CC BY
39
3.3. ДЕТЕРМИНАНТЫ И ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРАВОВОГО
СТАТУСА И ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ ПОДХОД
Магомедов Магомед Абдулкадирович, канд. юрид. наук, старший советник юстиции, докторант. Место учебы: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Должность: прокурор. Место работы: прокуратура города Махачкалы Республики Дагестан. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье на основе анализа теории верховенства права и юридической деятельности отечественной государственной власти, направленной на его обеспечение, обосновывается детерминированность современного правового статуса отечественной прокуратуры свойствами правового и демократического государства, а также причинную связь ее функций с данным ее правовым статусом.
Ключевые слова: право, верховенство, закон, демократия, государство, правообеспеченность, юридическая деятельность, компенсаторный, субсидиарный, приоритет, статус, функция, цель, свойство, прокуратура, суд, контролирующие органы, надзор, участие, судопроизводство.
DETERMINANTS AND THE RELATIONSHIP OF LEGAL STATUS AND FUNCTIONS OF THE PROSECUTION OF RUSSIAN FEDERATION: THEORETICAL APPROACH
Magomedov Magomed Abdulkadirovich, senior counselor of justice, PhD in law, doctoral student. Place of study: Academy of the General Prosecutor of Russian Federation. Position: the Prosecutor. Place of employment: The Prosecutor's office of the city of Makhachkala. E-mail: [email protected]
Annotation: The article on the base of the analysis of the theory of the rule of law and legal activities of Russian state power explains the determinism of modern legal status of Russian Prosecution by the properties of legal and democratic state, and also the causal relationship of its functions with its given legal status. Keywords: law, the rule of law, legislation, democracy, government, security right, legal activity, compensatory, subsidiary, priority, status, function, purpose, property, prosecution, court, regulatory authorities, supervision, participation, operation of the courts.
Прокуратура Российской Федерации по своему правовому статусу в современный период представляет собой независимую централизованную систему федеральных государственных органов, предназначенных для осуществления от имени Российской Федерации функций надзора за исполнением законов и участия в судопроизводстве.
В научной литературе имеется ряд трудов, в которых хорошо освещены вопросы, относящиеся к определению места и роли прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов, а также даются анализ и толкование законодательных установлений о правовом статусе и функциях прокуратуры, истории их развития. Однако в них нет ответов на вопросы: «Почему правовой статус прокуратуры Россий-
ской Федерации в современный период такой, а не другой? Почему на прокуратуру Российской Федерации в современный период возложены эти, а не другие функции? Чем детерминированы правовой статус и функции прокуратуры и имеют ли они между собой какую-либо связь (логическую, причинную и т.п.) или эти правовые явления могут быть установлены произвольно по усмотрению законодателя?».
Ответы на эти вполне обоснованные вопросы невозможно найти без глубокого теоретического анализа роли права в функционировании современного общества, организованного на принципах плюрализма, конкуренции и многополярности векторов развития, а также правового государства, главным принципом в деятельности которого является обеспечение верховенства права. Эти принципы являются, с одной стороны, необходимым условием демократии и свободы, а также активности и прогрессивного развития личности, а с другой - естественными и закономерными детерминантами противоречий в межличностных отношениях, отношениях личности и общества, личности и государства. Право в этих условиях выступает средством, обеспечивающим баланс между указанными двумя тенденциями функционирования и развития современного общества, государства и личности. Юридически данный баланс выражается в правообеспеченности, представляющей собой реальное состояние полного и постоянного воспроизводства и гарантированности верховенства права, включающей реализуемость субъективных прав, исполняе-мость правовых обязанностей, соблюдаемость правовых запретов, поддерживаемость правовых стимулов, равновесие между правонаделением и правоограни-чением в законодательстве, между дозволенным и должным в общественных отношениях1.
Общеизвестно и не требует доказывания то, что не все параметры указанных правовых явлений в современном правовом и демократическом государстве могут быть определены по усмотрению национального законодательного органа, не изменяя демократической и правовой сущности самого государства. Существуют универсальные стандарты верховенства права в современном его понимании, служащие не только гарантией справедливости, но и выживания человеческой цивилизации вообще.2 Этих стандартов обязаны (и вынуждены) придерживаться все национальные государственные органы в своей деятельности, ибо только при этом условии в национальной правовой системе могут быть созданы юридические механизмы, наличие и функционирование которых необходимо для полного обеспечения в обществе состояния верховенства права на уровне его современного понимания.
Суть верховенства права согласно этих стандартов заключается:
1. В наличии национальной Конституции, признающей верховенство прав и свобод человека, в том числе равенство всех перед законом и судом, производ-ность от Конституции всего национального законодательства; всеобщности закона; реальном
1 Амирбеков К.И., Правообеспечительная юридическая деятельность власти: проблемы теории и практики. Махачкала.2009. С.13.
2 См. об этом интернет-ресурс программы «Консультант», Верховенство права и встреча цивилизаций. Зорькин В.Д., Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Венецианской комиссии Совета Европы, доклады на Международных конференциях: Стамбул, 26 апреля 2007 г.; Москва, 6 июля 2007 г.
существовании развитого законодательства, при котором все общественные отношения, нуждающиеся в юридическом опосредовании, урегулированы правовым законом, а не произволом или усмотрением; в отсутствии в законодательстве пробелов и несовершенств, которые давали бы возможность для произвольных чьих-либо действий; наличии в законодательстве гибких и эффективных юридических механизмов своего совершенствования на основе жизненных потребностей общества;
2. В наличии в государстве самостоятельной и независимой судебной власти и оптимальной системы судебных органов; признании за судом исключительной компетенции осуществления правосудия, включая контроль законности действий (бездействий) и решений органов власти и их структурных образований; наличии в законодательстве юридических механизмов, четко регулирующих порядок обращения человека в суд по любому вопросу, касающемуся его прав и свобод, в том числе обжалования любых действий (бездействия), решений органов власти, а также условий для принятия судебного решения по свободно сформированному внутреннему убеждению судьи по любой рассматриваемой судом правовой проблеме;
3. В наличии в государстве системы специальных органов власти со сбалансированной компетенцией и достаточными, не дублирующими друг друга полномочиями:
- поиска и исследования любого нарушения закона, совершенного в публично-правовой сфере, причин и условий их совершения (проблем правообеспеченно-сти);
- инициирования уголовного, гражданского, конституционного или административного судопроизводства по любой публично-правовой проблеме;
- публичного преследования перед судом (или перед иным компетентным органом власти с возможностью обжалования решений последнего в суд) нарушителя закона путем представления компетентному органу и суду соответствующих доказательств, оформленных в юридических документах, для определения меры ответственности (санкции) за нарушение закона;
- исполнения определенной судом или компетентным органом санкции или иного решения;
- признания санкции (или иного решения компетентного органа или суда) реально исполненной, а нарушение закона вытесненным из правовой жизни общества.
Указанные юридические механизмы при этом должны быть таковыми, чтобы ими обеспечивались как статус верховенства суда так и независимость его от сторон производства и иных ветвей власти - важных условий режима справедливости в современном ее понимании. Из этого вытекает, что суд в правовом государстве:
1) не занимается поиском и выявлением нарушений законов, не инициирует саму судебную процедуру (производство) по принятию какого-либо правового решения;
2) принимает правовое решение, имеющее статус юридического акта высшей юридической силы, только основываясь на принципах состязательности сторон и только в случаях инициирования судебного производства сторонами производства;
3) стоит на вершине иерархии системы публично-властных субъектов, специально уполномоченных на поиск нарушений закона, исследование их юридиче-
ской природы, представление суду для принятия правового решения и исполнение судебных решений;
4) не занимается непосредственным исполнением принятого судом юридического решения;
5) состав суда автономен и не сменяем до окончания разбирательства начатого дела (производства).
Кроме того, современное понимание института юридических механизмов воспроизводства правообеспе-ченности предполагает наличие в судопроизводстве установленного порядка пересмотра судебных решений в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях.
В принципе на сегодня в Российской Федерации достигнуто такое состояние демократии, созданы и функционируют такая судебная система, система правоохранительных и контролирующих органов, есть Конституция и соответствующее ей законодательство с механизмами совершенствования. Тогда зачем же нужен для общества и личности централизованный и независимый орган власти с ее функциями надзора за исполнением законов и участия в судопроизводстве от имени государства? Разве законодательная, исполнительная, судебная ветви власти и их структуры не могут обеспечить состояние верховенства права без прокуратуры, иначе говоря - без дополнительного подключения к механизмам правообеспечения еще одного независимого субъекта власти с названными функциями, каковым является прокуратура?
Оказывается не могут. И вот почему.
Дело в том, что в условиях правового государства и демократического общества, основанных на принципах плюрализма, свободы конкуренции и многополярности векторов развития, в правовое пространство общества самой общественной, политической, экономической и даже нормотворческой практикой постоянно и закономерно «вбрасываются» не совместимые с принципами верховенства права явления субъективизма и превалирования корпоративных (ведомственных), локальных (местных) или частных интересов над интересами верховенства права, в том числе в его публично-правовую сферу, включая различного рода правонарушения и преступления. Противодействие этим явлениям оказывают все ветви власти и их структуры в сфере своего ведения, в том числе путем обобщения, анализа и устранения собственных ошибок. Однако закономерность такова, что недостатки, нарушения и ошибки какого-то элемента (звена, части) системы становятся недостатками, нарушениями и ошибками всей системы или ее руководящего звена, что относится и к указанным ветвям власти. Полно и всесторонне эти явления выявляются, как правило, путем внешнего (в отличие от внутрисистемного) вмешательства. Без этого деятельность любых систем, включенных в правообеспечительный процесс, в том числе и деятельность суда, закономерно обрастает субъективными факторами, негативно влияющими на справедливость принимаемых по проблемам права решений. В силу этого юридические действия субъектов правоотношений и принимаемые ими по проблемам права юридические решения оказываются по сути не правовыми. Такие явления при отсутствии внешнего (внесистемного) воздействия остаются либо не выявленными, либо после выявления не устраненными. Суд в силу своего статуса на эти явления не может реагировать, если правообеспечительное производство по ним никем не инициировано перед судом (или перед соответствующей судебной инстанцией). Лица
или органы власти, совершившие такие действия или принявшие такие решения, закономерно не заинтересованы, в том числе по добросовестным мотивам, их инициировать. Институты гражданского общества и граждане это не всегда инициируют перед судом в силу либо корпоративных причин, либо в силу своей некомпетентности. Системное выявление и вытеснение таких явлений из правовой системы общества является обязательным условием подлинности верховенства права. Эту системность в условиях правового государства может быть обеспечена только путем осуществления системного внешнего властного вмешательства для оценки их на предмет соответствия праву и устранения посредством внешнего не силового воздействия, в том числе путем инициирования правообеспен-чительных процедур со стороны субъекта, структурно не состоящего ни в одном из ветвей власти и не имеющего административные и силовые полномочия. Внешность при этом предполагает нахождение воздействующего субъекта вне структуры подвергаемого воздействию субъекта и отсутствие между ними отношений не только администрирования, но и отношений субординации или иной зависимости типа власти и подчинения.3 В силу этих обстоятельств такое воздействие на общественные отношения, отличаясь от судебного, управленческого, административного, силового, субординационного, корпоративного, общественного или частноличностного воздействия, становится необходимым институтом правового государства, деятельность которого всецело предназначена и должна быть нацелена на обеспечение состояние верховенства права во всех сферах жизнедеятельности общества и государства.
Такое воздействие в зависимости от характера связей, составляющих структуру элементов (звеньев, инстанций) субъекта воздействия, может исходить от вертикально интегрированного (централизованного) субъекта власти, где каждая вышестоящая инстанция субъекта воздействия может прекратить (приостановить) действия и взять на себя функцию нижестоящей (например, от прокуратуры), и автономное воздействие, где каждая инстанция в системе субъекта воздействия уполномочена совершить юридические действия только автономно и никакая другая инстанция не может заменить ее полномочия (например, от суда)4. Централизованность и автономность воздействия создают при этом гармонию в правообеспечительной деятельности власти, исключая дублирование и превалирования одного органа власти над другим и гарантируя тем самым баланс в их полномочиях в пра-вообеспечительном процессе.
Востребованность властного воздействия, осуществляемого вне рамок трех ветвей власти, обусловлена, кроме того, необходимостью обеспечения единого подхода, объективности и справедливости в оценке юридических решений и действий правообеспечитель-ных органов власти всех уровней (в том числе структурно состоящих внутри этих ветвей власти) во всем правовом пространстве государства и исключения в их деятельности тенденций субъективизма и превалиро-
3 Наличие отношений субординации (значит и отношений администрирования или «руководства-подчинения») всегда и неизбежно порождает фактор приоритета внутренних интересов системы над интересами верховенства права.
4 См. об этом подробно Амирбеков К.И., Правообеспечительная деятенльность власти и прокуратура: теоретический подход.// Вестник Академии генеральной прокуратуры Российской Федера-ции.2013. №2. Стр.29-32.
вания локальных (местных) и корпоративных (ведомственных, внутрисистемных) интересов над интересами верховенства права.
Как показывает опыт правообеспечительной деятельности власти в Российской Федерации за последние 26 лет, контрольное воздействие власти на право-обеспечительные процессы осуществляется в сфере судопроизводства и вне ее. Последнее подразделяется на основную, реализующую функцию сплошного5, непрерывного6 и специализированного7 контроля (осуществляемую контролирующими органами исполнительной власти и некоторыми другими государственными органами, например, Счетной Палатой Российской Федерации, Банком России, ЦИК России, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации), и субсидиарно-компенсаторную, реализующую функцию дополнительного, избирательного (выборочного), ограниченного рамками приоритета и неспециализированного воздействия (осуществляемую органами прокуратуры Российской Федерации). Особенность субсидиарно-компенсаторного воздействия (контроля) заключается в надзоре за исполнением законов в деятельности правообеспечительных органов власти всех уровней с целью обнаружения, устранения и недопущения правонарушений в деятельности самих этих органов, а также обнаружения и устранения иных правонарушений, оставшихся не выявленными последними и без реагирования с их стороны. Оно осуществляется также путем совершения действий по поиску, анализу, исследованию и разрешению проблем правообеспееннности (нарушений закона), т.е. без применения каких-либо силовых, негласных или иных особых форм и методов. Этим обеспечивается с одной стороны равновесие статуса субсидиарно-компенсаторного надзорного органа власти со статусом иных правообеспечительных контролирующих и правоохранительных органов власти, а с другой -внешнее отслеживание и анализ юридической деятельности всех органов власти, восполнение ее пробелов и недостатков.
Другой особенностью субсидиарно-компенсаторного надзорного воздействия вне сферы судопроизводства на проблему правообеспеченности, осуществляемого прокуратурой Российской Федерации, является то, что оно осуществляется вертикально интегрированным органом власти8, предполагает невозможность его вмешательства во внутреннюю административно-хозяйственную деятельность подвергаемого воздействия (контрою, проверке) субъекта, в отличие от контроля, осуществляемого контролирующими органами, состоящими в системе исполнительной ветви власти, а также внутрисистемного контроля, осуществляемого вышестоящим звеном по отношению к нижестоящему, предусматривающего в том числе возможность выполнения функций нижестоящего звена самим воздействующим субъектом (внутрисистемное воздействие). Поэтому субсидиарно-компенсаторное воздействие, осуществляемое органами прокуратуры, помимо прочего носит еще горизонтально властный характер9 (не сплошное, не административное и не субординационное воздействие).
Понятно, что такого характера внешнее горизонтально-принудительное воздействие, исходящее от верти-
5 С охватом всей деятельности объекта воздействия.
6 Без ограничения временными рамками.
7 В зависимости от специализации субъекта воздействия.
8 Вертикально-властно принудительными.
9 Горизонтально-властно принудительными.
кально интегрированного органа власти, невозможно обеспечить без независимого статуса этого органа, в том числе от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В этой связи уместно отметить, что теория разделения властей не исключает возможность существования в правовом демократическом государстве органов власти, не состоящих структурно в системе триады разделения властей. В свое время в юридической литературе по этому поводу правильно отмечалось, что «в Российской Федерации, как и в любом другом государстве, существуют органы власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время они создаются и действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. По своему статусу они являются органами государственной власти»10. Поэтому существование правообеспечительного органа власти, не входящего ни в одну из этих ветвей, не противоречит принципам правового государства, и этим не принижается качество и эффективность правообеспечительной юридической деятельности власти.
Вертикально интегрированное воздействие, осуществляемое прокуратурой Российской Федерации вне сферы судопроизводства, балансируется возможностью автономного принятия окончательного правового решения по проблеме правообеспеченности составом суда и превалированием его над остальными право-обеспечительными юридическими актами. Поэтому важной гарантией достижения в процессе правообес-печительной юридической деятельности власти состояния полного верховенства права является не только верховенствующий и независимый статус суда, но и участие прокуратуры Российской Федерации от имени государства в судебных производствах, затрагивающих публичный интерес.
Состояние полного верховенства права (правообес-печенности), его поддержание в постоянном режиме и непрерывное воспроизводство его предполагает наличие многогранной, многоуровневой, сложной, многосубъектной, а также системной юридической деятельности власти, выражающейся в том, что ни один отдельно взятый ее субъект, ни одна отдельно взятая ее разновидность не могут создать состояние полной правообеспеченности и лишь их взаимодействие, в котором каждый из субъектов и видов выполняет свои функции со свойственными им специфическими средствами и способами в установленных специальных процессуальных формах, позволяет достичь состояние полной правообеспеченности.
Таким образом, в условиях современного правового государства невозможно создать, поддерживать и воспроизводить в непрерывном режиме состояние полного верховенства права без осуществления государственной функции внешнего, субсидиарно-компенсаторного, горизонтально-принудительного, не административного, не субординационного и не силового контрольного воздействия вне сферы судопроизводства на проблему права со стороны вертикально интегрированного (централизованного), публично-властного, многофункционального, неспециализированного и независимого органа власти, наделенного полномочиями по выявлению проблем права и инициированию правообеспечительного производства, в
10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федера-ции:учебник.М.1998. С.337.
том числе в административных, досудебных и судебных инстанциях,11 по публичной проблеме права и участию12 во всех видах и стадиях правообеспечи-тельного (в том числе судебного) производства до вытеснения проблемы из правовой системы данного государства и общества. Однозначно такую государственную задачу может реализовать в современный период только прокуратура Российской Федерации. Необходимыми для этого качествами не обладает ни суд, ни уполномоченные по правам человека, ни контролирующие (надзорные) органы законодательной или исполнительной ветвей власти, ни другие государственные органы.
Поэтому наделение прокуратуры Российской Федерации конституционным статусом в главе, посвященной Судебной власти, является в современный период вполне обоснованным и социально востребованным с позиций современного понимания состояния верховенства права. Именно такая социальная востребованность, а не чье-то усмотрение, является детерминантом существующего в современный период правового статуса прокуратуры Российской Федерации.
Вполне закономерно, что целью деятельности такого конституционного органа власти федеральным законом определено обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, составляющих костяк состояния верховенства права (правообеспе-ченности).13
Закономерен вопрос: «Какими же должны быть функции такого государственного органа с указанными целями своей деятельности?»
При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что функции любого социального субъекта служат достижению его целей, являются проявлениями свойств его статуса в государстве и обществе и выражают значение той позитивной роли, которую выполняет данный субъект в данном государстве и обществе. В противном случае субъект выполняет или не свои функции или дублирует чужие. Невыполнение собственных функций равносильно в принципе прекращению существования социального субъекта в де-
11 Понятием «правообеспечительное производство» охватываются все виды судопроизводства, досудебное производство по уголовным делам, включая доследственные проверки, проводимые по нормам УПК РФ, а также контрольные и надзорные проверки.
12 Реализуемые при таком участии функции и полномочия могут различаться в зависимости от специфики производства на исключительные и альтернативные, что не противоречит принципу суб-сидиарности и компенсаторности. Например, в судебных стадиях производства по уголовным делам прокурор обладает исключительной компетенцией поддержания государственного обвинения по делам публичного и частно-публичного обвинения, чем обеспечивается принцип внешней оценки представляемых суду доказательств и дополняется и компенсируется образующийся по объективным причинам недостаток внутренней их оценки органом расследования, который будучи субъектом, собирающим и формирующим доказательства, всегда связан с ними, и риск в необъективности при представлении их суду у него выше, чем у внешне оценивающего субъекта (прокурора). Данное обстоятельство важно и существенно для обеспечении верховенства права в сфере уголовного судопроизводства в силу ее специфики. Поэтому орган расследования обоснованно в правовом государстве не наделен полномочиями поддержания государственного обвинения в суде.
13 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
от 17 января 1992 года №2202-1 с последующими изменениями.
Статья 1 пункт 2.
мократически устроенном государстве и обществе. Социальный субъект может существовать только выполняя своими действиями определенную, именно свою, роль по отношению к социуму, проявляя свое свойство во вне себя, т.е. выполняя определенную функцию14.
В социологическом значении именно цели деятельности субъекта определяют предназначение этого субъекта в общественных отношениях. Поэтому-то цель вычленяет в деятельности социального субъекта необходимое для себя (для цели) свойство. Проявление этого свойства как раз и есть выполнение субъектом своей функциональной роли (предназначения) в той системе правоотношений, в которых этот субъект осуществляет деятельность.
Исходя из изложенных теоретических положений содержание понятия «функция прокуратуры» должно включать признаки, выражающие свойство системы прокуратуры Российской Федерации и специфику роли, выполняемой прокуратурой в конкретной сфере правоотношений для реализации своего предназначе-ния.15 Эти признаки относятся только к исключительным прокурорским функциям, выполняемым системой прокуратуры в силу своего предназначения по отношению к более крупной системе - к обществу и государству, тогда как прокуратура выполняет множество и иных функций: внутренних - в качестве субъекта управленческих правоотношений (бухучета, организации работы, подбора и расстановки кадров и т.д.) и внешних (не прокурорских функций) в качестве субъекта гражданских, финансовых, бюджетных и иных правоотношений.
Отражающиеся в функциях прокуратуры Российской Федерации отличительные признаки свойства ее правового статуса и специфику выполняемой для реализации своего предназначения роли, обусловлены предметом ее деятельности, особенностями ее организационной модели. Иначе бы функции прокуратуры не выражали ее свойства.
Цели, предусмотренные пунктом 2 статьи 1 Закона о прокуратуре, предопределяют, как бы вычленяют, выполняемую деятельностью прокуратуры в той или иной сфере правоотношений, в пределах предмета своего ведения, роль, необходимую для своей реализации. Предмет прокурорской деятельности конкретизируется и имеет специфику в зависимости от ее вида (надзорного или не надзорного) и сферы ее осуществления (в сфере судопроизводства или вне ее), что и отражается в ролях, составляющих функции прокуратуры в тех или иных правоотношениях. К примеру, специфика предмета деятельности по надзору за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы заключается в ограниченности ее пределов внешне выраженными юридическими действиями (бездействием)
14 См.об этом Амирбеков К.И., Магомедов М.А., Функция прокуратуры Российской Федерации как выполняемая ею роль в правовой системе// Вестник Академии генеральной прокуратуры Российской Федерации.2016. №2. Стр.4-5.
15 При таком подходе становится очевидным, что понятие «функция прокуратуры» не соотносится как вид и род (или часть и целое) с такими понятия как «круг прокурорской деятельности», «вид прокурорской деятельности», «направление прокурорской деятельности, в т.ч. основное» и «общие обязанности прокуратуры», а тем более с такими как «отрасль прокурорской деятельности», «участок прокурорской деятельности», «предмет или объект прокурорской деятельности». Поэтому без нарушения законов логики при этом невозможно дать его дефиницию через категории «вид», «направление», «отрасль», «участок», «предмет», «объект» деятельности или через понятие «обязанность».
субъектов правоотношений по исполнению законов и по соблюдению содержащихся в этих нормативных актах дозволений и запретов, безотносительно внутренней хозяйственной, экономической и административной сферы их деятельности,16 и разумеется без подмены иных государственных органов контроля (надзора), что указывает в том числе и на субсидиарно-компенсаторную сущность функции прокуратуры по надзору за исполнением законов вне уголовно-правовой сферы. В этом и заключается специфика роли, составляющей одну из сторон надзорной функции прокуратуры Российской Федерации, выполняемой по отношению к обществу и государству. Она (эта роль) выражает именно субсидиарно-компенсаторную (не сплошную и не повсеместную) сущность прокурорского надзора вне уголовно-правовой сферы, что подтверждено в настоящее время и судебной практикой.
Так, отменяя частное определение суда апелляционной инстанции Алтайского краевого суда, в котором обращалось внимание на непринятие прокурором Лок-тевского района надлежащих мер по защите прав собственников многоквартирного дома, нарушенных ООО «Управляющей организацией «Жилье»», Верховный Суд Российской Федерации указал, что реализация функции органов прокуратуры по обеспечению надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов предусмотрено нормами части 2 статьи 3, абзаца первого пункта 2 статьи 4 и пункта 1 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которые позволяют прокурору самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в его ведении17.
Спецификой организационной модели прокуратуры Российской Федерации, заключающейся в ее централизме и независимости от ветвей власти, ведомственных и местных органов и интересов, отсутствии в ее ведении административных и силовых структур, детерминируется в свойстве выполняемой прокуратурой функциональной роли признак инициативного и не силового присутствия центральной (верховной) единой государственной власти в публичных правоотношениях всех уровней18, с возможностью замены в них вышестоящим прокурором нижестоящего, включая взятие им на себя выполнения полномочий последнего в полном объеме (чего нет, например, у федеральных органов исполнительной и законодательной ветвей власти по отношению к органам власти субъекта Российской Федерации, к органам местного самоуправлении или у судебной власти, в которых разграничена компетенция инстанций без возможности замены вышестоящей нижестоящую).
Обобщенно сущность функции прокуратуры в современных условиях можно сформулировать как инициа-
16 Ястребов Б.В. Предмет и пределы прокурорского надзора/Прокурорский надзор. Учебник под ред.Сухарева А.Я. Издательство НОРМА. Моска.2008. с.180.
17 См. об этом Информационное письмо заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 05.05.2017 №8-12-2017 «Об обжаловании частного определения в адрес прокурора». Номенклатурное дело прокуратуры города Махачкалы.2017 г.
18 В этой связи С.Г.Кехлеров отмечает, что «специфика прокурорской деятельности заключается в том, что, не обладая средствами государственного принуждения, прокурор преимущественно процессуальными инструментами побуждает других субъектов исполнять закон, прекратить его нарушение, устранить причины нарушений и наказать виновных». См. Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Спб: Юридический центр Пресс. 2003. с.47.
тивное, независимое, субсидиарно-компенсаторное19, внешнее (без вмешательства во внутренние дела субъекта правоотношений) и реализуемое через соответствующие полномочия прокурора присутствие прокуратуры в публичных правоотношениях в качестве представителя единой центральной государственной власти и от его имени для не силового и не административно-субординационного принуждения субъектов правоотношений исполнить закон, прекратить его нарушение, устранить причины способствующие совершению нарушений и наказать виновных с целью создания, поддержания и воспроизводства на непрерывной и постоянной основе в действующей правовой системе состояния верховенства закона (значит и верховенства права), единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов обществ и государства. Это сущностное составляющее функции прокуратуры Российской Федерации всецело детерминировано ее правовым статусом, причинно связано с последним и приобретает свои внешние формы в соответствующих видах функций, закрепляемых в законе, ибо только закон (причем федеральный) может возложить на прокуратуру выполнение каких бы то ни было функций.20
Несмотря на то, что в зависимости от сферы осуществления прокурорской деятельности (в сфере судопроизводства или вне ее, в уголовно-правовой сфере или вне ее) выделаются различные виды функций прокуратуры Российской Федерации, все они детерминированы ее правовым статусом, выражают свойства ее правового статуса, служат целям ее деятельности и суть их остается единой.
Список литературы
1. Амирбеков К.И., Правообеспечительная юридическая деятельность власти: проблемы теории и практики. Монография.Махачкала.2009. С.13.
2. Амирбеков К.И., Правообеспечительная деятельность власти и прокуратура: теоретический подход.// Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. №2. Стр.29-35.
3. Амирбеков К.И., Магомедов М.А., Функция прокуратуры Российской Федерации как выполняемая ею роль в правовой системе// Вестник Академии генеральной прокуратуры Российской Федерации.2016. №2. Стр.12-15.
4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации:учебник. М.1998.
5.Зорькин В.Д., Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Венецианской комиссии Совета Европы, доклады на Международных конференциях: Стамбул, 26 апреля 2007 г.; Москва, 6 июля 2007 г. Интернет-ресурс программы «Консультант», Верховенство права и встреча цивилизаций. Дата обращения 31 мая 2016 г.
6. Информационное письмо заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 05.05.2017 №8-12-2017 «Об обжаловании частного определения в адрес прокурора». Номенклатурное дело прокуратуры города Махачкалы.2017 г.
7. Кехлеров С.Г. Правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации / в Книге «Права че-
19 Не подменяя иные государственные органы.
20 Согласно абзацу 2 статьи 3 Закона о прокуратуре «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами»
ловека в России и правозащитная деятельность государства». Спб: Юридический центр Пресс. 2003. Стр.47-52.
8. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года №2202-1 с последующими изменениями.
9. Ястребов Б.В. Предмет и пределы прокурорского надзора/ В учебнике «Прокурорский надзор» под ред.Сухарева А.Я. Издательство НОРМА. Моска.2008. Стр.180-182.
Рецензия
на статью Магомедова М.А. «Детерминанты и взаимосвязь правового статуса и функций прокуратуры Российской Федерации: теоретический подход»
Со времен распада СССР и до сих пор не утихают споры о месте и роли прокуратуры Российской Федерации.
Они не утихают и после того, как в феврале 2014 года были внесены изменения, затрагивающие ее конституционный статус и порядок назначения заместителей Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации.
Статья Магомедова М.А. посвящена как раз на эту весьма актуальную тему.
В статье Магомедова М.А. на основе анализа существующих в теории прокурорской деятельности точек зрения о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации дается новое авторское определение данного понятия. На основе социологического подхода обосновывается детерминированность этого статуса условиями правового государства, основным содержанием деятельности которого является обеспечение верховенства права в современном его понимании. Автор аргументированно доказывает причинную и закономерную связь функций прокуратуры Российской Федерации с ее современным правовым статусом.
Статья содержит новый подход к решению ключевой проблемы понятийного аппарата науки о прокурорской деятельности.
Вывод: Статья Магомедова М.А. может быть рекомендована для публикации в журнале, включенном в Перечень журналов, рекомендованных ВАКом Ми-нобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук и ученой степени доктора юридических наук.
Заведующий отделом проблем Организации прокурорской деятельности НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор К.И.Амирбеков
