CC BY
480
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
О. Ю. Бакаева *
Г осударственный контроль и надзор как основные функции таможенных органов
В статье анализируется содержание функций по контролю и надзору, реализуемых таможенными органами, указывается, что таможенный контроль обладает правовой природой надзора, отмечается важность совершенствования системы таможенного администрирования.
The paper analyzes the content of the functions of control and supervision implemented by the customs authorities. States that customs has the legal nature of supervision. Highlights the importance of improving the system of customs administration.
Ключевые слова: контроль, надзор, таможенные органы, таможенное администрирование.
Key words: control, supervision, customs authorities, customs administration.
Традиционно в компетенцию таможенных органов на территории абсолютного большинства государств включаются функции по контролю и надзору. Образование таможен на границах издавна преследовало цели защиты внутренних рынков, охраны экономических интересов стран, противодействия проникновения на национальные территории «нежелательных» товаров.
Ни одно государство не может существовать без контроля. М. И. Байтин называет контрольно-надзорную деятельность одной из форм осуществления функций государства, она выполняется посредством действия всех разновидностей государственного надзора и контроля за закон-
* Доктор юридических наук, профессор, завкафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
34
ностью1. Неслучайно Конституционный Суд РФ назвал государственный контроль (надзор) государственно-властным институтом2.
В условиях функционирования Таможенного союза и формирования Единого экономического пространства вопросам эффективности государственного контроля и надзора в области таможенного дела уделяется повышенное внимание, поскольку избыточные проверочные мероприятия однозначно воспринимаются участниками внешнеэкономической деятельности как барьер на торговых путях. Неслучайно в одном из первых соглашений, заключенных в рамках Таможенного союза между Россией, Белоруссией и Казахстаном, указывалось: «При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и ограничиваются теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства»3. В настоящее время эта норма закреплена в Таможенном кодексе Таможенного союза (ст. 94) как основополагающий принцип таможенного контроля.
На территории Российской Федерации систему таможенных органов возглавляет Федеральная таможенная служба (далее - ФТС). Это уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и санитарнокарантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска) и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и
1 См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 74-75.
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова» // СЗ Рф. 2008. № 31. Ст. 3763.
3 См.: ст.11 Соглашения между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 12 декабря 2008 г. «О порядке таможенного оформления и таможенного контроля в государствах - участниках Таможенного союза». В настоящее время соглашение утратило силу.
35
административными правонарушениями4. Таким образом, помимо «чисто» таможенных контрольных функций, ФТС наделяется и полномочиями по валютному контролю (совместно с уполномоченными банками).
Исполнение таможенными органами функции по осуществлению транспортного, санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля проводится в рамках реализации принципа «одного окна». Это означает, что сотрудник таможенного органа в полной мере осуществляет прием и выдачу документов перевозчику, а также их передачу представителям контрольных органов и получение с отметками о проведенном контроле. Несомненное преимущество указанной процедуры -освобождение перевозчика от необходимости взаимодействия с соответствующими контрольными органами, существенная экономия времени на прохождение контроля. Заметим, что почти два года действует этот принцип, однако его полноценная реализация весьма затруднительна. Специалисты сетуют на то, что «таможеннику на посту приходится «набивать» информацию сразу на четырех компьютерах, так как пока не интегрированы воедино программные средства различных ведомств»5.
Контрольная функция ФТС отражается в ее следующих полномочиях, перечисленных в Положении:
- контроль правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов, принятие мер по их принудительному взысканию или возврату;
- осуществление таможенного контроля;
- контроль таможенной стоимости (совместно с Министерством финансов РФ);
- контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещением товаров через таможенную границу;
- проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;
- осуществление санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей
4 См.: п.1 Положения о Федеральной таможенной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459 (в ред. от 31 янв. 2012 г.) // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3569; 2012. № 12. Ст. 1410.
5 Модестов Н. Мы справимся! Интервью с заместителем руководителя ФТС России Т. Голендеевой // Таможня. 2011. № 24 (287). С.5.
36
пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска).
Обращает на себя внимание и правовая природа проверочных мероприятий, осуществляемых таможенными органами. Законодатель в данном случае смешивает понятия контроля и надзора, не разграничивает их, тогда как в науке административного права они четко различаются. В.М. Манохин указывает, что и контроль, и надзор основаны на проверке исполнения закона, однако контроль включает и проверку, проводимую с позиции целесообразности6.
Мнения о надзорной природе рассматриваемой функции придерживаются Д.Н. Бахрах и С.В. Кивалов, полагающие, что таможенный контроль есть по сути «административный надзор, осуществляемый органами исполнительной власти»7. Обоснование такого подхода заключается в отсутствии в данной системе важной характеристики контроля, заключающейся в проведении проверки с точки зрения целесообразности решений и действий субъектов таможенных правоотношений. Принимая во внимание, что таможенный контроль основан лишь на проверке объекта (товаров, транспортных средств, документов) он на законном основании обладает правовой природой надзора. Однако в Таможенном кодексе Таможенного союза, Федеральном законе «О таможенном регулировании в Российской Федерации»8 в абсолютном большинстве случаев термин «надзор» употребляется применительно к иным субъектам (органам прокуратуры, пожарного надзора, Банку России). Таким образом, несмотря на надзорную правовую природу, законодатель и, как следствие, правоприменитель используют понятие «таможенный контроль».
Совершенствование таможенного администрирования предполагает необходимость модернизации и системы таможенного контроля. В данной связи особую актуальность приобретают вопросы эффективности контрольных мероприятий, проводимых после выпуска товаров.
Решение этой задачи предопределило целесообразность создания в структуре ФТС России Главного управления таможенного контроля после выпуска товаров. Соответствующие подразделения были образованы и в территориальных таможенных органах. За восемь месяцев 2012 г. ими бы-
6 См.: МанохинВМ. Административное право России: учеб. Саратов, 2009. С. 115-116.
7 Бахрах Д.Н., Кивалов С.В. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С.102.
8 См.: Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-Ф3 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2010. № 48. Ст.6252; 2011. № 50. Ст. 7351.
ло проведено почти четыре тыс. проверочных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по результатам которых возбуждено около 3,5 тыс. дел об административных правонарушениях, а также 31 уголовное дело. Кроме того, доначислено таможенных платежей, наложено штрафов на сумму свыше 2,385 млрд руб., взыскано -свыше 1,565 млрд руб.9
Смещение акцентов таможенного контроля на стадию после выпуска товаров вполне оправданно, поскольку способствует ускорению прохождения товаров через таможенную границу и осуществления таможенных формальностей. Экономия времени и средств, затрачиваемых участниками таможенных правоотношений на оформление, воспринимается абсолютным большинством участников внешней торговли как благоприятное условие ее ведения.
Важной новеллой российского таможенного законодательства стало закрепление в главе «Таможенные органы» Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» критериев оценки работы таможенных органов. В их числе:
1) скорость совершения таможенных операций при ввозе и вывозе товаров, а также сокращение издержек заинтересованных лиц при совершении таможенных операций;
2) своевременность и полнота поступления таможенных платежей;
3) эффективность противодействия преступлениям и административным правонарушениям.
Достижение по результатам работы достаточного уровня указанных критериев возможно лишь в случае использования действенного механизма таможенного контроля.
Правительством РФ в рамках перечисленных критериев разработаны показатели деятельности таможенных органов. Так, в целях определения эффективности противодействия преступлениям и административным правонарушениям используются следующие показатели:
а) доля товарных партий ввозимых (вывозимых) товаров, в отношении которых проведен таможенный досмотр, в общем количестве товарных партий, в отношении которых подана декларация на товары (процентов);
См.: Информация официального сайта ФТС России //
Ы!р://%'%г«г. customs.ru/mdex.php?optюn=com_ content&view=artide&id= 16427:2012-10-04-12-39-09&catid=40:2011-01-24-15-02-45&Itemid=2094&Itemid=1835 (дата обращения: 5.10.2012)
б) доля товарных партий, подвергнутых таможенному досмотру, в результате которого были выявлены нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле либо в результате которого в выпуске товаров было отказано, в общем объеме досматриваемых партий товаров (процентов);
в) доля результативных таможенных проверок после выпуска товаров в общем количестве завершенных таможенных проверок (процентов)10.
Анализ результатов работы таможенных органов проводится путем сопоставления значений показателей, достигнутых в отчетном периоде, с показателями, достигнутыми в предшествующие периоды. Оценка выполнения показателей формируется по итогам сопоставительного анализа. Информация о результатах работы таможенных органов может быть получена и в процессе мониторинга. Представляется, что таким путем следует задействовать и обобщенные сведения, исходящие от подконтрольных субъектов, - лиц, перемещающих товары через таможенную границу.
Пока же следует констатировать недостаточно высокий процент доверия участников ВЭД к таможенной службе. Немало предпринимателей рассматривают взаимоотношения с таможней как финансовый риск и полагают, что таможенные процедуры усложняются, а издержки растут. Для многих хозяйствующих субъектов создание Таможенного союза и Евразийского экономического пространства сопряжено с очередными изменениями таможенного законодательства, что, на их взгляд, свидетельствует о нестабильности в данной области.
«Проблемный» имидж таможенной службы уже сложился, и разрушить его, переориентировав частных субъектов на позиционирование российской таможни как таможни для участников ВЭД, достаточно сложно. Более 15 лет назад центральным таможенным органом начали предприниматься меры по усилению доверия к таможенным органам, включающие организацию круглосуточных телефонов доверия, своевременного информирования лиц, перемещающих товары через таможенную границу, и пр.11 Однако нестабильность таможенного законодательства, гипертрофированный интерес к выполнению фискальной функции, высокий уровень коррупции в таможенной сфере пока не позволяют коренным образом
10 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 сент. 2012 г. № 994 «Об утверждении Положения о системе показателей работы таможенных органов Российской Федерации, порядке и методике их мониторинга» // Рос. газета. 2012. 5 окт.
11 См.: Распоряжение ГТК РФ от 5 июня 1996 г. № 01-16/37 «О мерах по усилению доверия к таможенным органам» (документ опубликован не был) // Консультант Плюс.
39
изменить мнение подконтрольных субъектов о таможенных органах. С 2009 г. Федеральной таможенной службой оценивается исполнение показателей своей деятельности, в числе которых и доля участников ВЭД, положительно оценивающих работу таможенных органов. В общем числе опрошенных их процентное соотношение составило в 2009 г. 29, в 2010 г. -32, а в 2011 г. - 34 %12, что свидетельствует о том, что большинство частных субъектов не удовлетворены работой таможенных органов.
Немаловажное значение здесь имеют и множественные ошибки в правоприменительной деятельности таможенных органов. Так, по данным официального сайта ФТС России в течение последних пяти лет доля вынесенных судебными органами решений по таможенно-правовым спорам в пользу таможенных органов составляет лишь половину от общего числа дел (в 2010 г. - 46, в 2011 г. - 54 %). Основная доля отрицательных для таможенных органов судебных решений связана с обжалованием решений, действий (бездействия) в таможенной сфере (84 % от общего числа проигранных таможенными органами дел)13. Как видно из приведенных данных, примерно в половине случаев должностные лица неверно применяют действующие в области таможенного дела нормативные положения в силу недопонимания, низкого уровня профессионализма, небрежного отношения к исполнению своих должностных обязанностей и даже правового нигилизма. Полагаем, что каждое проигранное таможенными органами дело должно быть тщательно проанализировано. При обнаружении в действиях (бездействии) должностного лица, вынесшего решение, признаков вины, такое лицо должно быть привлечено, как минимум, к дисциплинарной ответственности. В ряде случаев, возможно, следует ставить вопрос о его служебном соответствии.
Рассуждая о границах осуществления таможенными органами полномочий по контролю и надзору, следует отметить, что законопослушание субъектов - залог доверия со стороны таможенных органов. Лица, пользующиеся специальными упрощениями (вплоть от выпуска товаров до подачи таможенной декларации), именуются в ст. 38 Таможенного кодекса Таможенного союза уполномоченными экономическими операторами. Од-
12 Информация размещена на официальном сайте ФТС России. См.: http://wwwxustoms.ru/mdex.php?optюn=com_content&view=artide&id=333:-2011-&catid=29:2011-01-24-14-49-58&Itemid= 1830&Itemid=2025
13 См.: Реализация Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»: анализ актуальных вопросов в правоприменительной практике: интернет-интервью начальника Правового управления Федеральной таможенной службы А. Струкова «Консультант Плюс» от 19 марта 2012 г. // Консультант Плюс.
40
ним из основных условий для получения ими соответствующего статуса является отсутствие фактов привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил в течение одного года. Таким образом, лицам, занимающимся экспортно-импортными операциями, должно быть выгодно формировать позитивное таможенное досье. Оно станет капиталом, повышающим конкурентоспособность.
Аналогичный институт законопослушных участников внешнеэкономической деятельности закреплен и в законодательстве других стран. Так, в странах Евросоюза уполномоченным экономическим операторам предоставляются следующие преимущества: низкая плотность контроля; сокращение набора данных при регистрации; приоритет упорядоченного контроля; выбор места контроля; своевременная информация о результатах анализа рисков.
Таможенный контроль в отношении товаров, перевозимых такими лицами, проводится только тогда, когда для этого имеются конкретные основания. Все остальное было бы расточительством ресурсов14. Интересно, что законодатель, предоставляя преимущества названным лицам, заботится не только об их интересах, но и о государственной казне, указывая на неразумность трат из бюджета.
Вступление России в ВТО и, как следствие, уменьшение объемов таможенных платежей за счет снижения ставок таможенных пошлин смещает акценты контроля, осуществляемого таможенными органами. «В условиях жесткого “связывания” импортного тарифа нормами ВТО должный контроль за таможенной стоимостью остается единственным возможным механизмом обеспечения полноты собираемости таможенных платежей»15. Спрогнозировать можно и изменение основной направленности деятельности таможенных органов в сторону контроля за перемещением объектов интеллектуальной собственности, соблюдения запретов и ограничений; расширения возможностей пост-контроля.
Важно, что вопросами качественного производства таможенного контроля озабочены специалисты на уровне Таможенного союза. Так, в настоящее время активно обсуждается проект «Основных направлений совершенствования таможенного администрирования в Таможенном союзе в
14 См.: Witte, Wolffgang (Hrsg.) Lehrbuch des Europaischen Zollrechts. 6 Auflage, vollig uberarbeitete und aktualisierte Auflage. Verlag Neue Wirtschafts Briefe GmbH & Co. KG, Herne 2009. S. 44-45.
15 На пороге ВТО: интервью с исполняющим обязанности начальника Аналитического управления ФТС России Л. Савицким // Таможня. 2012. № 15 (302). С. 5.
41
2012-2015 годах»16. Необходимость такого документа обусловлена пониманием того, что дальнейшее системное и комплексное развитие таможенного администрирования невозможно без четкой формулировки перспективных целей и задач, продумывания инструментов их правового и информационно-технического обеспечения.
В самом начале проекта указывается: «таможня создает простые и необременительные механизмы администрирования процессов перемещения добропорядочными компаниями, ориентируя их вести бизнес прозрачными способами, а бизнесмены работают над своей таможенной и налоговой репутацией, стремясь попасть в круг добропорядочных участников ВЭД при одновременном повышении качества аналитической работы таможенных органов и эффективности таможенного контроля».
Таким образом, удачно сочетая публичные и частные интересы можно добиться оптимального уровня взаимодоверия между таможенными органами как контролирующими субъектами и лицами, ведущими внешнеторговую деятельность.
16 Текст проекта опубликован на сайте Евразийской экономической комиссии // http://www.tsouz.ru/news/Pages/1-10-12.aspx (дата обращения: 1.10.2012).
42
