CC BY
219
1.5. ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ПРОКУРОРСКОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ И ИХ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Магомедов Магомед Абдулкадирович, старший советник юстиции, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ. Должность: прокурор. Место работы: Прокуратура города Махачкалы Республики Дагестан. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье исходя из положений теории юридической деятельности государственного органа анализируется структура, форма и содержание прокурорской деятельности и прокурорского правоотношения и определяется теоретическая основа реализации функций прокуратуры Российской Федерации посредством прокурорской деятельности и прокурорского правоотношения.
Ключевые слова: право, верховенство, закон, прокуратура, суд, государственный, правоохранительный, правозащитный, контролирующий орган, юридическая деятельность, функция, цель, свойство, надзор, участие, судопроизводство.
PROSECUTORIAL ACTIVITY AND PROSECUTOR'S LEGAL RELATIONSHIP AND THEIR SIGNIFICANCE FOR THE IMPLEMENTATION OF THE FUNCTIONS OF THE
PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Magomedov Magomed Abdulkadirovich, senior counselor of justice, PhD at law, Deserved lawyer of RF. Position: Prosecutor. Place of employment: Prosecutor's office of Makhachkala city. E-mail: [email protected]
Annotation: The article, proceeding from the theory of legal activity of a state body, analyzes the structure, form and content of prosecutorial activity and the prosecutor's legal relationship and defines the theoretical basis for the implementation of the functions of the Prosecutor's Office of the Russian Federation through prosecutorial activities and the prosecutor's legal relationship. Keywords: law, supremacy, law, prosecution, court, state, law enforcement, human rights, controlling body, legal activity, function, purpose, property, supervision, participation, legal proceedings.
Прокурорская деятельность как и прокурорское правоотношение выполняет важную роль в реализации функций прокуратуры Российской Федерации.
Она по своей природе является разновидностью юридической деятельности государственного органа, под которой в теории государства и права понимается совершение юридически значимых действий, оказывающих воздействие государственного органа на общественные явления для достижения целей своей деятельности1. Это воздействие всегда осуществляется посредством вступления государственного органа в определенные правоотношения с другим субъектом права. Она является властной деятельностью и осуществляется в форме властеотношений. В процессе ее происходят различные преобразования в праве:
1См. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. -М.: Дело. 2016. С. 24-25.
формирование права, закрепление права в нормативной юридической системе государства и реализация права. Последняя (реализация права) может осуществляться как в форме использования, соблюдения, разъяснения права так и применения права. Правоприменительная деятельность осуществляется как в форме непосредственного исполнения правовых предписаний так и в форме контроля за их исполнением и удаления из правовой системы нарушений права. Для определения специфики прокурорской деятельности значение имеет контрольная форма правоприменительной деятельности государственного органа, так как именно посредством этой деятельности государство обеспечивает состояние верховенства права в случаях, когда без государственного воздействия это не происходит по каким-либо причинам.
Контрольная правоприменительная деятельность государственного органа осуществляется в той сфере общественных отношений, где происходит, произошло или может произойти правонарушение; где необходимы поиск, предупреждение и выявление правонарушений, определение меры справедливой ответственности за правонарушение и исполнение ее. Она всегда совершается путем фиксирования и документирования правонарушений и доказательств в соответствующих юридических актах, преследования и изобличения правонарушителей. Правонарушение считается вытесненной из правового пространства общества только после исполнения меры воздействия, если не отпала необходимость ее исполнения. Такая юридическая деятельность государственных органов осуществляется, начиная от поиска правонарушений и до исполнения меры воздействия на правонарушение и правонарушителя с одновременным принятием мер к устранению причин и условий, способствующих их совершению. Практические результаты этой деятельности могут служить также поводом и основанием для принятия, изменения, отмены или дополнения того или иного нормативного правого акта компетентным органом. Она осуществляется не только прокуратурой, но и судом, правоохранительными и контролирующими органами государства.
Прокурорской деятельности присущи все перечисленные признаки. Но она обладает и специфическими свойствами, отличается от судебной, правозащитной и правоохранительной. Поэтому важное значение для понимания понятия прокурорской деятельности имеет критерии разграничения ее от указанных видов деятельности .
Самым существенным элементом в структуре прокурорской деятельности, позволяющим четко разграничить ее от судебной, правоохранительной или контролирующей государственной деятельности, кроме особенностей самого субъекта деятельности, является объект и предмет прокурорской деятельности, а также способ воздействия прокуратуры на объект3.
2 Законодатель до недавнего времени использовал и другое, смежное понятие «правоохранительная служба», без указания на его признаки. С 13.07.2015 г. в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О системе государственной службы Российской Федерации" правоохранительная служба на законодательном уровне уже не рассматривается в качестве вида государственной службы. Статья 2 данного закона вместо понятия «правоохранительная служба» уже использует понятие «государственная служба иных видов».
3 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: автореф. дис. ...д-ра. юрид. наук. - М., 1990. - С. 8; Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. - М., 2003. С. 505; Назаров С.Н. Теоретико-правовые
Относительно объекта прокурорской деятельности Закон о прокуратуре ничего не упоминает. Под объектами прокурорского надзора ученые преимущественно понимают органы, учреждения, организации и их должностных лиц, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор4. Однако должностных и иных поднадзорных лиц, выступающих в определенных случаях субъектами прокурорско-надзорных правоотношений, ученые иногда называют также субъектами прокурорского надзора, обосновывая это их «статусом индивида»5. Высказано также мнение, согласно которому на одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора6.
Закон о прокуратуре использует понятие «предмет» только относительно надзорной деятельности прокуратуры, не давая его определения. В качестве предмета прокурорского надзора ученые рассматривают, в частности, законность действий и правовых актов7, юридически значимые действия или бездействие8, выявление нарушений законов в актах и в деятельности поднадзорных субъектов9, исполнение законов как путем совершения активных действий, так и путем соблюдения запретов и воздержания от действий, кото-
10
рые законом признаются недопустимыми , правовые нормы11, сферу общественных правоотношений, на обеспечение законности в которой направлена соответствующая деятельность прокурора, или законность деятельности определенных органов и лиц, которые обозначаются как объекты и субъекты прокурорского надзора12.
Учитывая приведенные выше положения Закона и отмеченные разногласия среди ученых, для прокурорской науки остается актуальной проблема теоретиче-
основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: дис. ...канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2000. - С. 27; Малько А.В. «Правовая жизнь» как важнейшая категория юриспруденции // Журнал российского права, - 2000. - № 2. - С. 53-54.
4Рябцев В.П. Основные понятия курса «Прокурорский надзор». В учебнике для вузов: Прокурорский надзор / Под ред. проф. Сухарева А.Я. - 2-е издание. - М.: Норма, 2008. - С. 34; Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2005. - С. 46.
5 Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - 2011. - № 3. - С. 23.
6 Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора. В учебнике: Прокурорский надзор / под ред. проф. Винокурова Ю.Е. - 9-е изд. - М.: Юрайт, 2010. - С. 16.
7 Казарина А.Х. Эволюция взглядов на предмет прокурорского надзора // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. -2013. - № 2. - С. 36-42; Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации.
- М., 2005. - С. 62; Буланова Н.В. Принципы, предмет, объект и пределы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - 2014. - № 6. - С. 42.
8 Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: Учебное пособие. - М.: Норма, 2010. - С. 31.
9Мелкумов В.Г.Общий надзор прокуратуры. Основные формы реагирования на выявленные нарушения законов. - Душанбе, 1963. - С. 112.
10 Прокурорский надзор: Учебник для вузов / А.Я. Сухарев и др.
- М.: Норма, 2005. - С. 203.
"Дранников В.Н. Курс лекций по дисциплине Прокурорский надзор. - Таганрог, 2004. - С. 40.
12Прокурорский надзор. Особенная и специальная части. Учеб-
ник для академического бакалавриата. Под общей ред. проф.
Капинус О.С. - 3-е издание. - М.: Юрайт, 2016. - С. 16.
ского обоснования сущности и содержания понятий объекта и предмета прокурорского надзора. А поскольку прокуратура осуществляет и ненадзорные виды деятельности, на чем в современный период справедливо акцентируется внимание учеными13, то данная проблема является актуальной и для ненадзорной прокурорской деятельности.
В отраслевых юридических науках понятия «объект» и «предмет» используются для обозначения общественных отношений, регулируемых правом («объект и предмет правового регулирования») или подвергаемых посягательству действиями субъекта неправомерного поведения («объект и предмет преступления или иного правонарушения»), или явлений, по поводу и ради которых субъекты вступают в правоотношения («объект и предмет правоотношений») и т.п.14.
При определении соотношения объекта и предмета юридической деятельности государственного органа существует различные теоретические подходы. Бара-баш А.С. пишет, что объект уголовно-процессуальной деятельности понимается как часть объективного мира, находящегося во взаимодействии с субъектом данной деятельности, а предмет - как наиболее значимые свойства, связи и отношения, которые выделяет субъект в объекте, исходя из своих целей15. Примерно такого же подхода придерживается Шагиева Р.В., которая считает, что объектом правовой деятельности выступает организуемая правом социальная действительность, а предметом то в самом объекте, что конкретно в нем подвергается воздействию в направлении достижения цели.16
Прокурорская деятельность представляет собой осуществляемое исключительно в рамках своей компетенции и функций, путем совершения юридически значимых действий, с использованием правовых средств и способов, воздействие прокуратуры на общественные явления и процессы для достижения установленных пунктом 2 статьи 2 Закона целей - верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (далее - цели прокурорской деятельности). Эти общественные явления и процессы внешне выражаются в виде юридических актов-действий (бездействия) или юридических актов-решений социальных субъектов. Последние могут быть правомерными (соответствующими нормам права) или неправомерными (отклоняющимися от норм права) и в целом образуют так называемую юридическую действительность. Как раз та внешне выраженная юридическая действительность, которая подвергается воздействию прокуратуры Российской Федерации, и есть объект ее деятельности. Границы ее ограничены компетенцией и функциями прокуратуры и целями ее деятельности. Последняя
13 См. об этом: Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятельность? // Законность. - 2014. - № 8. - С. 8-9.
14 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. -М.: Дело, 2016. - С. 390.
15Барабаш А.С. Соотношение понятий «объект» и «предмет» познания и использование их при описании уголовно-процессуальной деятельности // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы. Материалы региональной научно-практической конференции. Ч. 3. Тюмень: ТГУ, 2001. - С. 41-45. URL: http://law.sfu-kras.ru/data/method/e-library-kup/Papers/ (дата обращения: 29.07.2016).
16Шагиева Р.В. Теоретические проблемы соотношения правового отношения и правовой деятельности // Государство и право. -2015. - № 11. - С. 11
(цель деятельности прокуратуры) как бы «вычленяет» в этом объекте то, что в нем ее интересует и полезно для своего достижения. Эта часть (сторона, свойство) объекта и есть то, что образует предмет прокурорской деятельности и отличает его от объекта. Объект воздействия прокуратуры существует независимо от ее деятельности и становится вовлеченным в сферу ее деятельности в силу того, что содержит свойство, представляющее для прокуратуры интерес, обусловленный характером компетенции, функций и целью ее деятельности. В процессе прокурорской деятельности это свойство объекта (предмет) подвергается прокурором с использованием своих полномочий исследованию, уяснению, оценке, сохранению, использованию или изменению, устранению или преобразованию.
Предмет прокурорской деятельности, кроме того, что, как и ее объект, испытывает на себе воздействие прокуратуры, включает оценку, даваемую прокуратурой. Юридическое явление, как элемент объекта, становится здесь предметом из-за того, что оно подвергается прокуратурой не только исследованию и проверке, но и оценке, сохранению, использованию, изменению, удалению, прекращению или преобразованию в указанных целях.
Прокурорская деятельность, как и любая иная юридическая деятельность, осуществляется всегда в форме правоотношений, субъектами которых выступает с одной стороны всегда сама прокуратура в лице конкретного прокурора, а с другой - иной субъект (далее - прокурорские правоотношения).
Имеется достаточно трудов, дающих характеристику прокурорско-надзорных правоотношений. Они обычно определяются как отношения, возникающие между прокурором и юридическими и физическими (должностными) лицами в процессе осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Состав правового отношения образуют его субъекты и содержание. Субъекты прокурорско-надзорных правоотношений — прокурор (обязательный участник надзорного отношения) и любое лицо или организация, связанные с прокурором реализацией предоставленных прав или выполнением возложенных обязанностей в сфере прокурорского надзора.
Однако мало трудов, посвященных иным (не надзорным) правоотношениям, в которых субъектом выступает прокурор в силу возложенных на прокуратуру Российской Федерации функций. Нет общего определения понятия «прокурорское правоотношение», включающего в том числе и прокурорско-надзорные правоотношения. На наш взгляд есть необходимость введения в науку о прокурорской деятельности понятия «прокурорское правоотношение», поскольку прокурорскую деятельность, будь она надзорная или иная, не возможно осуществить вне правоотношений.
Прокурорское правоотношение представляет собой урегулированное правом общественное отношение, участником которого с одной стороны всегда является конкретный прокурор как представитель системы прокуратуры Российской Федерации, а с другой - субъект, действующий в трех статусах: либо как поднадзорный органам прокуратуры субъект, либо как участник судопроизводства, осуществляемого с участием прокурора, либо как субъект, вступающий во взаимодействие с органами прокуратуры вне рамок прокурорского надзора и судопроизводства по собственной инициативе или по инициативе органа прокуратуры на паритетных (равноправных) условиях. Возникают прокурорские правоотношения как и любые другие на основании
юридических фактов, они имеют свой объект, их субъекты имеют определенные права и несут соответствующие обязанности. Они в принципе представляют собой правовую связь прокурора с иными субъектами по поводу объекта и целей прокурорской деятельности.
Соотношение прокурорской деятельности и прокурорского правоотношения можно представить как соотношение содержания и формы процесса реализации функций прокуратуры, как явлений, имеющих и выражающих причинную связь с результатом, значимым для цели прокурорской деятельности. Однако прокурорская деятельность и прокурорское правоотношение имеют не только такое соотношение. Деятельность представляет собой воздействие прокуратуры на объект, а правоотношение - правовая связь прокуратуры с иным субъектом по поводу данного объекта. Воздействие осуществляется с использованием и посредством этой связи, т.е. в форме правоотношения, что предполагает применение полномочий прокурора, которые определяют правовое положение прокурора в качестве субъекта правоотношения. Поэтому отличия видов прокурорской деятельности друг от друга содержатся не только в отличиях объекта прокурорского воздействия, но и в юридической природе положения прокурора в правоотношениях.
Юридическое положение прокурора в правоотношениях различается в зависимости от его властности или не властности по отношению к иному субъекту данного правоотношения. Например, в надзорных правоотношениях прокурор выступает как представитель надзирающей власти по отношению к поднадзорному субъекту, что отсутствует в его положении в правоотноше-
17
ниях по участию в судопроизводстве или по взаимодействию с не поднадзорными прокуратуре государственными органами. В правоотношениях по участию в судопроизводстве прокурор обладает равными с другой стороной судопроизводства правами, реализуемыми под руководством суда. В правоотношениях по взаимодействию прокурор и иной субъект-участник правоотношения обладают равными правами, реализуемыми без чьего-либо руководства. А в правоотношениях по профилактике правонарушений прокурор обладает правами информатора о законе, разъяснителя закона и практики его применения, а иной субъект - правами слушателя или участника диалога с прокурором как с представителем прокуратуры Российской Федерации.
На основании указанных отличий прокурорская деятельность подразделяется на четыре вида: 1) прокурорская надзорная деятельность, осуществляемая в прокурорско-надзорных правоотношениях, в которых прокурор в качестве их субъекта занимает доминирующее положение (далее - прокурорский надзор, прокурорско-надзорное правоотношение); 2) прокурорская деятельность по участию в судопроизводстве, где в правоотношениях доминирующее положение занимает суд, а прокурор - положение состязающейся под руководством суда равноправной стороны судопроизводства (далее - прокурорское участие в судопроизводстве, судебно-процессуальное прокурорское правоотношение); 3) прокурорская деятельность по осуществлению взаимодействия с институтами пуб-
17 См. Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов: автореф. ... дис. д-ра юрид. наук, Екатеринбург. - 2008. - С.23.
личной власти18 и гражданского общества, где в правоотношениях ни прокурор ни другой субъект правоотношения не занимает доминирующее положение, а прокурор также как и другой субъект занимает равноправное положение добровольно сотрудничающего участника правоотношения, обладая равными с последним по юридической силе полномочиями (далее -прокурорское взаимодействие)19; 4) прокурорская деятельность по профилактике правонарушений, где в правоотношениях прокурор имеет статус представителя прокуратуры, передающего официально информацию о законодательстве и практике его применения, а иной субъект обладает статусом слушателя и участника диалога с прокурором.
Таким образом, прокурорская деятельность и прокурорское правоотношение служат по существу средствами реализации функций прокуратуры Российской Федерации. Прокурорская деятельность - это воздействие прокуратуры на объект, прокурорское правоотношение - форма связи прокурора с иным, не прокурорским, субъектом права - «поставщиком материала», составляющего содержание данного объекта. А прокурорская функция при этом, помимо всего прочего, есть выявление с помощью этих средств в объекте полезного или противоречащего для целей прокурорской деятельности свойства и принятие мер к сохранению или удалению его из объекта.
Список литературы:
1. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: автореф. дис. ...д-ра. юрид. наук. - М., 1990.
2. Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. - М., 2003.
3. Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: дис. ...канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2000.
4. Малько А.В. «Правовая жизнь» как важнейшая категория юриспруденции // Журнал российского права, -2000. - № 2.
5.Рябцев В.П. Основные понятия курса «Прокурорский надзор». В учебнике для вузов: Прокурорский надзор / Под ред. проф. Сухарева А.Я. - 2-е издание. -М.: Норма, 2008.
6. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2005.
7.Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Ген. прокуратуры Рос. Федерации. -2011. - № 3.
8.Коробейников Б.В. Основные понятия прокурорского надзора. В учебнике: Прокурорский надзор / под ред. проф. Винокурова Ю.Е. - 9-е изд. - М.: Юрайт, 2010.
9.Ергашев Е.Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов: автореф. ... дис. д-ра юрид. наук, Екатеринбург. - 2008.
10.Карпов Н.Н. Прокуратура: надзор или деятельность? // Законность. - 2014. - № 8..
11.Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. - М.: Дело, 2016.
12. Барабаш А.С. Соотношение понятий «объект» и «предмет» познания и использование их при описании уголовно-процессуальной деятельности // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы. Материалы региональной научно-практической конференции. Часть 3. Тюмень: ТГУ, 2001. - С. 41-45. URL: http://law.sfu-kras.ru/data/method/e-library-kup/Papers/ (дата обращения: 29.01.2018).
13.Шагиева Р.В. Теоретические проблемы соотношения правового отношения и правовой деятельности // Государство и право. - 2015. - № 11.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 92,29%
18 Здесь и далее термин «публичная власть» употребляется в качестве общего понятия для государственной и муниципальной власти.
19 Термин «взаимодействие» в статье употребляется в узком смысле для обозначения добровольного и равноправного сотрудничества прокуратуры с другими субъектами права вне рамок прокурорского надзора и судопроизводства. А в широком смысле взаимодействие прокуратуры с иными субъектами права осуществляется и при осуществлении прокурорского надзора и судопроизводства.
