CC BY
705
П.Д. Шалагинов
Шалагинов Петр Дмитриевич — старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Нижегородской правовой академии (института), кандидат юридических наук
E-mail: pshalaginov@mail.ru
Собрания и конференции граждан как формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления
В статье рассматриваются вопросы реализации таких форм общественного участия в управлении делами муниципального образования, как собрания и конференции. Устанавливается их значение в осуществлении местного самоуправления и соотношение со смежными формами прямой демократии на местах. Предлагаются некоторые изменения действующего законодательства по данному вопросу.
In article are considered questions of the implementation of such forms of public participation in the management of the municipal territory as meeting and conference.
They are important in the implementation of the local selfgovernment and the relationship with related forms of direct democracy on the ground. There are some changes of the existing legislation on this issue.
Собрания граждан — исторически одна из первых форм непосредственной демократии. Ее роль особенно ярко проявляется на уровне малых самоуправляющихся территориальных коллективов, так как через совместное обсуждение важных вопросов местной жизни становится возможным достичь согласия в их решении.
Вместе с тем, при признании важности развития форм общественного участия в управлении делами муниципального образования, в юридической науке институт собраний и конференций не в должной мере разработан. Как в законодательстве, так и в теории отсутствует четкое разграничение собраний (конференций) в зависимости от круга рассматриваемых вопросов. Большинство работ, посвященных данной тематике, связаны с проблемами реализации территориального общественного самоуправления.
Конституция РФ в статье 31 гарантирует гражданам право проводить собрания.
В соответствии со статьей 29 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Закон № 131-Ф3) для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования (далее — ТОС) могут проводиться собрания граждан. Как следует из пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»2, собрание — это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом ТОС, Законом от № 131-ФЭ (ст. 30), допускается осуществление полномочий собрания конференцией граждан (собранием делегатов). Вызвано это целым рядом обстоятельств.
Во-первых, достаточно сложно найти такое помещение, в котором можно провести собрание жителей части территории крупного муниципального образования, такого, например, как городской округ Нижний Новгород.
Во-вторых, в состав сельского поселения, как правило, входят несколько населенных пунктов, и если рассматриваемый вопрос затрагивает их территории, значительно удобнее направить на конференцию представителей жителей от каждого села, деревни и т. д.
Закон № 131-ФЭ не устанавливает, как определяются представители (делегаты) на конференцию (собрание делегатов), поскольку, видимо, данный вопрос сложно решить как на федеральном, так и региональном уровне. В нем предписано, что данная процедура должна определяться уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом ТОС.
Вместе с тем, представительные органы муниципальных образований не всегда устанавливают процедуру определения и направления делегатов. Например, в Нижегородской области положительных примеров очень немного3.
Значительно лучше регламентировано проведение конференций для осуществления ТОС. Например, в соответствии с постановлением Городской думы г. Нижнего Новгорода от 24 мая 2006 года № 41 «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в г Н. Новгороде» (да-
Шалагинов П.Д. Собрания и конференции граждан как формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления
Шалагинов П.Д. Собрания и конференции граждан как формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления
лее — Положение о ТОС), «если на соответствующей части территории города проживает более 70 граждан, достигших 16-летнего возраста, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов)»4.
В зависимости от рассматриваемых вопросов собрания (конференции) могут отличаться.
В Законе № 131 -ФЗ установлено, что собрание проводится для обсуждения вопросов местного значения, может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления и избирать лиц, уполномоченных представлять собрание во взаимоотношениях с ними. Собрание может проводиться с целью информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. И,наконец, собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением ТОС, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом ТОС.
Таким образом, Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность проведения трех видов собраний и конференций граждан: во-первых для обсуждения вопросов местного значения; во-вторых для информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления; и, в-третьих, для осуществления ТОС.
Особенности каждого из них можно увидеть, сравнив различия в предмете проводимого собрания, его правовой основе, субъектах, имеющих право инициировать и принимать участие в собрании, порядке назначения и проведения и обязательности принимаемого решения.
1. Собрания граждан, проводимые для обсуждения вопросов местного значения, инициируются населением и назначаются представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Так, например, в соответствии с Уставом г. Нижнего Новгорода5 группа граждан в количестве не менее 3% от числа жителей, проживающих на соответствующей территории города, обладающих избирательным правом, определяет территорию и адреса домов, жители которых будут принимать участие в собрании, представляет инициативу граждан о проведении собрания в городскую думу г. Нижнего Новгорода вместе с перечнем вопросов, выносимых на рассмотрение собрания, обоснованием необходимости проведения собрания, описанием территории города, на которой планируется провести собрание с указанием адресов домов (п. 4 ст. 21 Устава).
Вопрос о назначении собрания граждан должен быть рассмотрен на заседании городской думы г. Нижнего Новгорода в течение месяца, где представителям инициативной группы граждан обеспечивается возможность изложения своей позиции (п. 5 ст. 21 Устава).
В собрании могут участвовать граждане, достигшие 18-летнего возраста, которые по итогам
обсуждения могут принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, могут избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с муниципальной властью.
Собрание правомочно принимать решение, если в нем приняло участие количество граждан, установленное уставом муниципального образования. Например, в Нижнем Новгороде это не менее половины граждан, проживающих на соответствующей территории.
Обращения, которые приняты собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению компетентными органами или должностными лицами муниципального образования, с последующим направлением письменного ответа.
Итоги собраний, проводимых для обсуждения вопросов местного значения, носят рекомендательный характер для органов местного самоуправления (несмотря на обязательность рассмотрения обращения с направлением письменного ответа), хотя и подлежат официальному опубликованию.
На наш взгляд, существуют некоторые неточности при формулировании нормы, содержащейся в статье 29 Закона № 131-ФЗ, которые обращают на себя внимание при ее буквальном толковании. Установлено, что собрание может быть проведено лишь на части территории муниципального образования, что, на наш взгляд, ограничивает возможность применения данного института. В небольших поселениях в его проведении может быть заинтересовано все население муниципального образования, а не только отдельной территории. Также не совсем правильной является формулировка, согласно которой собрания могут проводиться только для обсуждения вопросов местного значения. Круг вопросов, выносимых на собрание, инициируемое гражданами, в этом случае ограничивается перечнем, установленным в статьях 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ. Вместе с тем, существует большое количество других проблем, которые, например, в сельских поселениях можно эффективно решить на собрании граждан.
Неверной является сложившаяся на местном уровне практика правового регулирования собрания по данному вопросу только уставом муниципального образования. Нам не удалось найти ни одного нормативного правового акта представительного органа муниципального образования в Нижегородской области по вопросу проведения собраний.
2. Собрание граждан, имеющее целью информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, проводится по инициативе представительного органа или главы муниципального образования и соответственно ими же и назначается (ст. 29 Закона № 131-ФЗ). На наш взгляд, положения данной статьи не в полной мере учитывают роль главы местной администрации, замещающего свою должность по контракту, в случае закрепления в уставе муници-
пального образования соответствующей модели, который также должен иметь возможность инициировать проведение собраний.
Законодательством предусмотрена возможность инициировать собрания и иными представителями муниципальной власти.
Например, процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, для чего вероятно проводится собрание.
Собрания могут проводиться также для сбора наказов избирателей, отчетов перед жителями муниципального образования, агитации перед голосованием по вопросу преобразования муниципального образования и т. д. В соответствии с частью 3 статьи 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»6 предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться посредством проведения агитационных публичных мероприятий, для чего частью 3 статьи 53 данного Закона предусмотрена обязанность предоставления по заявке зарегистрированного кандидата, избирательного объединения помещения, пригодного для их проведения в форме собраний.
Исходя из сказанного, предлагаем расширить круг органов и должностных лиц местного самоуправления, имеющих возможность выдвигать инициативу о проведении собрания.
Также неясно, должны ли учитываться требования, которые предъявляются к собраниям, проводимым по инициативе граждан, по необходимому количеству жителей-участников (не менее половины граждан, проживающих на соответствующей территории) для признания его легитимным принимать решения.
3. В значительной степени от рассмотренных видов собраний отличается правовое регулирование тех, которые проводятся для осуществления ТОС.
Порядок назначения и проведения таких собраний определяется уставом ТОС. В соответствии со статьей 10.1 Положения о ТОС в г. Нижнем Новгороде собрание, конференция граждан проводятся в случаях принятия решения об их назначении собранием, конференцией граждан; органами территориального общественного самоуправления; инициативной группой граждан в количестве, необходимом для учреждения ТОС. В собрании по вопросам ТОС могут участвовать граждане, достигшие 16-летнего возраста.
Такое собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее 1/3 жителей соответствующей территории (конференция при участии не менее 2/3 делегатов, представляющих не менее 1/3 жителей).
На них может решаться достаточно широкий перечень местных проблем, а в соответствии с частью 7 статьи 27 Закона № 131-ФЗ рассмотрение ряда вопросов относится к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС.
Решения, принятые на собраниях по вопросам территориального общественного самоуправления, являются обязательными для органов территориального общественного самоуправления.
Несмотря на указанные различия, все три рассмотренных вида собраний (конференций) имеют большое количество сходных черт: их участниками являются жители определенной части территории муниципального образования; в процессе их проведения решаются вопросы местного значения; результатом является принятие консультативного (необязательного) для органов местного самоуправления решения; решения, принятые всеми видами собраний, подлежат официальному опубликованию.
В связи с таким сходством прозвучало предложение А.В. Алешкина о «признании возможности рассмотрения на собраниях и конференциях не только вопросов организации и осуществления территориального общественного самоуправления, но и — по инициативе граждан, проживающих на соответствующей территории, иных вопросов местного значения, которые в настоящее время являются предметом рассмотрения собраний и конференций граждан (собраний делегатов) по вопросам их участия в осуществлении местного самоуправления»7.
Однако стоит еще раз подчеркнуть, что у рассмотренных видов собраний есть различия:
1) в собрании в рамках ТОС могут участвовать граждане, достигшие 16-летнего возраста, а в собрании, проводимом для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, — с 18-ти лет;
2) собрание граждан, проводимое для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования, а порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления ТОС определяется уставом ТОС;
3) собрание граждан, проводимое для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, правомочно принимать решение, если в нем приняло участие количество граждан, установленное уставом муниципального образования, а собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории (конференция при участии
Шалагинов П.Д. Собрания и конференции граждан как формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления
Шалагинов П.Д. Собрания и конференции граждан как формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления
не менее 2/3 делегатов, представляющих не менее 1/3 жителей).
Немаловажным представляется вопрос соотношения собраний с некоторыми другими формами общественного участия в управлении делами муниципального образования.
Мы уже отметили, что собрания и конференции граждан по вопросам, установленным уставом ТОС, являются одной из форм реализации ТОС. Помимо того, ТОС осуществляется через органы ТОС.
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 (утратил силу) не проводил различий между такими формами народовластия, как собрания и сходы.
В настоящее время в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25 Закона № 131-ФЗ) либо может проводиться для решения установленных статьей 25.1 вопросов.
В отличие от сходов, проводимых в муниципальных образованиях, собрания граждан не могут непосредственно решать вопросы местного значения, а вырабатывают консультативное решение.
Несмотря на одинаковую силу решения, принимаемого в рамках как собраний, так и публичных слушаний, в случаях, указанных в части 3 статьи 28, последние проводятся в обязательном порядке, тогда как проведение собраний является добровольным мероприятием.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 32 граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Вместе с тем, как уже было сказано, и собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления с необходимостью направления письменного ответа (ч. 3, 4 ст. 29). На наш взгляд, налицо дублирование, которого в целях экономии законодательного материала можно было бы избежать.
Можно сказать о соотношении собраний с предусмотренными статьей 33 Закона № 131-ФЗ «другими формами непосредственного осуществления на -селением местного самоуправления и участия в его осуществлении». Здесь появляется возможность оценить гармоничность законодательства, регулирующего проведение собраний в муниципальных образованиях и соответствие положений правовых актов различного уровня Закону № 131-ФЗ, нормы которого должны иметь преимущество по данному вопросу.
Схожие с собраниями процедуры предусмотрены в муниципальных образованиях Градостроительным9 и Земельным кодексом РФ10, Федераль-
ным законом от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»11, Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»12. Ими определены те проекты муниципальных правовых актов, которые в обязательном порядке выносятся на «общественные слушания», «общественный земельный контроль», «общественное обсуждение». Исходя из того, что процедура проведения таких мероприятий имеет сходство с собраниями как по форме, так и по степени обязательности принимаемого решения, необходимо либо четко отграничить, либо унифицировать нормы, устанавливающие требования этих законов, с теми, которые содержатся в Законе № 131-ФЗ.
Правовое регулирование такой формы общественного участия, как наказы избирателей, осуществляется законами субъектов Российской Федерации и актами местных властей13. В них содержатся положения о том, что предложения избирателей о наказах формируются на собраниях избирателей с депутатом, в работе которых могут принимать участие представители и иных органов местного самоуправления.
Анализ показал, что данные акты никоим образом не соотносят проводимые собрания по сбору наказов с теми собраниями, которые предусмотрены Законом № 131-ФЗ.
Приведенные примеры наглядно демонстрируют непонимание, отсутствие учета требований, предъявляемых для проведения собраний и конференции, предусмотренных Законом № 131-ФЗ, в нормативных правовых актах всех уровней публичной власти.
В связи с изложенным можно сделать некоторые выводы.
1. Принимаемые органами публичной власти нормативные правовые акты, предусматривающие возможность проведения собраний (конференций) в муниципальном образовании должны соответствовать положениям, содержащимся в Законе № 131-ФЗ.
2. При создании «других форм общественного участия», предполагающих проведение сходных с собраниями процедур, следует учитывать требования Закона № 131-ФЗ.
3. После накопления материалов правоприменительной практики проведения собраний по различным местным проблемам и анализа исполнимости положений Закона № 131-ФЗ может быть поставлен вопрос о пересмотре предъявляемых требований.
4. Необходимо внесение изменений в Закон № 131-ФЗ, позволяющих проводить собрания граждан на всей территории муниципального образования, а не только на его части.
5. Следует переформулировать статью 29 Закона № 131-ФЗ, предусмотрев возможность проведения собраний не только для решения вопросов местного значения, но и иных значимых для данной территории проблем.
6. Для более четкой регламентации процедуры проведения собраний с целью обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органам каждого муниципального образования следует принимать положения об их проведении. Возможно на уровне субъекта Российской Федерации утвердить типовое положение о проведении собраний (конференций) в муниципальных образованиях соответствующего субъекта Российской Федерации.
Примечания
1. СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
2. СЗ РФ. 2004. № 25, ст. 2485.
3. Решение Земского собрания Кулебакского района от 29 мая 2007 года № 47 «Об утверждении Положения о конференции граждан (собраний делегатов) в Кулебак-ском районе» // Кулебакский металлист. 2007. № 20; Постановление Городской думы г. Дзержинска от 20 декабря 2006 года № 165 «Об утверждении Положения о порядке назначения и проведения конференций граждан (собра-
ний делегатов)» // Дзержинская панорама. 2007. № 3; и некоторые др.
4. День города. Нижний Новгород. 2006. № 30.
5. Нижегородский рабочий. 2005. № 234.
6. СЗ РФ. 2002. № 24, ст. 2253.
7. Алешкин А.В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 12.
8. СЗ РФ. 1995. № 35, ст. 3506.
9. СЗ РФ. 2005. № 1, ч. 1, ст. 16.
10. СЗ РФ. 2001. № 44, ст. 4147.
11. Российская газета. 1995. 30 ноября.
12. СЗ РФ. 2002. № 2, ст. 133.
13. См., например: Закон Псковской области от 29 апреля 2011 года № 1074-ОЗ «О наказах избирателей» // Псковская Правда. 2011. № 79; Закон Камчатского края от 9 октября 2012 года «О наказах избирателей в Камчатском крае» // Официальные ведомости. 2012. № 386—390; Решение Совета Ильинского муниципального района Ивановской области от 16 февраля 2011 года № 71 «Об утверждении Положения о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения» // Вестник Ильинского муниципального района. 2011. № 106; и др.
Шалагинов П.Д. Собрания и конференции граждан как формы общественного участия в осуществлении местного самоуправления
