит более точно определить содержание рассматриваемой функции, а также процессуальные возможности прокуратуры при реализации возложенных на нее обязанностей.

Законность означает правомерное состояние поднадзорной среды в результате достижения исключительной роли Конституции РФ и действующих на территории России законов в регулировании ключевых общественных отношений. В этом смысле ее содержание выражается в запретах, дозволениях и требованиях, закрепляемых в актах высшей юридической силы и направленных на регулирование определенных благ, ценностей или общественных отношений. В свою очередь, обеспечение законности как цель прокурорской деятельности означает обязательное вступление прокурора в процесс в случаях, прямо указанных в законе, с целью охраны и защиты установленных законом благ, ценностей или общественных отношений в процессуальных формах, строго устанавливаемых действующим процессуальным законом. Анализ действующего законодательства позволяет выделить три направления процессуального участия прокурора в рассмотрении дел судами в целях обеспечения законности.

Первое направление как альтернатива обычному прокурорско-надзорному порядку восстановления нарушенной законности. Примером может служить обращение прокурора в суд с требованием об отмене незаконного акта, когда прокурор использует эту возможность вместо принесения протеста, самостоятельно выбирая предоставленный ему законом вариант именно этой восстановительной деятельности. Второе - когда возникают препятствия в применении обычного прокурорско-надзорного порядка восстановления законности и (или) появляется необходимость применить существенное государственное принуждение и (или) привлечь к ответственности лиц, виновных в нарушении законности (например, в случае игнорирования законного прокурорского требования о восстановлении нарушенной законности). Наконец, третье - когда основания участия прокурора в рассмотрении дел судами прямо предусмотрены в законе и он вступает в процесс без предварительной прокурорско-надзорной деятельности.

На первый взгляд последний случай не укладывается в общую канву участия прокурора в рассмотрении дел судами с целью обеспечения законности, однако это не так. Существенная значимость общественных отношений, благ

и ценностей, затрагиваемых в ходе правоприменительной деятельности, заставляет устанавливать более сложную - процессуальную форму применения права, сохраняя при этом участие прокурора. В этом случае прокурорско-надзорная деятельность поглощается судебной деятельностью как более сложным видом правоприменения. При этом считать, что прокурор осуществляет надзор за судом в этой ситуации, не совсем корректно. Он осуществляет надзор за законностью применения конкретной правовой нормы. В обычном порядке он осуществлял бы надзор за законностью ее применения традиционными прокурорско-надзорными средствами (скорее всего за поднадзорными лицами, которые бы применяли эту норму в административнораспорядительной форме), однако законодатель в силу особой значимости общественных отношений установил судебный порядок ее применения, в результате произошло усложнение правоприменительной деятельности -появилось процессуальное производство с обязательным участием прокурора. Поскольку прокурор в силу конституционных положений не может осуществлять надзор за судебной деятельностью, но при этом сохраняет за собой роль обеспечителя (гаранта) законности, он выступает в процессе в особом качестве - как субъект, дающий заключение по делу1 или инициирующий судебное производство. Его участие в судебном процессе в этом случае служит дополнительной гарантией принятия законного решения.

Публичный интерес - это закрепляемое на базовом (конституционном) уровне благо, обладающее существенной для общества или государства ценностью. Его принципиальное отличие от законности заключается в меньшей степени правового регулирования. Закон не всегда обозначает конкретные виды благ, образующие публичные интересы, зачастую включает в них не только правовые, но и иные, например, экономические, этические или нравственные понятия [3. С. 116; 7. С. 179; 9]. Кроме того, конкретные блага, образующие публичный интерес, могут изменять свое значение в определенных правовых условиях, в том числе благодаря «повышению» ценностного значения, например путем перехода в разряд законности2. В этой связи крайне редко встречаются нормы конкретного действия (запреты, дозволения, требования), направленные на обеспечение или реализацию публичного интереса. Другими словами, это четко не определяемая в правовом плане категория. В результате для того, чтобы обеспечить публичные интересы прокурору, прежде всего, необходимо установить их ценность в правовом плане в каждом конкретном случае. Только после этого он может обеспечивать их, в том числе путем инициирования или вступления в судопроизводство. Таким образом, если обеспечение законности с неизбежностью влечет за собой прокурорскую обеспечительную деятельность, в том числе в судебнопроцессуальной форме, то обеспечение публичных интересов предполагает

1 Некоторые авторы открыто именуют участие прокурора в этом качестве надзорной формой участия прокурора в судопроизводстве. Соглашаясь с ними в части основания вступления прокурора в процесс, следует возразить против утверждения о том, что прокурор осуществляет надзор за законностью применения нормы права судом (судебной деятельностью) [10. С. 76; 14. С. 226].

2 Примером может служить включение обеспечения прав и свобод человека и гражданина в современное содержание законности, ранее согласно ст. 2 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 17.01.1992) относившегося к категории публичного интереса.

предварительную оценку основания вступления в процесс. Причем такая оценка проводится в два этапа: в первый раз прокурором, когда он принимает решение обеспечить конкретный публичный интерес, во втором - судом (судьей), когда последний принимает решение о возможности обеспечения этого интереса в процессуальном порядке. При этом в первом случае прокурорская оценка конкретного публичного интереса, подлежащего правовой защите, не исключает соображения целесообразности применения процессуального порядка защиты, а во втором случае судья (суд) оценивает не только публичную значимость обеспечиваемого интереса, но и возможность его обеспечения со стороны прокуратуры.

Такой процессуальный порядок заложен в действующем законодательстве и сложившейся судебной практике. Например, ч. 3 ст. 131 ГПК РФ устанавливает, что в исковом заявлении прокурора должно быть указано, в чем конкретно заключаются публичные интересы с тем, чтобы суд мог вынести решение о принятии заявления к производству. Очевидно, что такая конструкция предполагает только факультативную и инициативную формы участия прокурора в судопроизводстве. В этом заключается принципиальное отличие прокурорского судебно-процессуального обеспечения публичного интереса от аналогичного механизма обеспечения законности. Другое отличие в том, что если обеспечение законности в силу конкретного нормативного содержания этого понятия предполагает четкие основания вступления в судебное производство в строго установленных формах, то для обеспечения публичного интереса действующее законодательство фактически оставляет открытым перечень оснований и устанавливает только исковую форму участия. В этой связи совершенно верно указывается в литературе, что ст. 45 ГПК РФ наделяет прокурора неограниченным правом предъявления любого иска в защиту публичных интересов [4. С. 103].

Отмеченная специфика актуализирует проблему обусловленности участия прокурора в суде с целью обеспечения публичного интереса прокурорским надзором. Как отмечалось ранее, действующее законодательство не использует понятие «публичный интерес» в качестве правового термина. Несмотря на то, что для определения целей и оснований прокурорской деятельности оно употреблялось еще в дореволюционной литературе1, в научный оборот науки прокурорского надзора эта категория вошла после принятия Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г.

Закон о прокуратуре 1992 г. в ст. 2 устанавливал, что прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и других республик в составе Российской Федерации, других национально-государственных и административно-территориальных образований, местных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления,

1 В дореволюционной литературе термин «публичный интерес» как цель прокурорской деятельности на этапе становления прокурорской деятельности означал осуществление прокурором надзора в интересах императора («целостности власти, установлений и интересов императорского величества»), позже после образования отдельного прокурорского ведомства - в интересах «государственной и общественной пользы» [11. С. 2, 6-11].

предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений. В литературе обеспечение всех перечисленных ценностей (благ), за исключением верховенства закона и единства и укрепления законности, было отнесено к категории публичного интереса [16. С. 59, 62]. Позже Закон о прокуратуре 1995 г. объединил блага, образующие публичный интерес, в категорию «охраняемые законом интересы общества и государства». Таким образом, с момента принятия Закона о прокуратуре 1992 г. обеспечение публичного интереса является целью прокурорского надзора, так же как и обеспечение законности.

Выделение обеспечения публичного интереса в отдельную цель прокурорской деятельности служит дополнительным аргументом в пользу отграничения этого понятия от категории законности. В этой связи обеспечение законности следует определить в качестве основной, а обеспечение публичного интереса - в качестве дополнительной цели прокурорского надзора . Поэтому участие прокурора в судебных производствах с целью обеспечения публичного интереса необходимо также рассматривать как частный случай производной от прокурорского надзора судебно-процессуальной деятельности прокурора.

Наиболее широко прокурорское обеспечение законности и публичного интереса осуществляется в гражданском процессе. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ предусматривает обращение прокурора с заявлением в суд и вступление в процесс для дачи заключения. В процессуальной литературе в этой связи выделяют инициативную форму и с целью дачи заключения. Считается, что в первом случае он участвует в процессе от собственного имени и выступает в положении истца в процессуальном смысле. Во втором - прокурор не является в деле стороной ни в материально-правовом, ни в процессуальном смысле и выступает как своеобразный незаинтересованный наблюдатель - эксперт в области права, обладающий полномочиями давать заключение по существу дела [14. С. 226]. При этом, как справедливо указывается в литературе, «правовой статус прокурора в процессе с точки зрения его интересов не различается: и прокурор, предъявляющий иск, и прокурор, вступающий в дело, являются лицом, участвующим в деле, т. е. заинтересованным в разрешении гражданского дела и вынесении определенного, законного и обоснованного, с точки зрения прокурора, судебного решения» [1. С. 36].

Действующее гражданско-процессуальное законодательство предусматривает возможность участия прокурора во всех видах производств: в исковом, особом, приказном, а также по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Исковая (инициативная) форма участия прокурора в гражданском судопроизводстве характеризуется тем, что прокурор инициирует возбуждение гражданского дела путем подачи искового заявления от собственного имени, но в защиту:

1) прав, свобод и законных интересов граждан;

1 В этой связи оправданным является мнение о том, что обеспечение публичных интересов представляет собой социальную цель в осуществлении надзорной деятельности, а обеспечение законности - правовую, служащую средством реализации социальной цели [12. С. 125].

2) прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;

3) интересов публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципалитетов и т.п.).

Исходя из положений ч. 1 ст. 45 ГПК РФ заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав граждан, прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) или непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Кроме того, действующее законодательство предусматривает случаи, когда прокурор прямо указан в числе лиц, обладающих правом на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. В этом случае прокурор сам принимает решение об обращении в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов. Например, по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (ч. 1 ст. 259 ГПК РФ); о лишении родительских прав (п. 1 ст. 70 СК РФ); об отмене усыновления (ст. 142 СК РФ) и т.п. Анализ характера вопросов, по которым прокурор может обратиться в суд с требованием о защите прав, свобод и законных интересов граждан, свидетельствует о том, что участие прокурора в судебном процессе направлено на обеспечение прежде всего законности, так как основания, виды производств и формы участия прокурора четко определены действующими законами.

В свою очередь, обращение прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц может преследовать как обеспечение

публичных интересов, так и законности. Во-первых, круг таких дел в полной

1

степени не определен законом ; во-вторых, в каждом таком случае невозможно индивидуализировать истца, следовательно, необходимо оценивать публичную значимость правовых отношений, подлежащих охране и защите. То же самое касается обращения прокурора в защиту интересов России, субъектов РФ и муниципальных образований с той лишь разницей, что в первом случае обеспечение публичного интереса обусловлено охраной и защитой правового положения личности, а во втором - публично-правовых образований. Таким образом, действующее гражданско-процессуальное законодательство формально устанавливает неограниченный перечень оснований для участия прокурора в рассмотрении дел судами в исковой (инициативной) форме в целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного

1 К таким делам относятся: дела о запрете деятельности, приносящей вред окружающей среде; защите прав и интересов неопределенного круга потребителей; приостановлении либо прекращении определенных видов деятельности (ст. 1065 ГК РФ); признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (ч.1 ст. 251 ГПК РФ) и др.

круга лиц, а также защиты интересов России, субъектов РФ и муниципальных образований.

Принципиальное отличие прокурора, участвующего в арбитражном судопроизводстве, заключается в том, что прокурор, вступающий в арбитражный процесс, преследует одну-единственную цель - обеспечение законности. Действующий АПК РФ не предусматривает право обращения прокурора в суд с исками в защиту публичных интересов. Такой вывод вытекает из положений ст. 52, ч. 1 и 2 ст. 53 АПК РФ, определяющих основания вступления в арбитражный процесс прокурора1. В этой связи прокурор может участвовать в рассмотрении дел арбитражными судами только в случаях, прямо предусмотренных АПК РФ, КоАП РФ и Законом о прокуратуре.

Часть 1 ст. 52 АПК РФ устанавливает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

- с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;

- с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

При этом АПК РФ предусматривает право прокурора по данной категории дел вступать в арбитражный процесс на любой стадии судопроизводства.

Кроме того, ч. 2 ст. 198 АПК закрепляет, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препят-

1 Более того, для обеспечения публичных интересов АПК РФ предоставляет большие полномочия иным публичным органам, нежели прокурору. Так, ч. 2 ст. 53 АПК РФ прямо устанавливает, что государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с исками и заявлениями в защиту публичных интересов.

ствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В литературе указывается, что прокурор обращается в арбитражный суд при условии, что:

а) устранить иным способом нарушение закона не представляется возможным;

б) юридические лица и индивидуальные предприниматели, причинившие ущерб государственным и общественным интересам, отказываются от полного и добровольного его возмещения;

в) пресечение правонарушения и предотвращение большого экономического ущерба государственным и общественным интересам требуют принятия арбитражным судом по заявлению прокурора мер по обеспечению иска;

г) есть основания полагать, что реагирование прокурора в иной форме не приведет к своевременному надлежащему устранению нарушений законов;

д) обращение прокурора будет наиболее эффективным с точки зрения оперативности [13. С. 610].

Действующее законодательство ограничивает процессуальные возможности прокурора в арбитраже только инициативной формой участия, в данном виде судопроизводства прокурор не выступает с целью дачи заключения. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с исковым заявлением при наличии материально-правового спора (в исковом производстве) и с заявлением по делам неискового производства (в вызывном, особом производстве, а также по делам, возникающим из административно-правовых отношений), то есть при отсутствии спора о праве.

Другим направлением участия прокурора в рассмотрении дел судами служит участие прокурора в судебном разрешении дел, вытекающих из административных правоотношений. Несмотря на то, что ч. 2 ст. 118 Конституции РФ закрепляет административное судопроизводство в качестве отдельного вида правосудия, ввиду отсутствия единого порядка разрешения таких дел в литературе не всегда выделяется в качестве самостоятельного направления участие прокурора в административном судопроизводстве. Отчасти такая позиция оправдана, поскольку значительная часть дел, возникающих из административных правоотношений, разрешается судами в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства (гл. 25 ГПК РФ и гл. 24 АПК РФ). Вместе с тем существует отдельная категория судебных дел с участием прокурора, связанных с разрешением административных проступков, порядок производства по которым устанавливается КоАП РФ и региональным административным законодательством. Поэтому более правильно вести речь о формировании отдельного самостоятельного направления участия прокурора в рассмотрении административных дел в судах в перспективе [6. С. 15] или же об участии прокурора в судебном рассмотрении дел, возникающих из административных правонарушений (проступков).

Анализ соответствующих положений КоАП РФ и регионального административного законодательства (например, КоАП Томской области) позволяет сделать вывод, что единственная цель вступления прокурора в административное производство заключается в обеспечении законности. При этом в отличие от прочего процессуального законодательства КоАП РФ сохранил за

прокурором надзорную форму реагирования - принесение протеста независимо от участия в деле - даже на решения, вынесенные судом (ст. 25.11, 30.1 КоАП РФ). Такое положение вещей объясняется упрощенным характером административного производства и необходимостью создания в этой связи дополнительных гарантий принятия законного, обоснованного и справедливого решения компетентным органом (в том числе судом) путем установления подобной формы участия в рассмотрении дела прокурора.

Литература

1. АргуновВ.Н. Участие прокурора в гражданском процессе. М.: Изд-во МГУ, 1991. 134 с.

2. Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2007. № 1. С. 19-21.

3. Гукасян Р.Е. Правовые и охраняемые законом интересы // Советское государство и право. 1973. № 7. С. 115-117.

4. Егорова Л.Ю. Что означают разночтения в законодательстве об участи прокурора в гражданском и арбитражном процессе? // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы научно-практической конференции. М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. Ч. 2. С. 103-106.

5. Казарина А.Х. Защита прокурором публичного интереса в суде // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики. (Сборник материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22-23 сентября 2004 г.) / под ред. проф. А.Я. Сухарева. М.: НИИ укрепления законности и правопорядка, 2005. С. 151-156.

6. Казарина А. Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). М.: Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. 280 с.

7. Карлин А.Б. Деятельность прокуроров по защите публичных интересов в арбитражном суде // Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. М., 1998. С. 178180.

8. Кожевников О.А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия»,

2007. 180 с.

9. Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // Советское государство и право. 1980. № 1. С. 27-28.

10. Мезинов Д.А. Участие прокурора в рассмотрении дел судами. Томск: Изд-во НТЛ,

2008. 100 с.

11. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: пособие для прокурорской службы. Т. 1: Прокуратура на Западе и в России. М.: Университетская типография, Страст. бул., 1889. 556 с.

12. Назаров С.Н. Общая теория надзорной деятельности. М.: Книга-сервис, 2007. 240 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

13. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова и О.С. Капинус. М.: Академия Генеральной прокуратуры РФ: Юрайт, 2012. 820 с.

14. ОсокинаГ.Л. Гражданский процесс. Общая часть: учеб. М.: Юристъ, 2004. 748 с.

15. Прокурорский надзор: учеб. для студентов вузов / под ред. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2001. 382 с.

16. ТихомировЮ.А. Публичное право. М.: БЭК, 1995. 496 с.

17. ШалумовМ.С. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003. 204 с.

18. Якимович Ю.К. Прокуратура и прокурорский надзор в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Избранные статьи. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. С. 58-61.

19. Якимович Ю.К. Прокурорский надзор в современной России // Избранные статьи. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. С. 172-175.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.