CC BY
192
УДК 711.14
САНОК С. И. ПЕРЕВЕРЗЕВА Н. В.
Необходимость разработки методики правил землепользования и застройки
Санок
Сергей
Иосифович
кандидат архитектуры,
профессор,
зав. кафедрой
«Градостроительства»
УралГАХУ
e-mail: grado@usaaa.ru
Переверзева
Наталья
Владимировна
кандидат архитектуры, советник РААСН, ведущий научный сотрудник филиала ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» УралНИИпроект
е-mail:
nvpereverzeva@yandex. ш
Обеспечение комплексного и устойчивого развития территорий, в том числе крупных и крупнейших городов, может быть достигнуто только при наличии инвестиционных вложений в территории субъектов Федерации, муниципалитетов, отдельных населенных пунктов. Правила землепользования и застройки как вид градостроительной документации являются основным градостроительным документом, позволяющим привлечь инвесторов в муниципальные образования. Однако на сегодняшний день отсутствует единый методологический подход к подготовке Правил как полноценного механизма правового и экономического регулирования градостроительной деятельности. Выявление закономерностей пространственной локализации инвестиционно-привлекательных территорий позволит определить основные принципы подготовки данного документа.
Ключевые слова: градостроительный кодекс, правила землепользования и застройки, проблемы подготовки документации, выявление закономерностей.
SANOK S. I., PEREVERZEVA N. V.
THE NEED TO DEVELOP METHODS OF LAND USE AND DEVELOPMENT
Ensuring integrated and sustainable development of territories, including the major and largest cities can be achieved only if there is investment in the territory of subjects of Federation, municipalities, individual settlements. Rules of land use and development as a form of planning documentation is the main urban planning document designed to attract investors in municipalities. However, to date there is no unified methodological approach to the preparation of the Rules as a full-fledged mechanism of legal and economic regulation of urban development activities. Identifying patterns of spatial localization of investment-attractive territories will allow to determine main principles of preparation of this document.
Keywords: town-planning code, the rules of land use and development, problems of documentation, identification of regularities.
Обеспечение комплексного и устойчивого развития территорий, в том числе крупных и крупнейших городов, определенное Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее ГрК РФ) в качестве одного, а точнее первого принципа градостроительства, является целью при осуществлении конкретных видов градостроительной деятельности. На это должно быть направлено территориальное планирование всех уровней, подготовка программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур поселений (ст. 1 ГрК РФ), подготовка и утверждение материалов градостроительного зонирования муниципаль-
ных образований (ст. 30 ГрК РФ), планировки территории поселений (ст. 41 ГрК РФ), в том числе комплексное развитие территорий (ст. 46.9, 46.10 ГрК РФ) [6].
При этом практика осуществления градостроительной деятельности показывает, что на современном этапе достижение этой цели может быть достигнуто только при наличии инвестиционных вложений в территории субъектов Федерации, муниципалитетов, отдельных населенных пунктов. Отсутствие частных или государственных инвестиций ведет к стагнации экономического развития, оттоку населения, разрушению инфраструктуры и в конечном счете формированию депрессив-
Иллюстрация 1. Комплексное и устойчивое развитие территорий как результат инвестиционной деятельности. Авторы: С. И. Санок, Н. В. Переверзева
ных территорий, в границах которых не может идти разговор о комплексном и устойчивом развитии (Иллюстрация 1).
Проблема депрессивных территорий может быть решена разными путями. Это и включение этих территорий в перечень территорий опережающего развития, и организация особых экономических зон, предусматривающих льготные условия деятельности бизнеса, и целенаправленное государственное бюджетное финансирование развития. Однако кроме крупных территорий или поселений, находящихся в критических социально-экономических условиях, для которых предназначены перечисленные действия и мероприятия, направленные на оздоровление социально-экономического развития, существует огромное количество городских и сельских поселений, городов и других населенных пунктов, имеющих серьезные трудности в развитии экономики, в том числе и в деятельности по привлечению инвестиций. Причем эти инвестиции должны привлекаться адресно — в нужную «точку» пространства и в нужный момент времени.
Пространственная локализация инвестиционных вложений определяется как программами социально-экономического развития территорий, стратегическими проектами и программами, так и материалами территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Более точное место возможных инвестиционных вложений определяется документами проектов планировки территорий поселений, в которых
указываются конкретные участки территорий, их назначение и иные параметры. Однако планы и программы, равно как и градостроительная документация, в том числе проекты планировки территории, определяют либо лишь общие характеристики использования территории, отраженные в ее функциональном назначении, либо, конкретизируя необходимость строительства тех или иных объектов, решают отдельные стратегические задачи государства или муниципалитетов, реализация которых, как правило, осуществляется с привлечением крупных инвесторов.
Как отмечают Г. А. Ахинов [1], Н. Г. Юшкова [12], Л. И. Якобсон [13], развитие и функционирование экономики населенных пунктов в современных условиях обеспечивается не только функционированием крупных экономических агентов — промышленных, логистических, финансовых. Муниципальные экономики в значительной степени поддерживаются средним и мелким бизнесом. Данный вид бизнеса редко заинтересован в использовании крупных территорий, которыми оперируют документы территориального планирования, или общими характеристиками функционального использования участков, отраженными в проектах планировки. Бизнес готов инвестировать в конкретные виды деятельности, требующие строительства конкретных объектов на конкретных участках. Основным градостроительным документом, позволяющим осуществить такой выбор, являются Правила землепользования и застройки муниципальных образований (Иллюстрация 2).
Идеология, заложенная в этот документ Градостроительным кодексом, направлена на создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия путем создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 30 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки (далее Правила) как вид градостроительной документации, регулирующий правовые моменты использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства и иных объектов путем установления градостроительных регламентов, появились в 1998 г. (ГрК РФ от 8 апреля 1998 г.) [5]. Для того периода это был революционный документ, отражающий коренные перемены социально-экономического устройства государства и введения частной собственности. Почти двадцатилетний срок существования и применения данного документа должен был бы сформировать единые, наиболее оптимальные методы как разработки, так и применения Правил. Однако, как показывает практика, сегодня такого единого подхода нет. У разработчиков и работников администраций остаются вопросы к отдельным положениям главы 4 ГрК РФ, отсутствуют рекомендации по разработке документа, отсутствует подготовка специалистов, ориентированных на разработку Правил. Этому поло-
Иллюстрация 2. Ориентированность бизнеса на виды градостроительной документации. Авторы: С. И. Санок, Н. В. Переверзева
жению способствует ряд объективных и субъективных причин.
В сегодняшней градостроительной практике Правила землепользования и застройки, будучи новым градостроительным документом, зачастую рассматриваются как документ, просто детализирующий положения генерального плана. Различие между функциональным зонированием Генерального плана и градостроительным зонированием Правил не осознано в должной мере (Иллюстрация 3). Наблюдаются различия в подходах к определению градостроительного зонирования, предельных параметров, за счет чего снижается эффективность управления МО в целях привлечения инвестиций и оптимизации развития поселений с частными интересами инвесторов и населения. Практика освоения территорий, предоставления участков под те или иные виды деятельности, их последующая застройка показывают, что сегодня еще не найдено способов преодоления противоречия между частными интересами инвестора и общественными интересами города. В результате ежемесячно комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципальных образований, особенно в крупных городах, рассматривают несколько десятков заявлений граждан об изменении вида использования земельных участков. Нередко это связано с изменениями границ территориальных зон и регламентов и требует серьезных процедур внесения изменений в сами Правила, с появлением судебных исков со стороны
граждан, чьи права на использование участка в их интересах нарушаются или могут быть нарушены.
Перечисленные проблемы обусловлены отсутствием методик согласования, применяемых в градостроительстве принципов подготовки пространственно-планировочных решений при разработке градостроительной документации, со стихийно складывающейся реальной градостроительной ситуацией и, в частности, единой методики разработки градостроительного зонирования, регулирующего конкретные вопросы освоения территорий, базирующейся на общих градостроительных принципах и учете экономических интересов участников градостроительной деятельности.
Необходимо подчеркнуть, что современное российское градостроительство выросло из советского градостроительства. Весь период развития советского градостроительства градостроители работали фактически на одного «заказчика», того же «застройщика» и того же «собственника». Этот «заказчик-застройщик» в лице главного управляющего архитектурой и градостроительством органа «Госстроя» формулировал единую методологию градостроительства и облекал ее в единую теоретическую и нормативно-правовую базу. А. К. Щукин отметил, что такая практика породила два устойчивых мифа градостроительного проектирования: первый гласит, что «разнообразие технологий в промышленности и других отраслях так велико, что каждый объект обладает уни-
кальными характеристиками и должен «привязываться» к территории индивидуально»; согласно второму, «любое градостроительное решение носит научно обоснованный характер и предусматривает единственно верный вариант размещения объектов — самый экономически эффективный и социально-экологически приемлемый» [10].
Усилия советских теоретиков градостроительства И. М. Смоляра, В. В. Владимирова, Ю. П. Бочарова, З. Н. Яргиной, Я. В. Косицкого и др. были направлены на достижение рационального функционально-планировочного использования территорий населенных мест и территорий при возможности формирования относительно комфортной среды жизнедеятельности в городах. Оптимальное пространственное размещение элементов производственной и социальной подсистем достигалось на основании градостроительного исследования территории будущего строительства, включая природно-климатические исследования территории, топографические изыскания и инженерно-строительную оценку территории, архитектурно-ландшафтное изучение территории, которое необходимо для создания архитектурно-планировочной композиции города. Как видно из изложенного, исследование экономических особенностей развития территории или ее экономического потенциала не входило в обязательный перечень задач советского градостроительства.
Градостроительный кодекс «лег» на сложившуюся еще в СССР мето-
Иллюстрация 3. Отсутствие утвержденной методики разработки ПЗиЗ как самостоятельного документа, не копирующего генеральный план. Авторы: С. И. Санок, Н. В. Пе-реверзева
дологию проектирования и управления и сложившихся еще в советский период специалистов. В результате градостроительная документация, формально подготовленная по новым правилам, слабо отвечает задачам развития поселений и территорий в условиях рыночной экономики. Особенно это касается разработки Правил землепользования и застройки муниципальных образований. Часто Правила включают слегка детализированные схемы функционального зонирования генеральных планов в виде карт градостроительного зонирования, а сочетания видов использования земельных участков прописываются как по материалам действующего генерального плана, так и по сложившемуся положению, причем выбор видов использования происходит чуть ли не интуитивно.
Причина данного положения кроется в отсутствии на настоящий момент целостного представления о возможностях Правил в области организации экономического развития поселений; в отсутствии единого методологического подхода в практике подготовки Правил как полноценного механизма правового и экономического регулирования; в неготовности органов управления градостроительной деятельностью к работе в новых условиях. Тем более, что конкретные задачи и методы, связанные с созданием инвестиционного климата на территории, в Градостроительном кодексе прямо не оговариваются.
Это обусловлено особенностью современного периода перехода от принципов, моделей и методик централизованно регулируемого градостроительства советского периода к принципам, моделям и методикам градостроительной деятельности в период деятельности свободного инвестора, стремящегося инвестировать средства в любую деятельность, приносящую прибыль.
Сегодня субъекты градостроительной деятельности — инвесторы, население, органы местного самоуправления и государственного управления — получают «правила игры» на территориях, реализованные через конкретный набор видов разрешенного использования и правил, по которым данные виды могут быть выбраны инвестором самостоятельно. Однако сложившаяся традиция разработки градостроительной документации понимает градостроительную ценность территории как способность территории удовлетворять определенные общественные требования по ее использованию в рамках государственного-
регулирования, не учитывая частных интересов инвестора. Результатом такой ситуации является противоречие между целями разработанного документа и целями участника этой деятельности (инвестора). Наличие указанного противоречия в лучшем случае снижает эффективность инвестирования и в дальнейшем требует создания условий для привлечения инвестиций.
Понятие инвестирования вошло в градостроительство в более позднее время, и связь инвестирования с градостроительством рассматривало уже новое поколение градостроителей, которые использовали «комплексный» или «рыночный» подход к оценке территорий. На сегодня известны несколько рекомендаций и публикаций по подготовке Правил: рекомендации, разработанные
фондом «Институт экономики города» [8], публикации, связанные с осмыслением опыта подготовки Правил, изложенные в трудах А. Н. Береговских [2, 3], М. Я. Вильне-ра [4], Л. Г. Тарасовой [9], Д. В. Шинкевича [10]. Данные рекомендации используются разработчиками, но не имеют официального статуса. Но и в них вопросы инвестиционной привлекательности территорий отражены слабо. Кроме этого, в практике инвестиционная привлекательность территории часто подменяется ценовым зонированием территории с использованием стоимости земельного участка, например, сайт компании Дата+ [14] и работа И. М. Пеньевского [7].
Заключение
Суть описанной проблемы заключается в отсутствии разработанного методологического подхода к подготовке документации градостроительного зонирования, ориентированной на привлечение инвестора как одного из экономических участников градостроительных отношений, обеспечивающих устойчивое развитие территории города; не определены пути решения поставленной задачи, нет единой методики разработки градостроительного зонирования, базирующейся на общих градостроительных принципах и учете экономических интересов участников градостроительной деятельности.
Для успешного решения проблемы в рамках общей задачи, поставленной Градостроительным кодексом, необходимо выявить наиболее общие закономерности пространственной локализации самых привлекательных для инвестиций территорий в границах города. Выявление закономерностей пространственной локализации инвестиционно-привлекательных территорий позволит определить основные принципы формирования территориальных зон, установить виды использования территорий, способствующих созданию условий для привлечения инвестиций, и в дальнейшем позволит разработать методики подготовки документов градостроительного зонирования муниципальных образований.
Эта цель может быть достигнута путем анализа состояния и уровня разработки проблемы в России и за рубежом; выявления наиболее общих закономерностей развития градостроительных систем с использованием методов математической статистики; изучения реального распределения на территории городов объектов и участков с конкретно определенными видами деятельности, сравнение этого распределения с заложенным территориальным зонированием, выявления возможных причин пространственной локализации объектов, в том числе общих закономерностей пространственного развития городов; определения закономерностей пространственной локализации наиболее привлекательных для инвестирования участков совместно с их видами использования; выявления наиболее общих принципов пространственной локализации привлекательных участков для инвестиций в границах города как основы для общей методики подготовки Правил землепользования и застройки.
Список использованной литературы
1 Ахинов Г. А. Основы экономики социальной сферы : курс лекций. М. : Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2003. 148 с.
2 Береговских А. Н., Шевченко Э. А. Методические рекомендации по разработке Правил землепользования и застройки. Ассоциация компаний «Град» [Электронный ресурс]. URL: http://www.itpgrad.com/index.php/ article/102-2009-04-06-05-26-06 (дата обращения: 16.09.2015).
3 Береговских А. Н. Управление развитием территорий и градостроительная документация. Ч. 3 : Кому? Зачем? Какая? Нужна градостроительная документация. Омск : ИТП «Град», 2008. 326 с.
4 Вильнер М. Я. Методологические основы разработки документов территориального планирования // Городское управление. 2006. № 9. С. 31-43.
5 Градостроительный кодекс Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 8 апреля 1998 года.
6 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года, № 190-ФЗ (в ред. от 07.03.2017).
7 Пеньевский И. М. Повышение качества градостроительных решений на основе применения методов оценки их экономической эффективности (на примере градостроительной документации г. Тюмени, г. Салехарда, г. Нефтеюганска) [Электронный ресурс] // Материалы 9-й Всерос. конф. «Градостроительство и планирование территориального развития России». URL: http://www.itpgrad.ru/ index.php /news /1-latest-news/598-new?template=beez (дата обращения: 09.09.2014).
8 Рекомендации по подготовке Правил землепользования и застройки/Институт экономики города [Электронный ресурс]. URL: http://www. urbaneconomics.ru / texts.php?folder_id=195&mat_ id=314&from=fp&page_id=7185 (дата обращения: 12.06.2008).
9 Тарасова Л. Г. Взаимосвязь процессов управления и самоорганизации в развитии крупных городов. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 2009. 142 с.
10 Шинкевич Д. В. Методические подходы к разработке правил землепользования и застройки в условиях противоречий градостроительного и земельного законодательства [Электронный ресурс] // Материалы 9-й Всерос. конф. «Градостроительство и планирование территориального развития России». URL: http://www.itpgrad.ru/ index.php /news /1-latest-news/598-new?template=beez (дата обращения: 12.09.2013).
11 Щукин А. К. Новая парадигма градостроительного проектирования // Управление развитием территории. 2009. № 2. С. 14-19.
12 Юшкова Н. Г. Градостроительные ограничения и стимуляторы в решении проблем управления развитием территории // Вестник ВолгГАСУ. Серия «Строительство и архитектура». 2008. Вып. 12 (31). С. 141-147.
13 Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов : монография. М. : Аспект-Пресс, 1996. 133 с.
14 ArcReview. Издание Дата+. № 18 : сайт компании DATA+]. URL: http://www.dataplus.ru/ arcrev/Number_18/3_City.asp?theLink=2 (дата обращения: 11.04.2017).
