CC BY
387
О. Ю. Бакаева
Сочетание публичных и частных интересов как принцип финансового и таможенного права
В статье рассматривается содержание принципа сочетания публичных и частных интересов в финансовом и таможенном праве. Обращается внимание на изначальный конфликт интересов между органами, исполняющими фискальные функции, и подконтрольными им субъектами. Анализируется влияние интеграционных процессов на реализацию принципа сочетания публичных и частных интересов.
The article deals with the content of the principle of combining public and private interests in the financial and customs law. Attention is paid to the original conflict of interest between the agencies performing fiscal functions, and under their control subjects. Analyzes the impact of the integration process for the implementation of the principle of combining public and private interests.
Ключевые слова: публичные и частные интересы, финансовое право, таможенное право, конфликт интересов, интеграция.
Key words: public and private interests, financial law, customs law, conflict of interest, the integration.
Принципы права - основополагающие начала, на которых строится система общественных отношений, урегулированных нормами права. Они являются фундаментом для построения и функционирования законодательства в самом широком его понимании, а также реализации нормативных предписаний на практике.
Необходимость учета частного и публичного интереса характеризует современное взаимодействие личности, общества и государства. Их оптимальное соотношение возможно при уважении интересов друг друга, при их взаимной ответственности и только в государстве с высокоразвитыми демократическими институтами, стабильной экономикой, сформировавшейся политической системой.
© Бакаева О. Ю., 2013
Начавшиеся с переходом к рыночной экономике реформы, с одной стороны, расширили спектр свобод граждан (например, свобода экономической деятельности), а с другой - привели к ограничению их интересов (необоснованное вмешательство государства в хозяйственную деятельность, налоговое бремя, низкий уровень благосостояния граждан). При этом гипертрофированное внимание к публичным интересам неминуемо ущемляет частные, не позволяет им динамично развиваться и в полной мере реализовываться. Недовольство проводимой государственной политикой усиливает противостояние власти и населения, при котором адекватное соотношение частных и публичных интересов становится невозможным.
Государственно-властный характер отраслей публичного права не означает умаления роли частных субъектов (граждан, организаций), вступающих в отношения, являющиеся предметом правового регулирования этих отраслей. Более того, речь здесь должна идти о стремлении к поиску оптимального баланса интересов публичной власти и субъектов, подконтрольных ей.
Конфликт интересов традиционен для отраслей, в основе которых находятся отношения фискальной направленности: это финансовое и таможенное право. Органы, осуществляющие фискальную деятельность (взимание налогов и иных обязательных платежей и формирование казны государства), нацелены на решение задачи формирования доходной части бюджетной системы, тогда как частные субъекты заинтересованы в минимизации издержек, снижении тяжести налогового бремени. В данной связи особого внимания заслуживает исследование принципа сочетания публичных и частных интересов.
В финансовом праве развернутая система принципов сформулирована и проанализирована основоположником финансово-правовой науки, профессором Н.И. Химичевой. В числе основных общеотраслевых принципов финансового права Н.И. Химичева называет приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан1. Данный принцип предполагает использование финансово-правового инструментария в целях государственного регулирования экономики, основываясь на общезначимых задачах государства. Вместе с тем указанное начало не противоречит
1 См.: Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и формирования новой методологии преподавания // Финанс. право. 2009. № 2.
частным интересам личности, напротив, его последовательная реализация положительно отражается на них2. Решение общественно значимых задач невозможно без адекватного финансового обеспечения, что составляет суть финансовой деятельности государства.
В науке финансового права вопросам соотношения публичных и частных интересов уделено достаточно внимания. Как подчеркивает М.В. Карасева, современная «правовая политика налоговой справедливости - это политика максимального сочетания в законодательстве интересов налогоплательщика и государства»3. Добиться этого достаточно сложно, поскольку неравенство сторон - участников финансовых правоотношений, порождает противоречие их интересов. Такой конфликт усугубляется излишней динамикой налогового законодательства, тяжестью налогового бремени, высоким уровнем коррупции, недостатком мер налогового стимулирования.
С целью поиска демократического подхода к урегулированию фискальных разногласий в налоговой сфере среди указанных интересов важно не развивать ошибочные направления налоговой политики и не повторять пройденных стадий, а ориентироваться на перспективные правовые способы согласования интересов налогоплательщиков, общества и государства4. Явное превалирование публичных интересов над частными свидетельствует о несовершенстве налогово-правового регулирования и, как следствие, недостатках правоприменительной практики в этой сфере.
Принцип соотношения частных и публичных интересов исследуется и в числе основополагающих начал в таможенном праве5.
Публично-правовой характер отрасли таможенного законодательства не означает умаления роли частных интересов в данной области. Лица, перемещающие товары через таможенную границу, исполняют таможенные операции, участвуют в процессах таможенного оформления и таможенного контроля, уплачивают таможенные платежи, а значит, могут рассчитывать на учет их мнения при совершенствовании правовых норм, регулирующих эти отношения. Субъекты внешнеторговой деятельности, являясь «донорами» бюджета, формируют более половины
2 См.: Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 45-46.
3 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 112.
4 См.: Смирнов Д.А. Принципы российского налогового права: понятие,
формирование, реализация: моногр. / под ред. Н.И. Химичевой. М., 2011. С. 79.
5 См.: Колесников Г.Г. Соотношение частных и публичных интересов в таможенном праве: дис. ...канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 17-39.
24
государственной казны, а таможенные органы обязаны оказать им содействие в развитии международного товарооборота. В данной связи следует признать, что в отрасли таможенного законодательства публичные и частные интересы соприкасаются очень близко. Поддержание их баланса возлагается на законодательство, применяющееся в области таможенного дела, а также на эффективную практику его применения.
В современных условиях приоритетные направления деятельности таможенных органов состоят в содействии развитию внешней торговли, ускорении товарооборота, унификации таможенных процедур. Это свидетельствует о стремлении государства к достижению оптимального баланса между публичными и частными интересами, что позволит добиться максимальной эффективности деятельности таможенных органов.
Между тем для таможенных органов приоритетным направлением деятельности остается формирование государственной казны за счет аккумулируемых таможенных платежей, а для участников внешнеэкономической деятельности и граждан - упрощение таможенных процедур и минимизация соответствующих затрат. Очевидно и то, что государство чаще всего оказывает предпочтение публичным интересам перед частными. Например, ежегодно возрастающий размер установленных плановых показателей по доходам в бюджет ставит лиц, перемещающих товары через таможенную границу, в условия, когда они вынуждены искать лазейки в законодательстве, пытаться минимизировать свои издержки в отношениях с таможенными органами, а иногда и совершать неправомерные деяния в таможенной сфере.
Положительно оцениваемое специалистами образование Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана одновременно усложнило для участников ВЭД, как, впрочем, и для таможенных органов, понимание таможенного законодательства. Если ранее система источников таможенного права была по сути двухуровневой: федеральные законы, включающие Таможенный кодекс РФ и подзаконные нормативные акты, то теперь необходимо ориентироваться на пять уровней:
- Таможенный кодекс Таможенного союза;
- международные соглашения по вопросам, не урегулированным кодексом;
- решения Евразийской экономической комиссии и Комиссии Таможенного союза;
- национальные законы;
- подзаконные нормативные акты.
Вступление России в ВТО усугубляет эту проблему, поскольку приоритет теперь будет отдаваться международно-правовым нормам, разработанным в рамках этой организации. Таким образом, система источников таможенного права расширилась и включает в себя нормы, действующие на международном, союзном и национальном уровнях.
Нельзя не отметить, что все же в последние годы наметилась тенденция, отражающая некую заинтересованность государства в нахождении разумного баланса между публичными и частными интересами. В Таможенном кодексе Таможенного союза заложены юридические механизмы, которые должны обеспечить ускорение товарообмена между странами, в связи с чем основной целью таможенных органов стало содействие развитию внешней торговли, в их числе: применение специальных упрощений для уполномоченных экономических операторов, использование системы управления рисками, введение постконтроля и детальная его регламентация и пр. Отрадно, что за последние три года в области таможенного дела было принято более десяти административных регламентов, нацеленных на обеспечение прозрачности деятельности таможенных органов при осуществлении государственных функций и оказании государственных услуг.
И публичным, и частным интересам в таможенной сфере соответствует процедура введения электронного декларирования (ее обязательное применение планируется с 1 января 2014 г.), однако полный переход на такой документооборот осложняется имеющимися в настоящее время требованиями использования ряда документов на бумажных носителях. В связи с этим таможенные органы должны инициировать активизацию процесса совершенствования межведомственного электронного взаимодействия.
Между тем, несмотря на новый законодательный подход к деятельности таможенных органов, они по-прежнему находятся в конфронтации с субъектами внешнеэкономической деятельности и не выполняют поставленную перед ними задачу. Нередко предприниматели отказываются от осуществления экспортно-импортных операций, предвидя необходимость уплаты не только высокого объема таможенных платежей, но и «вознаграждения» сотруднику таможенного органа. Не секрет, что малый и средний бизнес практически отказался от ведения внешнеэкономической деятельности, предпочитая закупать импортный товар в России у посредников
- крупных оптовых фирм. Это значит, что государственная политика в области таможенного дела «отсекает» от внешней торговли большой пласт
хозяйствующих субъектов, не желающих по ряду вполне объективных причин вступать во взаимоотношения с таможенными органами.
Конфликт между публичными и частными интересами отражает невысокий процент доверия участников ВЭД к таможенной службе. Немало предпринимателей рассматривают взаимоотношения с таможней как финансовый риск и полагают, что таможенные процедуры усложняются, а издержки растут. Для многих хозяйствующих субъектов создание Таможенного союза сопряжено с очередными изменениями таможенного законодательства, что, на их взгляд, свидетельствует о нестабильности в данной области.
Справедливости ради следует отметить и недостаточный уровень доверия таможенных органов к участникам ВЭД. В России по товарам, относящимся к определенным группам риска, таможенному досмотру подвергаются 44 % импортных товаров, тогда как в Германии этот показатель составляет 3 %, а в США - 1-2 %.
Между тем внутренний конфликт власти и бизнеса характерен не только для финансовой и таможенной сферы. По заказу Российского союза промышленников и предпринимателей в 2009 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения в 40 субъектах Российской Федерации был проведен социологический опрос о трудностях, возникающих перед предпринимателями. На первый план вышли две проблемы: коррупция и высокие административные барьеры. Этими же недостатками озабочены и иностранные лица, заключающие внешнеторговые сделки с отечественными партнерами. Следует отметить и неготовность в некоторых случаях органов власти, отдельных должностных лиц применять новые инструменты регулирования в сфере финансов и внешней торговли.
Важное место в нахождении баланса между публичными и частными интересами занимают звенья таможенной инфраструктуры (таможенные представители, перевозчики), представители бизнес-сообщества и общественных организаций. В их числе Торгово-промышленная палата, регулярно проводящая мониторинг применения таможенного законодательства. Так, в 2012 г. в результате его проведения были внесены предложения по сокращению сроков совершения таможенных операций при декларировании и выпуске товаров; уменьшению количества предоставляемых таможенным органам документов; введению института
генеральной финансовой гарантии; пересмотру механизма контроля
^ 6 таможенной стоимости .
6 См.: Данилкин А. Три «кита» концепции // Таможня. 2012. № 21 (308). С.3.
27
Один из наиболее актуальных вопросов, тормозящих достижение оптимального соотношения частных и публичных интересов, касается форсирования интеграционных процессов. В 2010-2012 гг. был образован Таможенный союз, сформировано Единое экономическое пространство, состоялось вступление России в ВТО. К 2015 г. прогнозируется создание Евразийского экономического союза. Данные обстоятельства обусловили существенное реформирование множества положений нормативных актов. Интеграция, начавшаяся с области таможенного дела, постепенно охватывает и другие сферы: антимонопольную, трудовую, миграционную, валютно-финансовую и пр. Изменения затронули и налоговое законодательство в связи с передачей функцией по администрированию косвенных налогов, уплачиваемых при ввозе товаров на территорию Российской Федерации, от таможенных к налоговым органам. Одним из элементов евразийской интеграции может стать и создание единой валюты.
Между тем сочетание публичных и частных интересов требует проведения кропотливой работы по совершенствованию правового обеспечения интеграционных процессов, без чего они не будут успешными и эффективными. С проектами такого масштаба нельзя торопиться. Сначала нужно гармонизировать общее экономическое пространство России и ее стран-соседей. Если же государства - участники Евразийского экономического союза не создадут единые правила, не обеспечат одинаковое качество налогового и таможенного администрирования, это существенно дезориентирует бизнес7.
Таким образом, поиск разумного баланса публичных и частных интересов требует взвешенного подхода со стороны как законодателя, так и правоприменителя. При этом следует учитывать, что интеграция, несмотря на ее положительные характеристики, воспринимается частными субъектами в первую очередь как очередное изменение «правил игры», что особенно негативно оценивается в переходный период. И здесь важно обеспечить масштабное информирование и консультирование граждан и юридических лиц, разъяснение новых нормативных положений, повышение уровня финансовой грамотности. Именно тогда можно в определенной степени нивелировать недопонимание между контролирующими органами и подконтрольными субъектами, сгладить конфликт их интересов, поднять уровень доверия к публичной власти.
7 См.: Маркелов Р. Евро готовят конкурента // Рос. газета. 2012. 16 окт.
28
