CC BY
63
*
Сергей ВОРОНЦОВ
содействие института местного самоуправления силовым структурам в обеспечении безопасности муниципального образования
Анализ состояния криминальной обстановки в Российской Федерации за последние пять лет показывает, что общее количество зарегистрированных преступлений возросло более чем на 50%, причем подобная ситуация характерна для всех федеральных округов, а также 68 субъектов РФ. Более 40% от всех выявленных преступных деяний приходится на долю хищений чужого имущества, совершенных путем кражи. На 3,7% возросло количество грабежей, на четверть - хищений, совершенных путем мошенничества. Ухудшилась обстановка в общественных местах. На четверть возросло количество преступлений, совершенных на улице, из них каждое третье относится к категории тяжких и особо тяжких преступлений.
ВОРОНЦОВ
Сергей
Алексеевич — к. ф. н., председатель постоянной комиссии по безопасности и правопорядку городской думы Ростова-на-Дону
Сохраняется общемировая негативная тенденция существенного роста числа экстремистских акций. Так, в 2004 году в нашей стране было совершено 130 актов экстремизма, в 2005 году — 152, в 2006 году — 263. Экстремизм стал идейной основой некоторых организованных преступных групп, совершающих преступления вооруженными устойчивыми формированиями, имеющими иерархическую структуру, объединившимися по принципу националистических и сепаратистских взглядов.
Так, в г. Ульяновске было выявлено и разобщено преступное формирование, члены которого, являясь исламскими фундаменталистами, активно занимались грабежами, разбоями и убийствами, принимали участие в вооруженных бандформированиях на территории Северного Кавказа. Часть средств от преступной деятельности направлялась на издание экстремистской литературы, аудио- и видеопродукции.
Активизировалась экстремистская деятельность, связанная с насильственными действиями в отношении граждан иностранных государств, совершенных по мотиву национальной, расовой и религиозной вражды (2005 г. — 13 преступлений, 2006 г. — 17). Наибольший общественный резонанс вызвали убийства иностранных студентов в Санкт-Петербурге и Воронеже, повлекшие в указанных городах массовые выступления молодежи с протестами против насилия на почве ксенофобии.
В Санкт-Петербурге обезврежена экстремистская бандгруп-па «Мэд Крауд», на счету которой совершение более 10 тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе убийство сенегальского студента 7 апреля 2006 г. Все участники банды арестованы, ее лидер Боровиков при задержании оказал вооруженное сопротивление и был ликвидирован.
Не снижается число актов вандализма, совершенных по националистическим или религиозным мотивам. Нападениям подвергаются могилы и культовые сооружения представителей практически всех национальностей и религиозных течений. Так, летом
2006 года было совершено четыре акта вандализма в отношении православных объектов, по три — мусульманских и еврейских объектов, два — протестантских и один — языческого.
ф
Деятельность праворадикальных организаций становится все более ориентированной на общественный резонанс. Одной из наиболее заметных акций праворадикалов летом 2006 года стала московская конференция «Будущее белого мира» (8—10 июня), в которой приняли участие экс-лидер Ку-Клукс-Клана Дэвид Дюк, а также праворадикалы из Франции и Германии.
Резонансной экстремистской акцией в 2006 году стал взрыв на Черкизовском рынке, в результате которого пострадало 66 человек, 12 из них погибли, в том числе двое маленьких детей.
Следует отметить, что взрывы прочно вошли в арсенал методов деятельности националистов-радикалов. К числу подобных преступлений следует отнести ряд заминированных антисемитских плакатов, расположенных вдоль автомобильных трасс в 2002 году, взрыв православной часовни в Смоленской области в 2005 году, взрыв железнодорожного полотна перед поездом Грозный — Москва 12 июня 2006 года, взрыв железнодорожного полотна в Новгородской области 13 августа 2007 г. перед поездом «Невский экспресс» и др.
Значительное влияние на состояние преступности оказывают факторы, связанные с социально-экономическим и нравственным состоянием общества. Преступная среда в значительной степени пополняется лицами, не имеющими постоянного источника дохода: из общего числа лиц, совершивших преступления, таких граждан было около 60%.
Наиболее высокий уровень преступности, насилия и бесчинств характерен для крупных городов, поэтому в начале XXI века рост преступности и низкий уровень безопасности в городах стали насущными проблемами, которые беспокоят общество, органы государственной власти и местного самоуправления.
Следует отметить, что в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции России обеспечение безопасности личности, общества, государства находится в ведении Российской Федерации. Поэтому ведущим субъектом в данной сфере выступает организация государственной власти, ибо только она обладает монополией на государственное принуждение, нормативными и материальными возможностями для предупреждения и пресечения опасности, а также локализации нанесенного вреда. За последние годы орга-
нами государственной власти сформирована последовательная система мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение угроз безопасности внешнего и внутреннего характера, прежде всего экстремизма и терроризма как на уровне Российской Федерации, так и субъекта Федерации. С разработкой механизма участия в обеспечения безопасности органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, дело обстоит сложнее. Однако именно на этом уровне проблемы в обеспечении безопасности ощущаются и воспринимаются наиболее остро и в отдельных регионах чувство грозящей опасности присутствует у населения постоянно. Ощущение страха перед правонарушениями, боязнь стать жертвой преследует многих граждан. Причем страх провоцируется необязательно самыми тяжелыми формами правонарушений. Анализ страхов, вызываемых существованием преступности, может охватывать различные проявления общественной жизни, которые хоть и не относятся к категории «преступлений», все же считаются на местном уровне посягательством на благополучие и безопасность его членов. Значимым фактором, усиливающим у граждан ощущение страха и неуверенности, являются террористические акции, совершаемые политическими экстремистами, расистами и разного толка фундаменталистами.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций1.
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации,
2003, № 40, стр. 3822; 2005, № 1, стр. 17, 25, 37; 2006, № 1, стр. 10; № 23, стр. 2380
Анализ законов, касающихся разграничения полномочий по обеспечению безопасности и правопорядка показывает, что по этой проблеме четкого понимания каждым уровнем власти своих задач из законодательства не вытекает. Зачастую законы трактуют данные проблемы как федеральные в том плане, что именно федеральные органы власти отвечают за их решение. Однако в реальной жизни решать указанные проблемы приходится не только федеральному центру и субъектам Федерации, но и муниципалитетам. Алгоритм же действий последних законодательно не прописан, финансирование обязательств по компенсации не наступает, поскольку закон этого не предусматривает и соответственно это не предусматривается в бюджете.
Значительная часть обязательств перед населением по выполнению публичных функций в области образования, здравоохранения, социальной политики, безопасности и правопорядка лежит на уровнях муниципалитетов, а финансовых ресурсов, которые предусматривались бы для реализации этих полномочий, как собственных, так и делегированных, на практике недостаточно1.
При этом в силу прямой связи с населением органы местного самоуправления наиболее приспособлены для проведения вжизньстратегии,обеспечивающейкомп-лексные решения в сфере профилактики преступности и обеспечения безопасности (например, альтернативные лишению свободы меры наказания, общественная охрана порядка, борьба с общей и правовой неграмотностью, воспитание гражданственности, координация различных программ и т. д.). Люди рассматривают муниципальные структуры как наиболее доступные и информированные о повседневных и кризисных ситуациях. Местное самоуправление может также эффективно выступать в роли примирительной и посреднической инстанции, в целях предупреждения перерастания этнической или конфессиональной напряженности в открытый конфликт, при разрешении которого уже нельзя будет обойтись без
1 Самойлов С. Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности. «Право и безопасность». Ежеквартальное издание, № 4. М., декабрь 2002, стр. 6—7
вмешательства правоохранительных органов.
Местные власти могут также сыграть ключевую роль и косвенным образом, оказывая влияние на формирование целей в ряде отраслевых подходов, за которые на них возложена ответственность с тем, чтобы они строились с учетом проблем безопасности. К ним могут относиться:
— городская инфраструктура, включая общественный транспорт, уличное освещение и меры безопасности на участках пересечения дорог;
— предусмотренные культурно-бытовые сооружения, школы, игровые площадки, стадионы, бассейны, учебные центры;
— политика социального обеспечения и поддержки семей, направленная на оказание содействия родителям в выполнении их обязанностей;
— персонал для служб ремонта и эксплуатации, контроля и безопасности в государственных учреждениях и органах;
— внешкольные службы социального и правового воспитательного направления;
— организация муниципальных (казачьих) дружин и др.
Следует отметить, что в принятых в Российской Федерации за последние годы законах роль местного самоуправления в обеспечении правопорядка и безопасности повышена.
Так, в соответствии с федеральными законами от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» органы местного самоуправления отнесены к числу субъектов противодействия экстремистской и террористической деятельности соответственно.
Указ президента РФ от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» обязывает органы местного самоуправления участвовать в профилактике терроризма, а также в работе по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.
В то же время механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемых вопросах не прописан. Чтобы определить этот механизм, необходимо исследовать предмет ведения этих органов, который приведен в ст.132 Конституции РФ: органы местно-
го самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Последние определены федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вопросы местного значения можно условно подразделить на прямо направленные на обеспечение безопасности и косвенно способствующие решению данной задачи.
Так, к числу вопросов местного значения, прямо направленных на обеспечение безопасности, общих для поселения, муниципального района и городского округа в установленных им границах, можно отмести следующие:
— участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;
— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
— организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (для городского округа, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств);
— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;
— осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.
К числу вопросов местного значения, прямо направленных на обеспечение безопасности, общих для поселения и городского округа в установленных им границах, можно отмести следующие:
— обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
— создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований.
Вопросом местного значения, прямо направленным на обеспечение безопасности, общим для муниципального района и городского округа в установленных им границах, является организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией.
Вопросом местного значения городского округа является организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
В соответствии с федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ с 1 января 2008 года к вопросам местного значения отнесено «создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка».
Концептуально определить роль и место органов местного самоуправления в политико-правовом обеспечении безопасности и правопорядка с тем, чтобы на базе разработанной концепции сформировать и реализовать целевые программы, направленные на повышение защищенности населения от внешних и внутренних угроз. Таким путем пошли органы власти Москвы, Тулы и ряда других крупных городов России.
Подобный подход соответствует международной практике. Так, Европейская хартия городов ссылается на право европейцев «на спокойные, безопасные города, в которых отсутствуют, насколько это возможно, преступность, проявления правонарушений и агрессивности». В ст. 29 Амстердамского договора содержится упоминание о стремлении Европейского союза обеспечить гражданам высокий уровень гарантий в рамках свободы, безопасности и справедливости путем разработки совместных действий1.
Для концептуального определения роли и места органов местного самоуправления в политико-правовом обеспечении безопасности необходимо прежде всего установить составные элементы безопасности муниципального образования. К ним относятся:
— реальное знание опасностей и их возможных последствий;
— система мер, обеспечивающая прогнозирование и предупреждение проявления угроз, смягчение их негативных
1 La prevention de la criminalite urbaine — Un guide pour les pouvoirs locaux. 92-471-4942-9. Conseil de l’Europe, 2002, s.11
последствий, осуществление контроля за их предотвращением и устранением;
— взаимодействие в целях обеспечения безопасности органов муниципальной власти с органами государственной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, предприятиями и учреждениями, гражданами и их объединениями, политическими партиями, а также сотрудничество с другими муниципальными образованиями.
Стратегической целью обеспечения безопасности муниципального образования являются создание и поддержание такого экономического и социального положения, которое создавало бы благоприятные условия для устойчивого развития поселения, муниципального района, городского округа.
Разработку концептуальных основ организации работы по обеспечению безопасности целесообразно осуществлять в следующем порядке1.
На первом этапе следует изучить состояние безопасности муниципального образования. Для этого необходимо оценить политическое и экономическое значение муниципального образования, его площадь, численность и плотность наличного и постоянного населения, его национальный состав. Необходимо проанализировать целенаправленность работы по предупреждению социальных конфликтов за счет ограничения роста безработицы, оказанию социальной помощи малообеспеченным, обеспечению населения бесплатной медицинской помощью гарантированного объема и качества, поддержанию на доступном уровне стоимости проезда на общественном транспорте и др.
Особое внимание необходимо уделить оценке состояния объектов жизнеобеспечения, устойчивости работы систем водо-, тепло- и энергоснабжения, канализации, стабильности экологической обстановки, достигаемой за счет ликвидации свалок, использования современных технологий утилизации отходов,
1 Воронцов С. А. О разработке системы мер по обеспечению безопасности муниципального образования. Современные проблемы законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективности противодействия терроризму: сборник научных статей. Москва. Совет федерации Федерального собрания Российской Федерации. 2003, стр. 70-95
ремонта и профилактики коммунальных сетей. Упущения в этих вопросах неоднократно использовались экстремистами для искусственного нагнетания уровня протестной активности населения.
Следует объективно оценить состояние преступности, особенно среди несовершеннолетних и молодежи, при помощи правоохранительных органов выделить причины, детерминирующие преступность в муниципальном образовании, совместно разработать профилактические меры.
Необходимо учитывать сохраняющуюся в последние годы в крупных городах угрозу перехода террористических актов из гипотетической области в область реальных чрезвычайных ситуаций. В условиях плотной городской застройки, высокой концентрации промышленных объектов особую опасность представляет угроза инициирования террористами техногенных катастроф на предприятиях и объектах, где в производственном цикле используются сильнодействующие отравляющие вещества, ядерные материалы.
Риск возникновения катастроф техногенного и природного характера увеличивается также в связи с ослаблением государственного надзора, недостаточной эффективностью правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Изменения в социальной, экономической и прочих сферах, резкое размежевание людей по уровню доходов и качеству жизни, усиление конфронтационности в политических, духовно-нравственных, межнациональных областях формируют предпосылки, игнорирование которых также может привести к чрезвычайным ситуациям.
Оценив состояние безопасности муниципального образования, следует определить жизненно важные интересы муниципального образования. В общем виде они представляют собой совокупность интересов каждого отдельного жителя, общественных, производственных и иных законопризнанных коллективов и муниципального образования в целом. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, перспективные и текущие задачи политики органов местного самоуправления.
Интересы жителей муниципального образования состоят в реальном обес-
печении конституционных прав и свобод, личной безопасности, безопасности имущества, возможности физического, духовного и интеллектуального развития, создания и поддержания здорового образа и качества жизни на уровне благополучных городов Российской Федерации.
Интересы социальных групп состоят в обеспечении установленных законами условий их функционирования, саморазвития, самоуправления, повышения активности членов этих групп по выполнению установленных законодательством задач.
Интересы муниципального образования включают установление политической, экономической и социальной стабильности, выполнение законов и поддержание правопорядка, создание нормальных условий жизнедеятельности для жителей и структур муниципального образования.
На третьем этапе можно переходить к разработке мер по повышению уровня безопасности муниципального образования, совершенствованию механизма их реализации с учетом угроз, которые противостоят соответствующим интересам граждан, социальных групп, муниципального образования в целом.
Уровни опасности угроз различного вида зависят от политической обстановки в мире, Российской Федерации, федеральном округе, стабильности социально-экономического развития субъекта Федерации, в котором находится муниципальное образование, и в разные периоды могут изменяться. Угрозы носят комплексный, взаимосвязанный характер и в большинстве своем имеют трансграничные масштабы. Значимость угроз усиливается индивидуальными геополитическими особенностями муниципального образования (наличие стратегически важных политических и военных центров, транспортных узлов, крупных предприятий-монополистов и т. д.)
Для муниципального образования могут быть характерны следующие группы угроз:
1. Экстремистские и террористические угрозы.
2. Криминальные угрозы.
3. Угрозы коммунально-бытового и жилищного характера.
4. Техногенные угрозы.
5. Экологические угрозы.
На четвертом этапе реализуются практические мероприятия по обеспечению безопасности муниципального образования в соответствии со следующими приоритетами:
— повышение эффективности противодействия экстремистской и террористической деятельности;
— снижение уровня криминализации;
— обеспечение безопасности в жилищно-коммунальной сфере;
— повышение уровня безопасности промышленных и транспортных объектов (снижение угроз взрыва, пожара, выбросов опасных веществ);
— совершенствование городской системы мониторинга состояния безопасности муниципального образования и формирование муниципальной службы «Спасательные силы (силы экстренного реагирования)»;
— развитие системы гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
— повышение уровня правового образования молодежи;
— обеспечение устойчивого роста экономического потенциала и уровня социальной защиты населения.
На следующем этапе можно приступать к формированию системы обеспечения безопасности муниципального образования, представляющую собой совокупность структур в сфере органов местного самоуправления, предприятий, организаций и граждан, осуществляющих целенаправленную деятельность и непосредственно участвующих в реализации целей и задач безопасности.
Цель функционирования системы обеспечения безопасности — на основе объединения усилий всех органов управления, сил и средств системы безопасности в ходе функционирования и развития муниципального образования, его инфраструктуры и отраслей, реализации социально-экономических и природоохранных программ обеспечить условия общественно приемлемой безопасности населения муниципального образования.
Назначение системы обеспечения безопасности — контролировать уровень безопасности муниципального образования, обеспечивать реализацию необходимых мероприятий в случае его несоответствия требуемым параметрам.
Изложенные выше концептуальные подходы легли в основу Концепции общественной безопасности г. Ростова-на-Дону, принятой 15 июня 2004 года Ростовской-на-Дону городской думой1. На основе данной концепции разработан и реализуется ряд целевых программ, нацеленных на повышение эффективности совместных усилий правоохранительных органов и органов местного самоуправления, предприятий, общественных организаций и объединений по обеспечению общественной безопасности и правопорядка, усиление борьбы с преступностью:
— «Комплексная программа по профилактике правонарушений и укреплению общественного порядка в городе Ростове-на-Дону;
— «Городская целевая программа профилактики правонарушений в городе Ростове-на-Дону;
— «Целевая комплексная программа профилактики наркомании среди детей и молодежи в городе Ростове-на-Дону»;
— «Городская целевая программа «Спасательные силы (силы экстренного реагирования) города Ростова-на-Дону»;
— «Целевая муниципальная программа по повышению пожарной безопасности жилых домов повышенной этажности»;
— «Программа комплексных мер противодействия злоупотреблению нарко-
1 Решение думы г. Ростов-на-Дону от 15 июня
2004, № 322
тическими средствами и их незаконному обороту на территории города Ростова-на-Дону и др.
Реализация Концепции безопасности позволила вскрыть места в обеспечении безопасности населения. Тем не менее движение идет в правильном направлении. Весомым аргументом является тот факт, что деятельность органов власти Ростовской области, местного самоуправления г. Ростова-на-Дону и правоохранительных структур по совершенствованию мер обеспечения безопасности жителей донской столицы положительно оценена президентом России в ходе заседания Государственного совета РФ, проходившего в Ростове-на-Дону в августе
2007 года.
Данная разработка концептуальных подходов к обеспечению безопасности населения и реализация подготавливаемых на данной основе программ под силу любому городу-миллионнику при наличии активной позиции депутатов городской думы, заинтересованности и конструктивного отношения мэра города, политической воли и поддержки губернатора области.
Предлагая данную статью к публикации, хочется рассчитывать на дискуссию и обмен опытом по обеспечению безопасности крупных городов на уровне муниципального образования.
Статья подготовлена в рамках междисциплинарного проекта гранта ЮФУ (Южный федеральный университет)
