CC BY
35
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
троль на винокуренных заводах и оптовых складах вина. В 1870 г. правила материального счетоводства впервые были введены на интендантских складах.* 1
С 1866 года отчеты Государственного контроля также подлежали опубликованию.
С введением нового порядка сразу же возникла проблема сопоставимости разных систем отчетности. Отчеты Министерства финансов империи показывали доходы и расходы в момент их совершения по кассовому методу, отчеты Государственного контроля - в момент их проведения по отчетности.
Регулярные ревизии Контрольных палат вызвали взрыв недовольства местного чиновничества. Следует отметить, что функционирование и Акцизных управлений, и Контрольных палат, также как и органов самоуправления, в обстановке «гласности» ограничило своеволие чиновников из старого, нереформированного аппарата. При этом борьба новых бюрократических органов со старыми по своему накалу зачастую превосходила уровень трений с выборными учреждениями2.
Государственный контроль содержался, также как и другие органы управления, из государственной казны на основании сметы, составляемой его канцелярией и рассматриваемой его советом, и был подотчетен напрямую Государю Императору (ст.ст. 963 и 1007 Учреждения государственного контроля).
Таким образом, как видно из приведенного нами весьма кратко изложенного материала, опыт построения системы государственного (финансовобюджетного) контроля дореволюционной России продолжает оставаться недооцененным современным законодателем и, несмотря на некоторый архаизм формы, до сих пор не утратил своей актуальности.
С.Е. Михайлов*
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ВЛАСТИ
Появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью децентрализации власти и усиления её демократических начал. По замыслу реформаторов новые принципы устройства местной власти должны были соответствовать европейским правовым стандартам и обеспечивать эффективное решение локальных задач максимальным участием населения в собственных интересах. Это предполагало качественное расширение муниципальной демократии, создание условий для самоорганизации граждан по месту жительства в
Аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 Ялбулганов А.А. Государственный контролёр В.А. Татаринов и реформа финансового контроля (1850-1860-ые гг.) // Финансы. 2000. № 1. С. 69.
2 Тян В.В. Россия на изломе веков: самодержавный режим на весах системных кризисов (вторая половина 19 - начало 20 веков). М., 2002. С. 91.
126
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
целях выражения и защиты своих интересов. Одной из форм такой самоорганизации является территориальное общественное самоуправление (ТОС).
ТОС не является самостоятельной формой публично-властной деятельности. Вместе с тем ТОС, в силу его направленности на участие в реализации публичных интересов местного уровня не может быть отнесено только к формам общественной самодеятельности, оно признаётся одним из институтов местного самоуправления. Его смысл заключается в деятельности граждан по формированию и осуществлению собственных инициатив по вопросам местного значения, осуществляемой ими по месту жительства на части территории поселения самостоятельно и под свою ответственность. Так, ТОС может осуществляться на части территории городского или сельского поселения в пределах подъезда, жилого дома, группы жилых домов, микрорайона, сельского населённого пункта, поселения, не имеющего статуса муниципального образования, и т.д. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.,1 как и данный Закон в редакции от 28 августа 1995 г., оставляет перечень таких территорий открытым. Границы территории, на которой осуществляется ТОС, согласно этому Закону устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
ТОС осуществляется гражданами непосредственно путём проведения собраний и конференций, а также посредством создания своих органов (советов, комитетов, коллегий, выборных лиц и т.п.). Закон от 28 августа 1995 г. устанавливал, что в соответствии с уставом муниципального образования органы ТОС могут являться юридическими лицами, однако вопрос о порядке регистрации их в этом статусе данным Законом урегулирован не был. Содержавшаяся в нём отсылка к законам субъектов Федерации (п. 1, ст. 27) также мало способствовала решению указанного вопроса.
Закон от 28 августа 1995 г. не предусматривал какие-либо собственные источники доходов органов ТОС, а также обязательность учёта их мнения при осуществлении органами местного самоуправления публично-властной деятельности. Поэтому его органы фактически оказались уравненными с такими видами общественных объединений, как общественные организации, их деятельность по сути свелась к реализации права граждан на объединение, а не на участие в осуществлении местной публичной власти.
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» в главе 10 относил к формам осуществления ТОС собрания (сходы) граждан. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 в ст.24 не разделял два качественно разных инструмента: собрания (сходы) жителей всей территории муниципального образования, обладающие правом принимать правовые акты, и собрания (сходы) жителей части территории муниципального образования, принимающие решения в рамках компетенции ТОС. Такое
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
127
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
разделение осуществил Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Понятия «собрание» и «сход» перестали быть синонимами. Сходы граждан предполагают участие в них более половины дееспособных жителей муниципального образования - поселения, они могут проводиться только в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, и являются формой прямого осуществления муниципальной власти. Собрания же проводятся на части территории поселения в целях осуществления ТОС или иного участия граждан в решении вопросов местного значения. Именно собрания, а также конференции граждан должны формировать органы ТОС.
Собрание граждан представляет собой форму непосредственного народовластия, реализуемого на уровне местного самоуправления. Как форма местного самоуправления оно проводится в целях обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществления территориального общественного управления. Собрания граждан по месту их жительства дают им возможность непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения. Такое понимание роли собраний граждан по месту жительства вытекает из суверенитета российского народа, частью которого являются российские граждане, проживающие на территории муниципального образования.
Собрание граждан на определенной части территории муниципального образования по вопросам, отнесенным к его ведению, является одной из форм осуществления ТОС. Инициаторами проведения собрания граждан выступают:
- население муниципального образования;
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
В случаях, предусмотренных уставом ТОС, порядок назначения и проведения собрания определяется уставом. Законодатель расширяет возможности собрания граждан, отнеся к его компетенции принятие обращений к органам местного самоуправления, а также избрание представителей собраний граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Важной формой непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения является конференция граждан. Порядок созыва и проведения конференций, избрания делегатов, принятия и изменения решений по вопросам, входящим в непосредственную компетенцию местных органов власти, регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом ТОС. В ряде субъектов приняты законы, непосредственно регулирующие основания и условия проведения конференций граждан. Инициатором проведения конференции могут 128
128
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
выступать сами граждане, глава администрации, депутаты представительного органа местного самоуправления.
Закон от 28 августа 1995 г. не определял, какой процент жителей соответствующей территории должен был участвовать в формировании органов ТОС. Эти вопросы оставались на усмотрение законодательных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, с учётом специфики того или иного муниципального образования мог определяться различный кворум, правомочный формировать органы ТОС.
Позиция Закона от 6 октября 2003 г. иная. Согласно ч. 6 ст. 27 собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нём принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Такая позиция может весьма затруднить формирование органов ТОС на субгородском уровне, поскольку обеспечить необходимый кворум на собраниях и конференциях в условиях, когда далеко не все горожане желают участвовать в общественном самоуправлении, будет весьма непросто. Для уже существующих органов ТОС, которые действовали на основе принципа «участвуют только те, кто желает», дальнейшая работа может оказаться невозможной.
По сути Закон от 6 октября 2003 г. закрепил «мобилизационную» доктрину ТОС. Эта инициативная деятельность может осуществляться только по воле большинства жителей соответствующей территории. Такая доктрина была бы оправдана при двух условиях: если бы интересы большинства граждан сегодня были сосредоточены вокруг общих проблем, возникающих по месту жительства, и если бы органы ТОС имели весомые полномочия, позволяющие влиять на принятие соответствующих властных решений. Однако Закон не наделяет органы ТОС реальными весомыми полномочиями.
Федеральный закон закрепляет вопросы, составляющие исключительные полномочия собраний, конференций граждан. Законы субъектов РФ, как правило, регулируют исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих ТОС.
Вопросы, связанные с образованием финансовых ресурсов, регулируются на уровне специальных законов субъектов РФ и законов о местном самоуправлении. Так, Закон «О территориальном общественном самоуправлении в Волгоградской области» от 16 июля 2003 г. закрепляет, что финансовые средства территориального общественного самоуправления могут состоять из собственных средств, средств, передаваемых им по договорам органами местного самоуправления, средств из иных источников, не запрещенных действующим законодательством.
Однако оказание органами местного самоуправления материальной и финансовой помощи ТОС является их правом, но не обязанностью. В условиях острого дефицита бюджетных средств на муниципальном уровне ТОС, как 129
129
Марийский юридический вестник
Выпуск 5
правило, рассматривается в качестве способа решения части местных проблем силами самих жителей в тех случаях, когда можно обойтись без существенных финансовых затрат.
Редакция Закона от 6 октября 2003 г., как и прежняя, безусловно, понимает под ТОС самоорганизацию граждан. Однако эта самоорганизация по сути не включена в механизм публичной власти. Получается некий аналог садоводческого товарищества: граждане своими силами и за свой счёт могут решать свои проблемы на локальной территории. Законодательство не предусматривает обязанности органов местного самоуправления согласовывать с органами ТОС принятие тех или иных властных решений, учитывать в своей деятельности мнение этих органов, обеспечивать включённость органов ТОС в решение вопросов местного значения, находящихся в ведении поселения, оказывать им помощь и т.д. Муниципальная власть вправе, но не обязана взаимодействовать с органами ТОС. Такая форма самоуправления остаётся инициативной деятельностью заинтересованных граждан.
Единственное реальное право органов ТОС заключается в возможности вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению. Однако этого недостаточно для того, чтобы ТОС стал связующим звеном между публичной властью и самоорганизацией граждан. Таким образом, федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления через систему ТОС, но не гарантирует в полной мере эту возможность.
Позиции ТОС в Законе от 6 октября 2003 г. откорректированы серьёзным образом. Раньше это было не более чем участие граждан в реализации местного самоуправления. Теперь органы ТОС имеют право представлять интересы населения. Налицо публично-властная функция, так как данные органы представляют интересы и тех, кто их сформировал, и тех, кто был против данного состава, и даже тех, кто был категорически против самой организации общественного самоуправления.1 Такой подход не является новым, он встречался и ранее. Например, по мнению группы авторов, «принципиальным отличием ТОС от других гражданских структур является то, что оно объединяет всех проживающих на данной территории граждан»2.
Пунктом 1 ч. 8 ст. 27 Закона от 6 октября 2003 г. подтверждено, что органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории. Однако данная норма не меняет природы этих органов и не может служить основанием для делегирования каких-либо прав граждан помимо их воли органам ТОС.
Органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти и действуя в рамках своей компетенции, вправе согласовывать свои решения с
1 Стенограмма Круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. 2004. № 1-2. С. 11.
2 Чуев А.В., Говоренкова Т.М., Савин Д.А. ТОС: предпосылки возникновения и возможности для развития в современной России // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть. С. 124.
130
2007
2. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
гражданами и их объединениями. В частности, при издании тех или иных правовых актов органов местного самоуправления может предусматриваться обязательный учёт мнения таких объединений граждан, как органы ТОС. В этих случаях действительно органы ТОС будут рассматриваться как выразители мнения населения соответствующих территорий. Однако указанные органы при этом будут оставаться по своей природе именно объединениями граждан и не могут приобретать какие-либо черты органов публичной власти.
Согласно ч.2 ст.30 Конституции РФ никто не может быть принуждён к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нём. Никакого исключения из этого правила для органов ТОС быть не может.
Коренное отличие органов публичной власти от объединений граждан состоит в принципах их построения - соответственно обязательности и добровольности. Таким образом, юридически несостоятельны любые попытки конструировать субъекты общественных отношений, представляющие собой нечто среднее между органом власти и объединением граждан. Органы ТОС являются специфической формой объединений граждан. Следует приветствовать включение этих объединений в механизм осуществления местного самоуправления, реальный учёт их мнения при принятии публично-властных решений. Граждане, не состоящие в указанных объединениях, лишают себя возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления в данной форме. При этом само участие гражданина в ТОС остаётся делом сугубо добровольным. Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться органам ТОС.
Этим не умаляется роль органов ТОС в системе муниципальной демократии. Очень важным является, чтобы жители были реально заинтересованы в осуществлении общественного самоуправления и видели в данной правовой форме дополнительную возможность реализации своих прав и улучшения качества своей жизни.
О.Г. Ермакова*
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ
Современное регулирование внешней торговли в Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 8 декабря 2003 года № 254 «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности в РФ» (далее по тексту - Закон № 254-ФЗ). Следует отметить, что данный Закон разработан в рамках реализации Плана мероприятий по приведению законодательства РФ в соответствие с нормами и правилами Всемирной Торговой Организации. * 131
Соискатель кафедры конституционного и международного права Казанского государственного университета.
131
