CC BY
149УДК 349.442
Киль Юлия Эдуардовна Синицына Валерия Андреевна Уральский государственный юридический университет Институт права и предпринимательства Россия, Екатеринбург [email protected] [email protected] Kil Julia Eduardovna Sinitsyna Valeria Andreevna Ural State Law University Institute of Law and Entrepreneurship Russia, Ekaterinburg
СОГЛАСОВАНИЕ АРХИТЕКТУРНО-ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ОБЛИКА: СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация: процедура согласования архитектурно-градостроительного облика прочно укоренилась в системе осуществления градостроительной деятельности в России. Однако ее существование противоречит Градостроительному кодексу РФ, а также не поддерживается судами. Между тем, регулирование внешнего облика объектов осуществляется во многих зарубежных государствах. Вследствие этого интересно изучить перспективы использования такого способа регламентирования внешних характеристик объектов как объемно-пространственный регламент.
Ключевые слова: градостроительное право, архитектурно-градостроительный облик, объемно-пространственный регламент, согласование, правила землепользования и застройки.
Annotation: the procedure for coordinating the architectural and urban planning appearance is firmly rooted in the system of implementing urban planning activities in Russia. However, its existence contradicts the Urban Planning Code of the Russian Federation, and is also not supported by the courts. Meanwhile, the regulation of the external appearance of objects is carried out in many foreign countries. As a result, it is interesting to study the prospects for using such a method of regulating the external characteristics of objects as a volume-spatial regulation.
Key words: urban planning law, architectural and urban planning appearance, volume-spatial regulations, coordination, rules of land use and development.
Сквозной линией в вопросах развития градостроительства проходит вопрос о самостоятельности участников градостроительной деятельности. И если в советский период в данной сфере были лишь квазисамостоятельные субъекты, строительные решения за которых принимались через органы власти [1, c. 160], то в настоящий момент представители девелоперского сообщества являются субъектами предпринимательской деятельности и полноправными участниками экономического оборота.
Подобное обстоятельство предполагает, что такие субъекты рассчитывают на максимально благоприятную среду для осуществления предпринимательской деятельности - без чрезмерных административных барьеров, значительных ограничений и властного волюнтаризма, позволяющего создавать более благоприятные условия для отдельных субъектов в ущерб остальным.
Между тем, представители данного сообщества соглашаются с необходимостью установления определенных правил, поскольку правила как отграничения того, что дозволено, от того, что запрещено, составляют суть
права, и где нет правил, там нет и права [2, а 28]. В рамках развития городского пространства такие правила определяются посредством зонирования -объединения земельных участков в границах той или иной территории в некие совокупности (территориальные зоны) в целях установления правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).
Нуждаются в подобных правилах и все остальные участники градостроительных правоотношений. Несмотря на то, что органы власти наделяются правом установления правил, они же одновременно и связываются ими и не должны допускать произвольных отступлений от нормативных предписаний. Население имеет возможность знакомиться с правилами использования той или иной части городского пространства, однако также обязано подчиняться им при осуществлении градостроительной деятельности.
При этом необходимо пояснить, что механизм зонирования территории представляет собой правовой инструмент реализации местной градостроительной политики, выступающий в качестве мерила допустимости застройки и формирования должного облика населенного пункта в целях создания благоприятной городской среды, тогда как установленные на федеральном уровне правила осуществления градостроительной деятельности направлены на обеспечение безопасности ее осуществления [3]. Следовательно, последние направлены не столько на развитие городского пространства, сколько на обеспечение безвредности формируемой городской среды.
Взаимосвязанным с вопросом о самостоятельности является вопрос о подходах к развитию городского пространства. Субъекты рассчитывают на возможность самостоятельно определять порядок реализации ими своих прав в области градостроительства при соблюдении предписаний о безопасном осуществлении такой деятельности.
Однако представления о развитии городского пространства у участников градостроительной деятельности разнятся - вследствие этого то, что предписано органами власти в рамках градостроительного зонирования, не воспринимается как императив и подвергается оспариванию, которое может носить характер общественной дискуссии или перерастать в юрисдикционное разбирательство.
Одним из таких проблемных аспектов, связанных с развитием пространственных характеристик городов, стал вопрос о согласовании архитектурно-градостроительного облика.
1. Понятие архитектурно-градостроительного облика и содержание
процедуры его согласования
Под архитектурно-градостроительным обликом понимается внешний облик здания, строения, сооружения, воплощающий совокупность архитектурных, колористических, объемно-планировочных, композиционных решений, которыми определяются функциональные, конструктивные и художественные особенности объекта (строительные материалы, конструкции, отделка фасадов) [4].
Такая трактовка термина приводится в Правилах благоустройства территории города Екатеринбурга. Дефиниции данного понятия закреплены и в актах других муниципальных образований (например, Иваново [5], Липецка [6], Казани [7] и др.), а также в актах регионального законодательства (например, Санкт-Петербурга [8], Московской области [9], Белгородской области [10] и др.).
В общем виде процедура его согласования связана с тем, что субъект, желающий возвести объект капитального строительства, до получения разрешения на строительство подает в специальный орган (местную администрацию [5] или ее подразделение [11], комиссию, включающую в себя должностных лиц различных ведомств [12] и др.) пакет документов,
обосновывающих архитектурно-градостроительные, конструктивные и другие проектные решения будущего объекта. Органом оценивается его облик на предмет соответствия внешнему архитектурному облику сложившейся застройки территории муниципального образования и дается согласование архитектурно-градостроительного облика либо в таком согласовании отказывается.
Данная процедура прочно укоренилась в системе осуществления градостроительной деятельности в России. Однако необходимо пояснить, что предопределило ее проблемность.
1.1. Нормативное регулирование процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика на федеральном уровне
Положение о необходимости согласования архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства закрепляется в актах регионального законодательства или в муниципальных правовых актах. Допустимость подобного нормотворчества объясняется пунктом 130 Постановления Правительства РФ «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» [13], т. е. существованием нормативного предписания в акте федерального уровня.
Однако подобная процедура не предусмотрена в ГрК РФ. Данный акт в рамках процедуры выдачи разрешения на строительство предписывает субъектам следующие обязанности:
- включить в состав проектной документации объектов капитального строительства разделы, содержащие архитектурные, функционально -технологические, конструктивные, инженерно-технические решения или мероприятия (пункт 3 части 12 статьи 48 ГрК РФ);
- приложить к заявлению о выдаче разрешения на строительство результаты инженерных изысканий и разделы, содержащие архитектурные и конструктивные решения, включенные в утвержденную проектную документацию (подпункт «в» пункт 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ).
Осуществлять подготовку каких-либо иных документов, характеризующих внешний облик объектов, ГрК РФ не требует, равно как он прямо запрещает требовать согласования проектной документации, заключения на нее и иные документы, не предусмотренные им (часть 16 статьи 48 ГрК РФ).
Таким образом, федеральное законодательство не предусматривает процедуру согласования архитектурно-градостроительного облика, поскольку ГрК РФ обладает большей юридической силой по сравнению с актом Правительства РФ.
Это обстоятельство вынуждает искать законодательные лазейки в целях согласования подобной процедуры с нормами ГрК РФ. Это осуществляется одним из двух способов:
1. Рассмотрение ситуации о предоставлении разделов, отображающих архитектурно-градостроительный облик объекта, не прошедших согласование, как непредставление соответствующих документов и основание для отказа в выдаче разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ) [14].
Однако, как уже было указано ранее, ГрК РФ запрещает требовать согласования проектной документации, равно как и любого из ее разделов;
2. Установление иных предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства, помимо предусмотренных частью 1 статьи 38 ГрК РФ (часть 1.2 указанной статьи).
Вывод о недопустимости подобного подхода нашел отражение в судебной практике.
1.2. Судебная практика по вопросу допустимости согласования архитектурно-градостроительного облика
Первым муниципальным образованием, в котором участники градостроительной деятельности заявили о недопустимости согласования архитектурно-градостроительного облика, стал город Воронеж. Судебное разбирательство относительно его Правил землепользования и застройки дошло до Верховного Суда РФ.
В Апелляционном определении от 16.05.2018 № 14-АПГ18-8 [14] Судебная коллегия по административным делам сформулировала следующую правовую позицию - требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства подлежат включению ТОЛЬКО в предельные параметры градостроительных регламентов территориальных зон исторических поселений федерального или регионального значения (часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ).
Поскольку город Воронеж таким поселением не является, установление обязанности согласовывать архитектурно-градостроительный облик объекта до получения разрешения на строительство в качестве одного из положений градостроительных регламентов выходит за пределы полномочий представительного органа местного самоуправления, а положения Правил землепользования и застройки, не определяя конкретных требований к такому облику, а устанавливая только обязанность его согласования, создают недопустимую неопределенность градостроительных регламентов.
Аналогичное положение, но уже Правил землепользования и застройки города Екатеринбурга, обжаловалось в Свердловском областном суде [15], который в целом воспроизвел приведенную позицию.
Рассматривающая жалобу на решение этого суда Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции и
вовсе заключила, что обязанность согласовать архитектурно-градостроительный облик объекта предельным параметром не является [16].
К приведенным позициям возникает несколько вопросов.
Во-первых, Верховный Суд РФ верно указал на недопустимость согласования архитектурно-градостроительного облика. Однако он также рассмотрел вопрос о наличии у органов местного самоуправления территорий, не имеющих статуса исторического поселения, права регламентировать внешний облик в качестве иного предельного параметра.
Следовательно, недопустимость такого правотворчества была обоснована не противоречием процедуры согласования ГрК РФ, а отсутствием у органов местного самоуправления таких территорий подобного полномочия.
Во-вторых, Верховный Суд РФ также обратил внимание на необходимость установления конкретных требований к архитектурно-градостроительному облику. В связи с этим возникает вопрос о том, что должно рассматриваться в качестве решающего фактора - то, каким термином обозначаются внешние характеристики объекта (поскольку в качестве предельного параметра корректнее рассматривать не обязанность, а именно требования) или содержание правового регулирования?
С одной стороны, Судебная коллегия возвела в ранг синонимичных понятия «архитектурно-градостроительный облик» и «требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства» (последнее используется для обозначения предельных параметров градостроительных регламентов территориальных зон исторических поселений), но впоследствии указала, что определяемые Правилами благоустройства города Воронеж требования к внешнему виду фасадов являются менее широким понятием, чем архитектурно-градостроительный облик, не раскрывая, однако, что данный облик содержательно включает себя.
В первом случае суд констатировал, что вне зависимости от наименования органам местного самоуправления территорий, не имеющих статуса исторического поселения, недопустимо регламентировать требования к внешнему облику, тогда как во втором положении им была предпринята попытка проанализировать существо правовых предписаний.
В-третьих, как можно толковать позицию Судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции? Думаем, что суд хотел заключить, что обязанность согласовать архитектурно-градостроительный облик объекта не может выступать предельным параметром для территориальных зон не исторических поселений, что нашло отражение еще в решении высшей судебной инстанции.
Однако применительно к рассуждениям о новом механизме регулирования внешнего облика, речь о котором пойдет несколько позже, вопрос может быть поставлен шире - может ли требование к внешней составляющей объектов капитального строительства являться иным предельным параметром?
По нашему мнению, требования к внешнему облику объектов капитального строительства могут являться иными предельными параметрами. Аргументы о том, что такого рода требования, например, не могут быть измерены [17, а 8], поскольку параметр представляет собой величину, характеризующую основные свойства какого-либо предмета [18], а величина является тем, что можно измерить или исчислить [19], являются несостоятельными по причине того, что под параметром понимаются также границы проявления чего-либо, а предел в свою очередь может быть истолкован как рамки чего-либо [20].
Такие рамки будут соответствовать общему характеру предельных параметров - они являются позитивной частью градостроительного регламента [1, а 167], поскольку фиксируют общедозволительный тип правового регулирования.
К тому же, такие предельные параметры как требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства применительно к территориальным зонам, расположенным в границах территории исторического поселения, ДОЛЖНЫ устанавливаться - т. е. часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ не использует формулировку «могут или должны устанавливаться ТОЛЬКО применительно к таким территориальным зонам».
Следовательно, установление конкретных требований к архитектурно-градостроительному облику (вне зависимости от его фактического наименования) будет соответствовать праву органов местного самоуправления на установление иных предельных параметров, предоставленному им частью 1.2 статьи 38 ГрК РФ.
Между тем заключим, что установление абстрактной обязанности по согласованию внешнего облика недопустимо и применительно к территориям исторических поселений.
Анализ судебной практики выявил не только факт неверного толкования судами законодательных положений, но и фактическую неисполнимость правоприменительных актов.
Разбирательство в Верховном Суде РФ привело к признанию не действующим только одного пункта Правил землепользования и застройки, что не привело к внесению соответствующих изменений в данный акт как в отношении этого пункта, так и в остальной его части. К тому же, только спустя два года было признано недействующим Решение Воронежской городской Думы [21], устанавливающее Порядок предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа [22].
Исполнение решения Свердловского областного суда также фактические не осуществляется - Правила землепользования и застройки городского округа продолжают действовать в прежней редакции [23], не отменено Положение о
порядке предоставления решения о согласовании архитектурно -градостроительного облика, а также противоречащие логике правового регулирования положения сохраняются в Правилах благоустройства территории города.
1.3. Зарубежный опыт согласования архитектурно-градостроительного
облика
Процедура согласования архитектурно-градостроительного облика вне зависимости от ее конкретного наименования существует во многих государствах. При подготовке настоящей статьи были изучены законодательные акты Германии, Франции, Чехии, Австралии, а также акты государств-членов ЕАЭС - Армении, Беларуси, Казахстана и Киргизии.
Процедура согласования архитектурно-градостроительного облика не предусмотрена в Армении, Киргизии и Австралии.
В Армении законодательству известно понятие архитектурно -градостроительного облика, однако обеспечивать его соответствие облику городского пространства должен архитектор, который несет за нарушение своих обязанностей дисциплинарную ответственность [24, 25].
В Киргизии закон оперирует понятием «архитектурно-художественные требования, предъявляемые к объектам градостроительства и архитектуры» и устанавливает обязанность разработчиков проектной документации обеспечивать ее высокий архитектурно-художественный уровень [26].
В Австралии отсутствие подобной процедуры продиктовано спецификой законодательства - Строительный кодекс Австралии устанавливает не требования к проектированию, строительству и эксплуатации зданий, а требования к строительным материалам, конструкциям, оборудованию, технологиям и методам производства строительных работ [27, а 106]. Данный
50
акт, по сути, представляет собой свод правил о том, как должен выглядеть объект конструктивно и внешне, т. е. общегосударственное законодательство рамочно определяет аспекты, которые можно трактовать как архитектурно-градостроительный облик.
Административные же процедуры регламентируются на уровне штатов и территорий. Например, Анализ Закона о строительстве Тасмании [28] показал, что не существует отдельной процедуры согласования архитектурно -градостроительного облика, но перечень документации, необходимой для получения разрешения на строительство, является открытым, т. е. уполномоченные органы могут запросить любые документы и материалы, чтобы удостовериться в том, что объект капитального строительства будет соответствовать всем требованиям, в том числе, и к внешнему облику.
Аспекты процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика в остальных государствах представлены в таблице.
Государство Содержание процедуры Этап, на котором происходит согласование Уполномоченные на согласование субъекты Критерии согласования Возможность обжалования отказа в согласовании
Германия [29] Обязательно для конкретных районов, определенных в плане застройки территории Получение разрешения на строительство Муниципальные органы власти Оценочные -формального перечня нет В административном или в судебном порядке
Франция [30] Обязательно для территории всего населенного пункта, но предусмотрены исключения Получение разрешения на строительство Муниципальные органы власти Оценочные -формального перечня нет В административном или в судебном порядке
Чехия [31] Обязательно для территории всего населенного пункта Получение разрешения на строительство Муниципальные органы власти Оценочные -формального перечня нет В административном порядке
Беларусь [32] Обязательно для территории всего населенного пункта Государственная экспертиза проектной документации, за которой следуют этапы ее утверждения и получения разрешения на строительство, в Органы государственного строительного надзора Оценочные -формального перечня нет При получении отрицательного заключения проводится повторная экспертиза, а отказ в получении разрешения может быть обжалован в административном
рамках которых фактически также происходит согласование или в судебном порядке
Казахстан [33] Обязательно для территорий столицы, городов республиканского и областного значения Экспертиза проектов в области строительства, за которой следует этап ее утверждения, в рамках которого фактически также происходит согласование Экспертиза -государственная экспертная организация или аккредитованные экспертные организации, а утверждение -местные представительные органы Оценочные -формального перечня нет В судебном порядке
Приведенные данные позволяют сделать следующие выводы:
1. Согласование архитектурно-градостроительного облика в зарубежных государствах не существует в рамках самостоятельной процедуры - оно интегрировано в тот или иной этап осуществления строительной деятельности. Зачастую им является стадия получения разрешения на строительство, поскольку именно этот этап логично предполагает оценку внешнего вида объекта субъектом, выдающим соответствующее разрешение.
Применительно к Австралии нельзя напрямую констатировать обязательность согласования внешнего облика, поскольку закон наделят уполномоченные органы широкой дискрецией, а значит его соответствие архитектурному облику сложившейся застройки может и не быть предметом их проверки;
2. Не существует формального перечня критериев соответствия
архитектурно-градостроительного облика объекта облику городского пространства.
Однако европейские правопорядки преодолевают данную негативную составляющую посредством вовлечения в вопросы осуществления градостроительной деятельности широкого круга субъектов - не только органов власти и непосредственных инициаторов проектов, но и населения, общественных организаций и др. В частности, конкретные районы в плане
застройки территории населенного пункта в Германии определяются с учетом мнения всех ранее указанных субъектов [34, а 191];
3. Законодательством предусмотрены процедуры обжалования несогласования (в рамках обжалования решений об отказе в выдаче разрешительных документов), однако встает вопрос о том, какими критериями будут руководствоваться правоприменительные органы, рассматривая дело, в котором основанием отказа будет являться несоответствие архитектурно -градостроительного облика объекта архитектурному облику сложившейся застройки.
Зарубежный опыт согласования архитектурно-градостроительного облика не является идеальным. Однако его изучение способно помочь создать качественное правовое регулирование вопроса установления соответствия внешнего облика объектов облику городского пространства в России.
2. Новая жизнь требований к архитектурно-градостроительному облику
Вопросы формирования внешнего облика населенных пунктов и повышения качества городского пространства приобретают все более актуальное значение для современной практики градостроительного регулирования.
В советскую эпоху такого рода вопросы решались исходя из принципа монофункционального зонирования, при котором жилые, деловые, промышленные и рекреационные пространства были разнесены в пространстве, чтобы не мешать друг другу и сводить к минимуму неблагоприятное воздействие. В настоящее же время наблюдается повышенный спрос на среду, которая создает условия для сочетания различных функций как в масштабах района, так и в пределах одного здания, где жилые помещения могут соседствовать с офисами, магазинами, кафе и барами.
53
Это привело к тому, что развитие города стало требовать не функционального зонирования, а закрепления четких требований к объемно-пространственным и архитектурным решениям [35, а 108]. Иными словами, стало важно определить, как будет выглядеть городская среда, а не в какой части территории населенного пункта будет расположено конкретное здание (переход от принципа строить «что и где» к принципу «что и как»).
Именно на обеспечение подобного перехода направлен такой механизм регулирования внешнего облика объектов капитального строительства как объемно-пространственный регламент, который представляет собой градостроительный регламент, устанавливающий требования к земельным участкам и застройке, которые основаны на ее объемно-пространственных характеристиках и характере взаимодействия с открытыми общественными пространствами [35, а 109].
Идея создания подобного инструмента регулирования получила отражение в Стандарте комплексного развития территорий - методическом документе, который предлагает готовые решения по планированию застройки, направленные на развитие рынка жилья и формирование комфортных общественных пространств. Разработка такого документа была осуществлена Минстроем России совместно с ДОМ.РФ и КБ Стрелка [36].
Стандарт носит рекомендательный характер, однако в перспективе его положения могут быть (и, по мнению представителей органов власти, должны быть [37]) внедрены в нормативно-технические документы. Следовательно, в нормативные правовые акты может быть внедрен и механизм объемно-пространственного регулирования.
2.1. Соотношение объемно-пространственного регулирования с архитектурно-градостроительным обликом
Изучение актов, закрепляющих понятие архитектурно -градостроительного облика,
позволило выявить следующий перечень его признаков:
1. Характеризует только объекты капитального строительства (здания, строения, сооружения;
2. Определяет только внешний вид таких объектов, который может включать в себя следующие аспекты:
- архитектурные решения (авторский замысел архитектурного объекта (внешний облик, планировочная и функциональная организация, зафиксированные в архитектурной части документации), реализованный в построенном объекте) [38];
- композиционные решения (расположение частей и элементов объекта)
[6];
- фасадные решения (решения, определяющие материалы фасада и стилевые характеристики объекта) [6];
- колористические решения (цветовые приемы и методы формирования гармоничного облика визуально воспринимаемых объектов) [6];
- объемно-пространственные решения (моделирование внешней формы объема объекта (площади, габаритов, этажности и т. п.) [39];
- функционально-планировочные решения (решения поэтажных планов, где определены набор помещений, их назначение и взаимосвязи) [39];
3. Может включать в себя вопросы размещения иных объектов, связанных с объектом капитального строительства (например, архитектурно-художественной подсветки, рекламы, информационных материалов и др.) [6];
4. Оценивается применительно к следующим аспектам градостроительной деятельности и деятельности по эксплуатации жилищного фонда:
- строительство объектов;
- реконструкция и капитальный ремонт объектов;
- перепланировка жилых помещений, в результате которой полностью или частично меняется внешний вид фасадов [6];
5. Должен соответствовать требованиям документации, регламентирующей градостроительную деятельность (нормативам градостроительного проектирования, правилам благоустройства, правилам землепользования и застройки и др.);
6. Должен быть увязан с окружающей градостроительной средой (предмет оценки в существующей ныне процедуре согласования);
7. Находит свое отражение в отдельном документе, направляемом на такую процедуру (эскизном проекте [11], эскизном предложении [7], материалах, отражающих архитектурно-градостроительный облик [9] и др.).
Содержание данного понятия (пункт 2 из ранее указанных) варьируется от акта к акту. Между тем, содержание объемно-пространственного регулирования четко определено в методической документации. Параметры объемно-пространственного регулирования включают в себя предельные параметры и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. При этом выделяются четыре группы предельных параметров:
1. Параметры земельных участков (ширина и глубина участка, процент незастроенной территории, занимаемой на участке плоскостной автостоянкой и др.);
2. Параметры пространственного конверта застройки (высота и глубина застройки, процент застроенности участка по красной линии и др.);
3. Параметры уличного фронта (отступ застройки от красной линии, процент остекления фасада первого этажа, отметка входов над уровнем тротуара и др.);
4. Архитектурные параметры фасадов (длина фасада по линии застройки , тип и цвет материалов фасада, деталировка элементов фасада и др.) [35, а 111123].
Следовательно, объемно-пространственное регулирование по содержанию шире, чем требования к архитектурно-градостроительному облику, поскольку последние не затрагивают вопросы конфигурации и использования земельных участков.
В отношении остальных аспектов данное регулирование можно охарактеризовать следующим образом:
1. Характеризует не только требования к объектам капитального строительства, но и параметры земельных участков;
2. Может включать в себя вопросы размещения иных объектов, связанных с объектом капитального строительства (например, в рамках одного из предельных параметров типа «архитектурные параметры фасадов»);
3. Используется применительно к следующим аспектам градостроительной деятельности:
- строительство объектов;
- реконструкция и капитальный ремонт объектов.
Перепланировка жилых помещений данным регулированием не охватывается, поскольку данный процесс всегда связан с ситуативными изменениями конфигурации помещения в пределах санитарно-гигиенических требований и требований к безопасному использованию помещений, которые не относятся к положениям, направленным на развитие городской среды;
4. Должно соответствовать требованиям документации, регламентирующей градостроительную деятельность;
5. Должно увязываться с окружающей градостроительной средой, что достигается за счет включения требований к объемно-пространственным характеристикам в соответствующие акты;
6. Не требует подготовки отдельного не предусмотренного федеральным законодательством документа, равно как не требует и процедуры согласования.
Последние два тезиса будут подтверждены в дальнейших рассуждениях.
2.2. Интеграция объемно-пространственного регламента в действующее
правовое регулирование
Авторами-разработчиками объемно-пространственный регламент понимается как градостроительный регламент. Такой документ, согласно легальному подходу, является частью правил землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Следовательно, объемно-пространственный регламент после своей разработки должен быть внедрен в правила землепользования и застройки путем внесения в них изменений [35, а 168169]. Принятие отдельного акта создаст ситуацию, аналогичную существованию процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика, противоречащей законодательству.
Между тем, ранее сложившаяся ситуация, когда суды, вставая на сторону лиц, оспаривающих допустимость процедуры согласования архитектурно-градостроительного облика в правилах землепользования и застройки, воспринимали в качестве идентичных понятия «требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства» и «архитектурно-градостроительный облик», может создать положение, при котором вводимые в правила землепользования и застройки требования к объемно-пространственным характеристикам объекта будут оспариваться со ссылкой на часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ, согласно которой требования к архитектурным решениям могут включать в себя требования к объемно-пространственным характеристикам объекта.
Однако, как обосновывалось ранее, органы местного самоуправления территорий, не являющихся историческими поселениями, наделены правом устанавливать конкретные требования к внешнему облику объектов (вне зависимости от его фактического наименования) посредством иных предельных параметров (часть 1.2 статьи 38 ГрК РФ).
Это не нарушит и методологию объемно-пространственного регулирования, поскольку охватываемые им виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства регламентируются в рамках отдельного положения градостроительного регламента (пункт 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ).
Таким образом, объемно-пространственный регламент внедряется в правила землепользования и застройки муниципального образования, не требует своего отражения в отдельном документе, подготавливаемом застройщиком, поскольку объемно-пространственное регулирование направлено не на установление соответствия облика объекта архитектурному облику сложившейся застройки в каждом конкретном случае, а на фиксацию правил, исполнение которых будет свидетельствовать о соответствии, что также не требует отдельной согласовательной процедуры, вследствие того, что проверка соответствия будет осуществлять на стадии получения разрешения на строительство, которое подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, в котором указываются предельные параметры.
2.3. Перспективы объемно-пространственного регулирования для целей сохранения идентичности и развития городских агломераций
Идеи объемно-пространственного регулирования уже имеют практическое воплощение. Так, КБ Стрелка разработала проекты объемно-пространственных регламентов для территорий Саратова, Владивостока и Калининграда [40].
Принципы данного регулирования получили отражение в новых Правилах землепользования и застройки Саратова - в них для ряда территориальных зон были закреплены предельные параметры, соответствующие природе объемно-пространственного регулирования (например, высота застройки, процент остекления фасада здания, выходящего на лицевую границу участка, протяженность объекта по лицевой границе участка и др.) [41].
Органы власти и должностные лица региона активно поддержали принятие акта с такими нововведениями [42]. Однако представители экспертного сообщества были уверены в том, что в данный муниципальный правовой акт войдут изначальные предложения КБ Стрелка, разработавшего объемно-пространственный регламент для территории исторического центра Саратова [43, а 379], а не будут закреплены предельные параметры для территориальных зон определенных типов (по большей части жилых).
В начале апреля 2021 года вопросы объемно-пространственного регулирования были рассмотрены в Екатеринбурге. КБ Стрелка презентовало объемно-пространственные регламенты для трех тестовых территорий: участка в самом центре города в районе проспекта Ленина, улиц Радищева, Хохрякова, Чернышевского, «срединной территории» в границах улиц Академическая, Студенческая, Комсомольская и Первомайская и полностью свободного от застройки участка в границах улиц академика Басова, академика Лихачева и академика Вавилова [44].
Авторы данного проекта подчеркнули, что презентованные регламенты -это лишь предложения, а не императивные предписания, которые в скором времени получат свое воплощение в муниципальном правотворчестве.
Однако дальнейшая дискуссия продемонстрировала неготовность органов власти региона и представителей девелоперского сообщества к конструктивному диалогу относительно разрешения проблем в области формирования облика города.
Звучали аргументы о том, что если бы подобные регламенты существовали ранее, это привело бы к невозможности появления некоторых «замечательных» объектов (например, жилого комплекса «Каменный ручей», позитивная оценка которого является весьма спорным фактом), о том, что предлагается система разрешений, а не запретов и о том, что в Екатеринбурге живут бедные люди, которые не смогу приобретать жилье, построенное в соответствии с регламентами, поскольку соблюдение такого соответствия неминуемо приведет к удорожанию недвижимости. Также застройщики оценили объемно-пространственные регламенты как инструмент, способный привести к деградации строительного рынка, поскольку их положения увеличивают количество и без того многочисленных правил.
При этом представители органов власти заключили, что будут изучать механизм объемно-пространственного регулирования на предмет его сущности - является ли он «чисто рекомендацией», на которую могут ориентироваться архитекторы, или инструментом реального регулирования [45].
Однако уже в июне 2021 года мэрия Екатеринбурга сообщила о том, что работа по разработке методологии объемно-пространственного регламента для города приостановлена, поскольку в инструменте не увидели положительного потенциала и не выявили необходимости в дополнительных контрольных функциях [46].
Между тем, объемно-пространственное регулирование, на наш взгляд, останется в градостроительной повестке, поскольку вопросы сохранения идентичности и развития городских агломераций становятся одним из актуальных направлений градостроительной деятельности. Механизм такого
регулирования представляется позитивным шагом на пути закрепления конкретного правового регулирования, а также формального перечня критериев соответствия внешнего облика объекта облику городского пространства.
Однако данный инструмент потребует смены парадигмы по вопросу осуществления градостроительной деятельности. На застройщика, в частности, будет возложена обязанность не просто возвести объект, а посредством отражения в проектной документации требований объемно-пространственного регламента вписать его в городскую среду. Органы власти должны будут усовершенствовать свою компетентность, поскольку данный механизм не позволяет руководствоваться индивидуальными соображениями о соответствии или несоответствии объекта облику города.
Механизм объемно-пространственного регулирования должен применяться только при условии учета интересов всех заинтересованных субъектов. Он должен быть основан на передовых урбанистических практиках, учитывать предложения специалистов в различных областях знаний (архитектуры, инженерии, права и др.) и обладать гибкостью в краткосрочной при одновременной устойчивости в долгосрочной перспективе его применения (возможность изменять муниципальный правовой акт, содержащий соответствующие предписания, без ущерба общему вектору развития городской агломерации).
3. Выводы
Вопрос о допустимости регулирования архитектурно-градостроительного облика лежит в непосредственной плоскости вопросов о самостоятельности субъектов градостроительной деятельности и подходах к развитию городского пространства. При этом данная тема также требует ответа на вопрос о балансе интересов в области градостроительства.
С одной стороны, метод объемно-пространственного регламента нацелен на упорядочивание отношений. Такая цель, безусловно, благотворно влияет на действия всех участников градостроительной деятельности. С другой стороны, ему свойственно установление рамок, ограничивающих поведение субъектов.
Однако вопреки мнению участников дискуссии о внедрении объемно-пространственного регулирования в Екатеринбурге его вряд ли можно рассматривать в контексте разрешительного типа правового регулирования -ведь объемно-пространственный регламент фиксирует запреты, а не разрешения. Также вопреки мнению некоторых авторов о том, что невероятно сложно поименовать перечень запретов [1, а 167], в рамках объемно-пространственного регулирования гораздо сложнее создать предельные параметры разрешительного характера. Ведь границы разрешенного направлены на строгое ограничение объема правомочий участников правоотношений, тогда как установление запретов не посягает на сферу самостоятельности субъектов за своими пределами [47, а 161].
Методология предельных параметров строится на том, что органы местного самоуправления фиксируют в правилах землепользования и застройки лишь то, что вызывает потребность в регламентации - все остальное может реализовываться по усмотрению участников градостроительных отношений.
Между тем, риторика об ограничении самостоятельности субъектов градостроительства основывается на тезисе о создании барьеров для предпринимательской деятельности, которые могут привести к снижению доходности строительных проектов. Однако, как справедливо замечают некоторые специалисты, если правила игры изменятся, то рынок неизбежно к ним приспособится [44].
Интересно, что основная претензия к методу объемно-пространственного регламента заключается в предельном параметре, определяющем максимальную
высотность объектов капитального строительства, поскольку именно увеличение площади объекта в высоту способствует снижению стоимости готового продукта. И, тем не менее, всегда будут люди, готовые покупать некачественные и дешевые квадратные метры, но это не значит, что нужно возводить только их [44].
Подобного рода рассуждения несколько выходят за пределы юридических, вследствие чего оставим последующую дискуссию специалистам других отраслей знаний.
Таким образом, мы положительно оцениваем механизм объемно-пространственного регулирования и видим перспективы его применения для целей сохранения идентичности и развития городских агломераций.
Вследствие этого не стоит вторить тем, кто рассматривает его исключительно как способ ограничения свободы усмотрения. Необходимо исследовать потенциал данного инструмента и искать подходы к его применению, стремясь к достижению равновесия интересов участников градостроительных правоотношений.
Список литературы:
1. Трутнев Э. К. Градорегулирование: основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. - М.: Институт экономики города. 2008. 296 а
2. Трутнев Э. К. Градорегулирование: правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок - М.: Институт экономики города. 2019. 682 а
3. Винницкий А. В., Харинов И. Н. Параметрирование строительства: модернизация регулирования и проблемы устранения избыточных ограничений // Российский юридический журнал. 2020. № 6.
4. Решение Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 № 29/61 «Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «город Екатеринбург» // URL: https://docs.cntd.ru/document/453119345.
5. Постановление Администрации города Иванова от 16.07.2018 № 888 «О некоторых вопросах согласования архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории города Иванова» // URL: https://docs.cntd.ru/document/550144483.
6. Решение Липецкого городского Совета депутатов от 26.01.2017 № 332 «О Положении о порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории города Липецка» // URL: https://docs.cntd.ru/document/445074299.
7. Постановление Исполнительного комитета муниципального образования г. Казань от 13.10.2016 № 4130 «Об утверждении Административного регламента предоставления Исполнительным комитетом г. Казани муниципальной услуги по согласованию архитектурно-градостроительного облика объекта (проектируемых и реконструируемых объектов капитального строительства, входных групп и объектов благоустройства)» // URL: https://docs.cntd.ru/document/446400546.
8. Закон Санкт-Петербурга от 02.12.2015 № 692-147 «О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения» // URL: https://docs.cntd.ru/document/537984401?section=text.
9. Постановление Правительства Московской области от 27.12.2019 № 1042/39 «Об утверждении Положения о рассмотрении архитектурно-
градостроительного облика объекта капитального строительства и выдаче Свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства на территории Московской области» // URL: https://docs.cntd.ru/document/564070889?section=text.
10. Постановление Правительства Белгородской области от 28.12.2017 № 513-ПП «Об утверждении Положения о рассмотрении архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства и выдаче свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства на территории Белгородской области» // URL: https://docs.cntd.ru/document/446627675.
11. Постановление Администрации города Екатеринбурга от 09.11.2015 №2 3199 «Об утверждении Положения о порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика вновь строящегося или подлежащего реконструкции объекта капитального строительства» // URL: https://docs.cntd.ru/document/429023772?marker.
12. Распоряжение Администрации города Тюмени от 31.01.2011 № 94 «О Координационном совете по выработке единой земельной, градостроительной политики и вопросам архитектурной деятельности в городе Тюмени» // URL: https: //docs. cntd.ru/document/441526458.
13. Постановление Правительства РФ от 30.04.2014 № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства» // URL: https://docs.cntd.ru/document/499093917.
14. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.05.2018 № 14-АПГ18-8 // URL: https://legalacts.ru/sud/apelliatsionnoe-opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-16052018-n-14-apg18-8/.
15. Решение Свердловского областного суда от 26.12.2019 по делу № 3А-487/2019// СПС «КонсультантПлюс».
16. Апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции в от 10.06.2020 № 66а-251/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
17. И если один из фундаментальных принципов метрологии гласит, что измерять можно лишь физические величины <...>, то это явная однобокость измерительной науки, ее грубый физический материализм. Поэтому многие ортодоксальные физики упрямо считают, что философские, социологические, экономические, психологические, филологические и другие измерения, а в них, почему-то только предполагаемые количественные оценки нефизических величин, остаются за пределами метрологии. Это крайне ограниченный взгляд!» - Cм., Лимонад М. Ю. Вопросы философии измерений архитектурного произведения // Социально-гуманитарное обозрение. 2018. № 3. С. 7-11.
18. Фундаментальная электронная библиотека // URL: http://feb-web.ru/feb/mas/mas-abc/16/ma302206.htm?cmd=0&istext=1.
19. Фундаментальная электронная библиотека // URL: http://feb-web.ru/feb/mas/mas-abc/03/ma114805.htm?cmd=0&istext=1.
20. Фундаментальная электронная библиотека // URL: http://feb-web.ru/feb/mas/mas-abc/16/ma336425. htm? cmd=0&istext= 1.
21. Решение Воронежской городской Думы от 21.12.2016 № 465-IV «Об утверждении Порядка предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа город Воронеж» // URL: https://docs.cntd.ru/document/444891679.
22. Решение Воронежского областного суда от 11.11.2020 по делу № 3а-473/2020 // СПС «КонсультантПлюс».
23. Решение Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 № 22/83 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа -муниципального образования «город Екатеринбург» // URL: https://docs.cntd.ru/document/543568164.
24. Закон Республики Армения от 06.12.2017 № HO-235-N «Об архитектурной деятельности» // URL: http://www.irtek.am/views/actaspx?aid=150250/
25. Новый закон об архитектурной деятельности нацелен на правовое регулирование градостроительства в Армении // URL: http://arka.am/ru/news/economy/28219/?month=1 &year=2017&DateFilter%5B%3E %3DDATE_ACTIVE_FROM%5D=0 1.01.2017&DateFilter%5B%3CDATE_ACTIV E_FROM%5D=31.12.2017.
26. Закон Кыргызской республики от 11.01.1994 № 1372-XII «О градостроительстве и архитектуре Кыргызской Республики» // URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/716?cl=ru-ru#3.
27. Техническое регулирование в строительстве. Аналитический обзор мирового опыта: Snip Innovative Technologies; рук. Серых А. - Чикаго: SNIP. 2010. 889 c.
28. Building Act 2016 // URL: https://www.legislation.tas.gov.au/view/whole/pdf/authorised/2020-03-19%202020-03-20/act-2016-025.
29. Градостроительный кодекс Германии (BauGB) // URL: https://agrardialog.ru/files/prints/gradostroitelniy_kodeks_germanii_baugb_.pdf.
30. Code de l'urbanisme // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006074075/.
31. Stavebni zakon c. 183/2006 Sb. // URL: https://www.kurzy.cz/zakony/183-2006-stavebni-zakon/.
32. Закон Республики Беларусь от 05.07.2004 № 300-3 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» // URL: https://kodeksy-
by.com/zakon_rb_ob_arhitekturnoj_gradostroitelnoj_i_stroitelnoj_deyatelnosti.htm.
33. Закон Республики Казахстан от 16.07.2001 № 242-II «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» // URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1024035#pos=5;-108.
34. Максимкина Ю. А. Правовое регулирование градостроительного зонирования в Германии (сравнительно-правовой аспект) // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 6 (79). С. 189-194.
35. Стандарт комплексного развития территорий. Книга 2. Стандарт развития застроенных территорий. 232 c. // URL: https://xn--d1aqf.xn--p1ai/urban/standards/printsipy-kompleksnogo-razvitiya-territoriy/.
36. Стандарт комплексного развития: как будут застраивать и развивать города России // URL: https://pr-flat.ru/blog/standart-kompleksnogo-razvitiya-kak-budut-zastraivat-i-razvivat-goroda-rossii/.
37. Применение стандарта КРТ поможет повысить спрос на жилье -ДОМ.РФ // URL: https://xn--d1aqf.xn--p1ai/media/news/primenenie-standarta-krt-pomozhet-povysit-spros-na-zhile-dom-rf/.
38. Федеральный закон от 17.11.1995 №169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» // URL: https://docs.cntd.ru/document/9014440?section=text.
39. Дубынин Н. В. Архитектурно-строительные термины // Жилищное строительство. 2007. № 6 // URL: https://archi.ru/elpub/91209/arkhitekturno-stroitelnye-terminy.
40. В Саратове опробуют новые стандарты комплексного развития территорий // URL: http://saratovmer.ru/news/2018/01/17/51774.html.
41. Решение Саратовской городской Думы Саратовской области от 25.07.2019 № 54-397 «О Правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» // URL: https://docs.cntd.ru/document/467507779.
42. Исторический центр города приведут в соответствие с требованиями объемно-пространственного регламента // URL: https://saratov.gov.ru/news/istoricheskiy_tsentr_goroda_privedut_v_sootvetstvie_s_tr ebovaniyami_obyemno_prostranstvennogo_reglam/.
43. Тарасова Л. Г. Объемно-пространственные регламенты для новой застройки в историческом центре г. Саратова: опыт разработки и внедрения в существующую градостроительную документацию // Проблемы градостроительной реконструкции. 2019. С. 372-380.
44. «Архитектурный тоталитаризм» или «правила игры»? В Екатеринбурге предлагают ограничить высоту большинства новых зданий 9-18 этажами. Застройщики резко против // URL: https://itsmycity.ru/2021-04-01/v-ekaterinburge-predlozhili-ogranichit-vysotu-massovoj -zastrojki-918-etazhami-zastroj shiki-rezko-proti.
45. В Екатеринбурге не поняли направление «Стрелки». Уральские строители раскритиковали предложение московских специалистов по развитию города // URL: https://www.kommersant.ru/doc/4752556#id2034603.
46. Мэрия Екатеринбурга отказалась от методологии объемно-пространственного регламента // URL: https://www.kommersant.ru/doc/4856239.
47. Перевалов В. Д. Теория государства и права: учебник - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва: Юр. Норма: НИЦ ИНФРА-М. 2020. 496 c.
