CC BY
172
УДК 35(352/354)
В. В. Зеленцов
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Новосибирск, Россия)
ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ ЖИТЕЛЕЙ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ: ПРАКТИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье рассматриваются проблемы вовлеченности жителей в осуществление местного самоуправления, формы реализации которого предусмотрены Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также анализируются возможности использования иных механизмов общественного участия исходя из практики муниципальных образований Новосибирской области.
Ключевые слова: общественное участие, выборы, местный референдум, обращения граждан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, сельские сходы, местные сообщества, муниципальный общественный интерес, общественный контроль, общественные советы, общественные палаты.
Развитие непосредственной демократии в муниципальных образованиях имеет принципиальное значение для понимания роли общественного участия в местном самоуправлении. Данный процесс в российских регионах зависит от территориальных, социокультурных, экономических и политико-правовых факторов. Эксперты и наблюдатели отмечают, что Новосибирская область имеет высокий уровень демократичности политической системы с наличием широкого идеологического спектра общественно-политических дви-жений1. Также характеризуется как регион, где развивается некоммерческий сектор при поддержке органов государственной власти и местного самоуправления2. Основная гражданская активность в регионе сконцентрирована в таком крупном административном центре, как г. Новосибирск, численность населения которого составляет 1 602 915 человек3. Но при этом среди остальных 489 муниципальных образований Новосибирской области есть ряд городских и сель-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2017. № 3 (9).
© В. В. Зеленцов, 2017
1 См., например: Власть, общество, выборы. Политическое развитие Новосибирской области в 2000—2003 гг. / В. И. Козодой, И. Г. Козлов, А. Г. Осипов, А. И. Степанов, Д. Т. Пучкин. Новосибирск : ОАО «Новосибирский поли-графкомбинат», 2005. С. 34—41 ; Новосибирск: Время, вперед! Общественно-политическое развитие Новосибирска 2000—2008 гг. / А. Г. Осипов, В. В. Целищев, В. И. Козодой, И. Г. Козлов, А. И. Степанов. Новосибирск : Параллель, 2008. 603 с.
2 См., например: Зеленцов В. В., Шибаева С. С. Современные механизмы развития гражданского участия в местном самоуправлении: опыт Новосибирской области // Самоуправление. 2016. N° 5. С. 34—37 ; Гриднева Г. Б. Гражданское общество в российском регионе (практика Новосибирской области) // Развитие Новосибирской области: взгляд общественности (2010—2013 гг.) : сб. ст. / под ред. А. И. Степанова. Новосибирск : Сибпринт, 2013. С. 63—79.
3 По данным Росстата на 1 января 2017 г.
ских поселений, в которых местные сообщества не остаются в стороне от повседневных проблем муниципалитета, принимают деятельное участие в решении локальных проблем через предложенные законодательством механизмы.
Как известно, основные формы участия граждан в местном самоуправлении прописаны в гл. V Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 30 октября 2017 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправле-ния»4 (далее — закон о самоуправлении). Из предусмотренных данным законом форм в регионе получили развитие такие механизмы участия в местном самоуправлении, как выборы, обращения граждан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление и сельские сходы. Остальные формы применяются довольно редко либо вообще не используются.
Характер участия жителей Новосибирской области в местном самоуправлении посредством реализации избирательных прав несет в себе черты, являющиеся типичными для российских муниципальных образований. Прежде всего речь идет о сохранении низкого уровня явки при проведении муниципальных выборов. Как показывает опыт последних 12 лет, т. е. с момента начала реализации закона о самоуправлении и формирования новой системы местного самоуправления на территории региона, обозначаются тенденции к медленному снижению вовлечения населения в муниципальные выборы. Так, 5 декабря 2004 г. в Новосибирской области одновременно состоялись выборы 30 глав муниципальных районов, главы городского округа (р. п. Кольцово), 440 глав муниципальных образований городских и сельских поселений, 876 депутатов Советов депутатов муниципальных районов, 15 депутатов Совета
4 См.: РГ. 2003. 8 окт.
депутатов городского округа (р. п. Кольцово) и 4 557 депутатов Совета депутатов городских и сельских поселений. Всего в выборах приняло участие 51,2 % избирателей, внесенных в списки для голосования1. В марте 2010 г. на выборах 397 глав муниципальных образований и 4 916 депутатов органов местного самоуправления в целом средняя явка снизилась до 39,35 %2.
В 2014—2015 гг. в Новосибирской области прошла очередная волна муниципальных избирательных кампаний. В 2014 г. в регионе состоялись выборы глав муниципальных образований, в том числе 5 глав муниципальных районов, 2 глав городских поселений, 22 глав сельских поселений. Кроме того, прошли выборы 13 депутатов представительных органов муниципальных образований. Итоговая явка по результатам проведения вышеперечисленных избирательных кампаний, совпавших с выборами губернатора Новосибирской области, составила 30,73 %3.
В 2015 г. состоялись выборы первого главы муниципального образования (р. п. Кольцово), 50 депутатов Совета депутатов г. Новосибирска и 4 987 депутатов представительных органов муниципальных образований. Тогда уровень явки в единый день голосования с учетом выборов депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области почти совпал с показателем 2014 г. и составил 30,71 %4. При этом в г. Новосибирске на выборах депутатов городского совета избирательные участки посетили 24,26 % избирателей5. Приходится констатировать, что региональные выборные кампании не являются мобилизующим фактором для жителей Новосибирской области.
Рассматривая аспект привлекательности выборов для населения, следует также обратить внимание на то, что существует реальная проблема интереса к электоральным кампаниям и у тех граждан, кто реализует свое пассивное избирательное право. В сельской местности главы муниципальных образований, получая незначительное служебное жалованье, поставлены в достаточно жесткие условия, связанные с реализацией широкого перечня полномочий по решению вопросов местного значения, не подкрепленных необходимым финансированием. Отсутствует мотивация у жителей сельских поселений и к уча-
1 См.: Муниципальные выборы в Новосибирской области 5 декабря 2004 года / под общ. ред. Т. И. Алексенко. Новосибирск : Сов. Сибирь, 2005. С. 27.
2 См.: Решение избирательной комиссии Новосибирской области от 22 марта 2010 г. № 17/193. URL: http://www.novosibirsk.izbirkom.ru/dokumenty-izbiratelnoy-komissii/2202/17593/ (дата обращения: 12.09.2017).
3 См.: Новосибирская область. Единый день голосования в цифрах // Вестн. Избирательной комиссии Новосибирской области. 2014. N° 3 (сентябрь). С. 7—8. URL: http://novosibirsk.izbirkom.ru/etc/vestnik_03_2014.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
4 См.: Вестник Избирательной комиссии Новосибирской области. 2015. № 3 (сентябрь). С. 5. URL: http://novosibirsk. izbirkom.ru/etc/vestnik_2015_03.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
5 См.: Выборы Совета депутатов города Новосибир-
ска // Вестн. Избирательной комиссии Новосибирской обла-
сти. 2015. № 3 (сентябрь). С. 12. URL: http://novosibirsk. izbirkom.ru/etc/ves-tnik_2015_03.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
стию в качестве кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления.
К указанным явлениям в местной общественной жизни, связанным с вопросом о дальнейшем сохранении прямых выборов как полноценного института непосредственной демократии, добавляются проблемы управляемости социально-экономическим развитием территорий. Местное самоуправление в регионе ввиду того, что подавляющая часть муниципальных образований является дотационной6, объективно находится в зависимом положении от областных исполнительных органов власти, влияющих и на организацию локальных электоральных процессов. Не случайно в 2015 г. на территории Новосибирской области 344 главы муниципальных образований были избраны из числа кандидатов, представленных конкурсными комиссиями. В их числе мэр Бердска, 21 глава муниципальных районов, 18 глав городских поселений и 304 главы сельских поселений7. Как видим, активизация работы по изменению уставов в муниципалитетах пришлась на период очередной реформы организационно-правовых основ местного самоуправления.
В Новосибирской области модель «совет — комиссия» императивно установлена для городских округов, муниципальных районов. В городских и сельских поселениях представлено право на выбор из трех организационных моделей: прямые выборы, «совет — комиссия», избрание представительным органом из своего состава. Для г. Новосибирска и р. п. Кольцово сохранена традиционная модель.
Одним из положительных моментов проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы администрации является минимальная финансовая нагрузка на бюджеты муниципальных образований относительно затрат на проведение прямых выборов. Но вопрос состоит не только в оптимизации расходов на организацию работы местных органов власти. В мобилизационные периоды, когда требуется максимальная концентрация усилий на регулировании и перераспределении ресурсов между уровнями власти с целью решения острых социально-экономических вопросов, дополнительный контроль государственных структур над муниципальными
6 Доля дотаций в бюджете высокодотационных муниципальных образований из областного бюджета Новосибирской области превышает 50 % объема собственных доходов местных бюджетов.
7 См.: Аникина Е. Ничего революционного // Конти нент-Сибирь. URL: https://ksonline.ru/219579/nichego-revolyutsionnogo/ (дата обращения: 12.09.2017).
администрациями обоснован. На наш взгляд, модель «совет — комиссия», направленная на выявление профессиональных и компетентных муниципальных управляющих, может быть применима в кризисных условиях социально-экономического развития и должна носить временный характер1.
Рассматривая другие выборные механизмы в муниципальных образованиях, отметим, что не получила широкого применения такая форма прямой демократии, как местный референдум. В 2016 г. в Новосибирской области зафиксирована первая в истории попытка проведения референдума. Филипповский сельсовет Ордынского района не смог провести референдум о сборе средств на ремонт пожарной машины и благоустройство села. Явка в сельсовете оказалась недостаточной — ниже 50 %. Предполагалось, что референдум разрешит местным жителям (по оценкам наблюдателей, они были не против) собрать деньги на ремонт пожарной машины и благоустройство территории поселения2. В этой связи можно сказать, что законодательное регулирование устанавливает достаточно сложную процедуру не только по проведению референдума, но и по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вместе с тем в публичном и медийном поле периодически прослеживаются требования отстранить от должности чиновников муниципальных образований, не являющихся выборными должностными лицами (значительно реже депутатов представительных органов местного самоуправления). В регионе такая картина характерна для городских округов, где наблюдаются всплески ситуативной политизации местной общественной жизни.
Проблему отстраненности населения от выборных процессов не следует воспринимать как однозначное и необратимое угасание самоуправленческих возможностей общества влиять на муниципальную политику. На сегодняшний момент одним из самых доступных механизмов прямого взаимодействия населения с местной властью в регионе являются обращения граждан. В 2016 г. в органы местного самоуправления Новосибир-
1 Стоит вспомнить и опыт распространения модели «сити-менеджер», которая интенсивно внедрялась в период с середины 2000-х до начала 2010-х гг. Данный процесс носил ярко выраженную политическую окраску, и отдельными исследователями характеризовался как «федеральный тренд». В 2011 г. Министерство регионального развития Российской Федерации, проводя анализ работы муниципальных образований, признало неэффективной организационную модель управления «сити-менеджер» и не рекомендовало распространение этого института на уровень малых городов и поселений. Тогда глава ведомства В. Ф. Басаргин отмечал, что практически не введен механизм ответственности сити-менеджеров за результаты своей работы. В целях повышения ответственности сити-менеджеров предлагалось ввести систему оценки эффективности их работы (см.: Минрегион признал сити-менеджеров неэффективными. URL: https://www.kommersant.ru/ doc/1684721 (дата обращения: 12.09.2017)).
2 См.: Первый референдум сорвался в Новосибирской области. URL: http://sibkray.ru/news/1/883409/ (дата обращения: 12.09.2017).
ской области всех уровней поступило 95 086 обращений (в 2015 г. — 95 214), из них:
а) в адрес глав муниципальных районов и городских округов Новосибирской области — 61 700 (в 2015 г. — 63 951), в том числе:
— письменных обращений — 34 194 (в 2015 г. — 30 880);
— на личных приемах — 6 779 (в 2015 г. — 8 848);
— устно по справочным телефонам — 20 727 (в 2015 г. — 24 223);
б) в адрес глав сельских и городских поселений Новосибирской области — 33 386 (в 2015 г. — 31 263), из них:
— письменных обращений — 12 102 (в 2015 г. — 13 560);
— на личных приемах — 10 165 (в 2015 г. — 12 088);
— устно по справочным телефонам — 11 119 (в 2015 г. — 5 615)3.
В 2016 г. общее количество обращений, поступивших в адрес глав муниципальных районов и городских округов Новосибирской области, уменьшилось, по сравнению с 2015 г., на 4 %, а количество обращений в адрес глав сельских и городских поселений Новосибирской области увеличилось на 7 %.
Согласно имеющейся статистике, уровень активности граждан Новосибирской области в части использования такого инструмента, как обращения в муниципальные органы власти, остается достаточно низким. Исходя из вышеприведенных данных, такую форму влияния на органы местного самоуправления использует около 4,5 % населения региона, обладающего электоральными правами4, что несколько отличается от общероссийской ситуации. Результаты социологического опроса, проведенного «Левада-центром» в 2014 г. в крупных городах России, фиксируют, что основными способами защиты своих прав для российских граждан являются обращение в полицию (13 %), обращение в суд (8 %) и написание коллективных и индивидуальных жалоб в органы власти (около 8 %). Ничтожно малое количество жителей крупных городов когда-либо обращались напрямую для решения своих проблем к своему депутату (2 %), в средства массовой информации (1 %) и некоммерческие организации (1 %)5.
3 См.: Информационно-статистический обзор рассмотренных в 2016 году обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Губернатору Новосибирской области и в Правительство Новосибирской области, а также результатов рассмотрения и принятых мер. URL: http://priem.nso.ru/sites/priem2016.nso.ru/wodby_files/files/imce/ obz2016_1_1.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
4 При этом доля голосующего городского населения в Новосибирской области составляет 78 %, сельского — 22 % (по состоянию на сентябрь 2014 г.).
5 См.: Потенциал гражданского участия в решении социальных проблем : свод. аналит. отчет / Аналит. центр Юрия Левады «Левада-центр». URL: http://www.levada.ru/sit-es/default/files/potencial_grazhdanskogo_uchastiya_0.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
Следует сказать несколько слов о характере взаимоотношений муниципального депутата с населением (восприятие фигуры народного представителя). Экспертами высоко оценивается роль местных депутатов преимущественно в сельских территориях Новосибирской области. Фигура депутата обладает в восприятии двойственным статусом. С одной стороны, депутат понимается как «выходец из народа», знающий потребности простых людей, а с другой — он является участником в перераспределении ресурсов и встроен в реальные властные отношения. Таким образом, муниципальный депутат имеет реальную возможность влиять на решение конкретных проблем. Вместе с тем в г. Новосибирске эксперты практически не упоминают об обращении к депутату как механизме влияния на местную «повестку дня»1 . Такое положение, на наш взгляд, во многом связано и с распространенной практикой отчуждения населения в крупных го-родах-миллионниках от активного общественного участия, где коммуникации избирателей с депутатами значительно размываются и зачастую носят опосредованный характер.
3адачу институционального оформления процесса взаимодействия населения с властью на локальном уровне в определенной мере решает территориальное общественное самоуправление (ТОС). По данным Министерства юстиции России на начало 2016 г., общее число ТОС составляло 30 815, из которых 2 117 организаций зарегистрированы в качестве юридических лиц (имеют статус некоммерческих организаций). Таким образом, большинство действующих ТОС (около 93 %) не зарегистрированы в качестве юридических лиц, что препятствует участию многих из них в реализации муниципальных программ и получению поддержки со стороны органов власти. При этом более половины всех зарегистрированных ТОС (1 219, или 57 %) находится в Волгоградской области. Следующий после Волгоградской области регион по численности зарегистрированных ТОС — Самарская область (122 единицы). На третьем месте — Пермский край, в котором зарегистрировано 103 ТОС2.
В Новосибирской области началу развития ТОС было положено в г. Новосибирске. В конце 1980-х — середине 1990-х гг. этот процесс был обусловлен как общественными инициативами, так и активностью отдельных депутатов городского совета. К концу 1990-х гг. руководство г. Новосибирска стратегически верно оценило то обстоятельство, что если отнесение муниципального управления к гражданскому обществу явля-
1 См.: Аналитический отчет по результатам проведения экспертных опросов с целью мониторинга общественно-политической ситуации в муниципальных образованиях Новосибирской области и определения эффективности деятельности органов местного самоуправления : в 2 т. / под ред. К. А. Антонова. Новосибирск, 2014. Т. 2. С. 348.
2 См.: Азаров Д. Территориальное общественное самоуправление — перспективная форма самоорганизации граждан. URL: http://council.gov.ru/events/news/63794/ (дата обращения: 12.09.2017).
ется спорным вопросом, то органы территориального общественного самоуправления, несомненно, принадлежат к этому институту. Одновременно городские власти пришли к выводу, что с точки зрения управления органы ТОС могут восполнить недостающее звено управленческой системы мегаполиса, поскольку число уровней управления должно быть адекватно сложности объекта. Системные городские меры поддержки позволили охватить общественным самоуправлением более 80 % территории г. Новосибирска3, где образовано 1 37 единиц ТОС (3 единицы зарегистрированы в качестве юридических лиц)4.
Однако муниципальная поддержка, возможности которой в условиях бюджетного свертывания далеко не безграничны5, является фактором, стимулирующим ТОС выходить за пределы объекта городских программ и усиливать субъектный характер своего движения. На повестку дня встает вопрос: куда двигаться новосибирским ТОС дальше, чтобы им быть максимально задействованными в городской инфраструктуре?
Стоит обратить внимание на то, что ТОС для российских мегаполисов в перспективе является не единственной формой самоорганизации граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения. Так, в г. Москве, где живут более двенадцати миллионов жителей, всего 9 зарегистрированных ТОС6. В 28 субъектах Российской Федерации нет ни одного зарегистрированного ТОС. Причина такой неравномерности, на наш взгляд, состоит не только в отношении органов власти на местах к созданию и развитию
3 См.: Территория общественного согласия. 15 лет для города и горожан. Опыт. Развитие. Перспективы / под ред. О. М. Касаткиной. Новосибирск, 2015.
4 Данные представлены управлением общественных связей мэрии Новосибирска (по состоянию на 31 октября 2017 г.).
5 Сравнивая муниципальную программу поддержки общественных инициатив на 2017—2020 гг. в городе Новосибирске с программой, действовавшей в период с 2014 по 2016 г., следует отметить, что объем средств, направляемых непосредственно на содействие по направлению развития ТОС, сократился практически в три раза (с 134 638,3 тыс. руб. до 39 580,0 тыс. руб.). В предыдущей городской программе было прописано 10 направлений поддержки ТОС, выделялись бюджетные средства на проведение отдельного грантового конкурса для ТОС (грантовый фонд составлял: в 2014 г. — 33 414,1 тыс. руб., 2015 г. — 31 861 тыс. руб., 2016 г. — 31 861 тыс. руб.). Вместе с тем представители ТОС могут участвовать в общегородских конкурсах наряду с социально ориентированными некоммерческими организациями (СО НКО) и физическими лицами, получая гранты на поддержку общественных инициатив. Основной объем финансовой поддержки рассчитан на создание новых единиц ТОС. Городские власти планируют увеличить их количество к 2020 г. на 10 % (с 135 до 149 единиц). При этом в муниципальной программе выделение новых помещений для работы ТОС не предусмотрено.
6 За последние 10 лет количество зарегистрированных ТОС в Москве сократилось в семь раз. В июле 2007 г. в городе было зарегистрировано 69 ТОС (См.: О ходе реализации Городской целевой программы государственной поддержки развития местного самоуправления в городе Москве на 2005— 2007 годы и о концепции Городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008—2010 годы. URL: https://www.mos.ru/authority/documents/doc/12674220/ (дата обращения: 12.09.2017)).
ТОС и в том, какую поддержку они оказывают общественным инициативам, но и в понимании того, есть ли осознание у местных сообществ своей субъектности, целью которой является муниципальный (местный) общественный интерес1. На наш взгляд, требуется развернутый анализ потребности населения в самоорганизации в территориях различной пространственной локализации, выявлении территориальной идентичности местных сообществ с помощью современного исследовательского инструментария2.
За пределами г. Новосибирска ТОС в своем развитии находятся в стадии становления. В целом по региону в муниципальных образованиях (кроме г. Новосибирска), по данным Министерства региональной политики Новосибирской области, осуществляют свою деятельность 93 ТОС3, социально значимая деятельность которых заметна преимущественно в таких городах, как Бердск (37 единиц), Куйбышев (20), Черепаново (14).
Областные органы государственной власти через проведение мероприятий государственной программы «Развитие институтов региональной политики Новосибирской области на 2016— 2021 годы» планируют к 2021 г. увеличить долю муниципальных районов и городских округов Новосибирской области, на территории которых будут созданы территориальные общественные самоуправления, до 71 % (с 8,6 % в 2015 г.). Достижение указанного показателя предполагается путем предоставления на конкурсной основе грантов в форме субсидий из областного бюджета некоммерческим организациям — ТОС и физическим лицам — выборным лицам, активистам ТОС (с 2018 г.). Программой также предусмотрено проведение в регионе обучающих семинаров по вопросам создания территориальных общественных самоуправлений, их деятельности и реализации ими собственных инициатив по проблемам местного значения.
Безусловно, деятельная позиция государственных структур в отношении ТОС является положительным явлением. Но полноценное оформление ТОС в идеальном варианте видится не только одномерно-линейным процессом воздействия органов власти на сферу территориаль-
1 См. подробнее об этом: Бабичев И. В. Некоторые подходы к анализу структуры территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ // Местное право. 2012. № 3. С. 3—14.
2 Для анализа местных общественных процессов могут быть использованы методы социального картирования, которые позволяют не только вычленять территориальные сообщества, но и воздействовать на них. Данные подходы апробированы новосибирскими социологами Н. Д. Вавилиной и И. А. Скалабан. (См.: Вавилина Н. Д., Скалабан И. А. Социальное картирование как инструмент формирования общественного участия // Регион: Экономика и Социология. 2014. № 1 (81). С. 145—162 ; Скалабан И. А. Социальное картирование как метод анализа социально-территориального пространства // Журн. исслед. соц. политики. 2012. Т. 10. № 1. С. 61—79).
3 См.: 29 мая 2017 года в Новосибирске прошел
VI Гражданский форум «Гражданский диалог». URL: https://minregion.nso.ru/news/7997 (дата обращения:
12.09.2017).
ной общественной активности, но и как сочетание наличия осознанной инициативы «снизу» с эффективной и методологически выверенной поддержкой «сверху».
В сельских поселениях развитие ТОС в регионе в силу характера сложившихся коммуникаций, особенностей общественной инфраструктуры носит условный и фрагментарный характер. Практика ТОС на селе еще не эволюционировала до уровня нормы повседневности, но в то же время там, где существующие единицы ТОС состоялись, они воспринимаются как эффективные самодеятельные структуры. По оценкам экспертов, преимущественной формой территориального самоуправления в сельских поселениях Новосибирской области являются сходы4. Понимая тенденции в общественной жизни, приоритеты, задаваемые областным правительством, муниципальные власти сегодня формируют собственные программы общественного развития на селе. В Новосибирской области приняты 12 программ муниципальной поддержки общественных инициатив, с помощью которых также возможно учесть фактор местных сообществ в реализации локальных проектов.
Промежуточное место между прямой и представительной демократиями занимают публичные слушания. На муниципальном уровне они являются сложным процедурным механизмом по обсуждению ключевых общественно значимых решений. Исследователь А. В. Сигарев выделяет наиболее типичные проблемы при проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях:
— недостаточно используется вариативность форм публичных слушаний;
— в муниципальных актах не закреплены четкие основания отказа в процедуре назначения публичных слушаний;
— не урегулированы вопросы о формировании и составе оргкомитета по проведению публичных слушаний;
— не всегда соблюдается принцип плюрализма при определении перечня лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях;
— открытым остается вопрос об оптимальном выборе времени проведения публичных слушаний;
— создаются ограничения и препятствия для участия граждан в организации и проведении публичных слушаний5.
Заслуживает внимания практика проведения публичных слушаний в г. Бердске Новосибирской области, в котором проживают 103 290 человек (по состоянию на 1 января 2017 г.). Публичные слушания в городе за год в среднем проводятся около 30 раз. Под особым вниманием общественности находятся вопросы установления публичных сервитутов, обсуждения планов и порядка благоустройства территории, программ развития муниципального образования. Представители общественности и городского Совета депутатов
4 См.: Аналитический отчет... С. 350.
5 См.: Сигарев А. В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Рос. юстиция. 2012. № 4. С. 70—72.
обозначают такие проблемы, как: слабое и недостаточное информирование граждан о проведении публичных слушаний (что приводит к низкой явке); кулуарный и непрозрачный характер доработки замечаний и предложений по рассматриваемым вопросам; игнорирование точки зрения депутатов по тем вопросам, решение которых непосредственно связано с территорией их избирательных округов; ангажированность председателей комиссии по организации и проведению публичных слушаний, представляющих интересы местной администрации1.
Как следует из вышеизложенного, не все нормативно закрепленные формы общественного участия в местном самоуправлении присутствуют в повседневной практике в силу политико-правовых и иных причин. В регионе существуют и другие форматы взаимодействия общественности и власти на местах. В последние годы гражданами активнее используются инструменты общественного контроля. Речь идет о деятельности общественных советов и общественных палат в муниципальных образованиях. В Новосибирской области общественные советы образуются на уровне администраций городских округов, муниципальных районов. Данные структуры обычно формируются при главах муниципальных администраций и касаются в основном рассмотрения вопросов образования, независимой оценки качества услуг в социальной сфере2. В органах местного самоуправления Новосибирска стало весьма актуальным и востребованным появление Общественного экспертного совета по градостроительству при мэре Новосибирска и Экспертного сове-
та по оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Единственная муниципальная общественная палата в Новосибирской области осуществляет деятельность в городе Бердске3. В ее состав входят 78 членов, представляющих некоммерческие организации, в том числе парламентские политические партии.
Инициативы по созданию общественной палаты в Новосибирске были зафиксированы в 2015—2016 гг. и оказались безрезультативными. В марте 2017 г. новосибирские депутаты предложили мэру отозвать решение о создании общественной палаты города. Они не сошлись с общественниками в видении концепции этой структуры. Рабочая группа по проработке инициативы провела четыре заседания. Но общественность не поддержала создание палаты в предложенном депутатами виде, настаивая на наделении общественной палаты полномочиями4.
Исходя из анализа работы общественных палат (советов) муниципальных образований, полагаем, что их деятельность может быть расценена как одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. При этом важно отметить, что вопросы формирования общественных советов и дальнейшего осуществления ими общественного контроля должны быть максимально открытыми, гласными. При соблюдении этих условий муниципальные органы власти могут рассчитывать на поддержку жителей, повышение качества общественного участия в управлении и усиление роли гражданской ответственности в решении вопросов местного значения.
V. V. Zelentsov
THE PROBLEMS OF PARTICIPATION OF INHABITANTS IN LOCAL SELF-MANAGEMENT: PRACTICE OF MUNICIPALITIES OF NOVOSIBIRSK REGION
In article the problems of the inhabitants' involvement to implementation of local self-management are considered, the forms of realization of which are provided by Federal law № 131 «About the common principles of the organization of local self-management». Opportunities of use of other mechanisms of social participation based on practice of municipalities of Novosibirsk region are analyzed.
Keywords: public participation, election, local referendum, applications from citizens, public hearing, territorial self-government, village assemblies, local communities, municipal' public interesting, public control, public councils, public chambers.
1 См.: Принудительно игнорируют публичные слушания местной власти жители Бердска. URL: http://www.kurer-sreda.ru/2016/06/10/236027-prinuditelno-ignoriruyut-publichnye-slushaniya-mestnoj-vlasti-zhiteli-berdska/comment-page-1 (дата обращения: 12.09.2017).
2 См.: Перечень Общественных советов, сформированных при органах местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Новосибирской области. URL: http://os54.ru/uploads/elfinder/%D0%9F%D0%B5%D1%80%D0 %B5%D1%87%D0%B5%D0%BD%D1%8C_%D0%BC%D1%83 %D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8%D0%BF%D0%B0%D0 %BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D1%85_%D0%9E%D0%A 1.pdf (дата обращения: 12.09.2017).
3 До появления Бердской городской Общественной палаты в сентябре 2013 г., процедуру формирования которой организационно обеспечивала администрация, имеет место факт создания 16 марта того же года в городе первой общественной палаты «снизу». Тогда на учредительной конференции состоялись выборы в Общественную палату Бердска, в состав которой вошло 68 некоммерческих организаций. В дальнейшем данная палата в силу объективных и субъективных причин прекратила свою деятельность.
4 См.: Аникина Е. У Новосибирска не будет своей общественной палаты // Континент-Сибирь. URL: https://ksonline.ru/ 264737/u-novosibirska-ne-budet-svoej-obshhestvennoj-palaty/ (дата обращения: 12.09.2017).
