CC BY
250
Е. Е. ГОРИНА
СЛУЖБА ЗАНЯТОСТИ: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ОПТИМИЗАЦИЯ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
Ключевые слова: служба занятости, административные регламенты, государственная услуга, уровень безработицы, инспекция по труду
Key words: employment service, administrative regulations, state service, unemployment level, labour inspection
Проводимая в России административная реформа по улучшению качества и доступности государственных услуг коснулась института службы занятости. Более того, апробирование таковой в виде административных регламентов предоставления общественно значимых услуг государства населению проводилось на базе Федеральной миграционной службы, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной регистрационной службы и Федеральной службы по труду и занятости.
28 июля 2005 г. было принято Постановление Правительства РФ № 452 (ред. от 20 февраля 2010 г.), утвердившее типовой регламент организации федеральных органов исполнительной власти, обязавший их разработать административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В соответствии с этим документом было закреплено положение, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. В период с 2006 по 2008 г. Министерством здравоохранения и социального развития РФ были приняты и введены в действие 9 административных регламентов предоставления государственных услуг в об-
ГОРИНА Елена Евгеньевна, ведущий инспектор Центра занятости населения г. Мурома Департамента по труду и занятости администрации Владимирской области.
ласти содействия занятости населения. Со второй половины 2006 г. проводилось их внедрение в деятельность территориальных органов службы занятости населения — центров занятости. Одновременно с этим система службы занятости претерпевает значительные изменения: полномочия в области содействия занятости из федерального ведения передаются в регионы.
Предложение об отказе от поддержки безработных на федеральном уровне было представлено в проекте «Концепции действий на рынке труда в 2007—2010 гг.». На тот момент документ критиковался, высказывались мнения о нежизнеспособности многих положений, однако, как можно увидеть, в настоящее время многие предложения по реформированию в сфере занятости либо осуществились, либо находятся в стадии реализации. Так, в настоящее время за федеральным центром закреплены функции нормативно-правового регулирования в сфере труда и контроль за соблюдением трудового законодательства, а полномочия и финансирование службы занятости были переданы в регионы.
По мнению В. Понизова, целью разработки регламентов являются улучшение качества услуг, предоставляемых гражданам и предпринимателям; сокращение сроков их оказания; повышение прозрачности деятельности федеральных органов исполнительной власти; исключение избыточных административных действий и процедур; упрощение всей процедуры предоставления услуги для получателя1.
Пока рано говорить о результатах проводимой реформы, однако можно упомянуть о том, что уже на первом этапе ее проведения возникло множество трудностей (в основном организационного характера), непреодоление которых приводит к снижению качества предоставляемых населению услуг. Кроме того, в части «исключения избыточных административных действий и процедур» внедрение регламентов на практике приводит к прямо противоположному результату: увеличиваются время оказания услуги, количество необходимых документов, налицо ненужная бюрократизация.
Если анализировать официальные отзывы специалистов о работе службы в условиях административных регламентов и результаты опросов получателей государственных услуг, предоставляемых этим институтом, то можно сделать вывод, что административная реформа в сфере защиты от
безработицы имеет положительные результаты. Так, результаты реформы службы обсуждались на Всероссийском совещании, проведенном 5—6 декабря 2007 г. в Роструде, где Т. Голикова говорила о позитивных результатах такого делегирования, подтвержденных практикой 2007 г.2
В 2008 г. в регионах проводился анкетный опрос лиц, обращающихся в центры занятости, для оценки удовлетворенности получателей государственных услуг. С 9 по 20 июня 2008 г. подобное анкетирование было проведено во Владимирской области: опрашивались граждане, ищущие работу, и работодатели, обращающиеся в центр занятости за содействием в подборе необходимых работников. Объем выборочной совокупности составил 1 450 чел. (49 % мужчин и 51 % женщин). Из них в возрасте 14—18 лет — 10 %, 19—30 лет — 22 %, 31—45 лет — 38 %, 45—60 лет — 24 %, старше 60 лет — 6 %.
Взаимодействием с работниками центров занятости удовлетворены 99 % опрошенных, 97 % не сталкивались с необоснованными действиями в процессе предоставления государственной услуги. Организация очереди в центрах занятости удовлетворяет 97 % граждан, сроки предоставления государственной услуги удовлетворяют 98 %. Удовлетворены результатом предоставления услуги 88 %, скорее удовлетворены — 10 %, скорее не удовлетворены и не удовлетворены — менее 1 %.
Если говорить о результатах опроса работодателей, то в нем приняли участие 300 организаций различных видов деятельности. Наибольшее количество организаций относится к обрабатывающим производствам — 18 %, торговле — 20 %, строительству — 12 %. Практически всех работодателей (99 %) удовлетворяют график работы, комфортность и оснащенность центров занятости населения. Также высоко они оценивают взаимодействие с работниками центров занятости и не отмечают случаев необоснованных действий в процессе предоставления государственной услуги. 98 % работодателей считают информацию о предоставляемой государственной услуге достаточной. Удовлетворенность сроками предоставления услуги составила среди работодателей 99 %, удовлетворены результатом предоставления государственной услуги в целом 84 % работодателей, скорее удовлетворены — 13 %, скорее не удовлетворены — 3 %.
Подобный опрос, состоящий из пилотных опросов, проводился в органах службы занятости Свердловской области в январе—декабре 2007 г. Были опрошены 9 135 чел. Результаты показали, что 79,5 % граждан полностью удовлетворены полнотой и качеством предоставляемых услуг, 15,3 % — удовлетворены частично, не удовлетворены — 2,9 %, затруднились ответить — 2,3 %3.
Данные официальных оценок и опросов о результатах административной реформы службы занятости, по нашему мнению, не отображают реальной ситуации. Чтобы выявить объективные тенденции, необходимо провести экспертный опрос работников центров занятости.
Так, в апреле—ноябре 2008 г. был проведен экспертный опрос специалистов органов службы занятости Владимирской области. Большинство из них — это работники центра занятости г. Мурома, трое — представители Департамента по труду и занятости администрации области, а также сотрудник центра занятости г. Горховца. Это рядовые сотрудники, непосредственно осуществляющие реализацию основных функций службы (в частности, ведущие прием граждан по вопросам подбора подходящей работы, профессиональной ориентации, социальной адаптации, общественных работ и т. п.), руководители низшего, среднего и высшего звена центров, а также представители департамента, который осуществляет общее руководство и контроль над центрами занятости области. Так, в выборку попали 3 представителя департамента, 3 руководителя, занятых общими вопросами, 6 руководителей, отвечающих за отдельные направления деятельности, а также 14 сотрудников центров занятости, занимающихся предоставлением государственных услуг населению.
Следует упомянуть, что было достаточно затруднительно получить ответы на поставленные вопросы: многие соглашались говорить открыто только при условии, что не будут раскрыты их фамилии. Вопросы формулировались индивидуально с учетом того, что эксперты специализировались по различным направлениям деятельности.
Необходимо отметить некоторую особенность: высказывания экспертов отличаются по степени жесткости суждения о регламентах в зависимости от положения, занимаемого опрашиваемым. Так, более «дипломатичными» можно назвать
ответы руководителей высшего звена и представителей региональной службы, в то время как мнения специалистов, непосредственно осуществляющих политику занятости на местах, отличаются четкостью и определенностью. Однако экспертные мнения сходятся в том, что реформа службы занятости не была продуманной до конца. Приведем некоторые мнения опрашиваемых о внедряемых в практику службы занятости административных регламентах:
Людмила В. (г. Муром): «Качество... услуг ухудшилось, поскольку у меня нет достаточного количества времени для общения с клиентом».
Наталья К. (г. Муром) полагает, что «ситуация, когда во время тренинга с человеком, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию, психологу приходится „подсовывать" клиенту документы на подпись, не является оптимальной». «Изначально, услуга может быть предоставлена либо по личному заявлению безработного, либо по предложению инспектора центра занятости, с которым под подпись должен согласиться безработный. Однако не каждый клиент может признать наличие у него психологической проблемы; здесь будет действенным плавный переход от профориентации к психологической поддержке в рамках одной беседы. К сожалению, такой переход невозможен, поскольку регламент устанавливает четкую жесткую процедуру».
Наталья Г. (г. Горховец) утверждает, что регламенты резко увеличили нагрузку на инспектора, время приема клиентов увеличилось, однако предоставление самой услуги не изменилось. «Теперь я не могу принимать такое же количество клиентов, как было раньше, иначе приходится сокращать время беседы, так как время оформления бумаг сократить не представляется возможным».
Ирина К. (г. Муром): «Регламент по подбору гражданам подходящих вакансий нежизнеспособный, так как с лицами, имеющими иждивенческие настроения и низкую мотивацию, он работу затрудняет, а с лицами, обратившимися в центр занятости за реальной помощью, — бюрократизирует».
Если говорить об основных задачах службы, то видение основной целью деятельности этого института содействие трудоустройству граждан представляется слишком упрощен-
ным. Например, принять замечание руководителя службы занятости Иркутской области В. Макарова «Самое главное, что не зависит от временных привязок: и вчера, и сегодня, и завтра мы следуем закону о занятости населения, содействуя реализации гражданами их конституционного права на труд»4 можно лишь с некоторыми оговорками и уточнениями. На протяжении некоторого периода служба занятости не могла обеспечить работодателей необходимыми им работниками из числа граждан, состоящих на учете. Такая ситуация не объясняется только тем фактом, что граждане, обратившиеся в центр занятости, не желают трудоустраиваться. Имеет место структурное несоответствие состоящих на учете граждан заявленным вакантным местам, а значит, потребностям рынка труда.
Выводы о том, что эта проблема появилась в последнее время, ошибочны. Так, А. Саушкин упоминал, что одной «из наиболее острых проблем российского рынка труда стал структурный дисбаланс спроса и предложения рабочей силы»5. С. Белозерова приводила такие данные: «Не заполняется каждое пятое рабочее место, с 2000 по 2002 г. количество вакансий возросло более чем в три раза, причем во Владимирской, Брянской, Белгородской областях — более чем в три раза, Ярославской — в четыре раза, Рязанской и Ивановской — более чем в пять раз»6.
Ситуация усугублялась с каждым годом, стала реалией многих региональных рынков труда нехватка таких специалистов, как слесари, электросварщики, электромонтеры, каменщики и др. С высокой степенью вероятности можно утверждать, что ситуация в результате могла бы стать труднопреодолимой, однако во втором полугодии 2008 г. на общенациональном уровне разразился глубокий экономический кризис, затронувший все сферы жизнедеятельности общества, особенно рынок труда. Так, уровень безработицы во Владимирской области на конец 10 месяцев 2008 г. составлял 1,2 %, однако за два месяца показатель резко вырос, и на 1 января 2009 г. он составил 1,9 %7.
Интересен в данном контексте анализ показателя числа обратившихся граждан в органы по вопросам занятости: на 31 октября с начала 2008 г. он составил 54 030 чел. по области, к концу года показатель достиг 70 408 чел. Таким образом, за два последние месяца 2008 г. в центры заня-
тости области обратились 16 378 граждан, нуждающихся в работе, что составило 23,3 % от общего числа обратившихся за год. Причем в некоторых центрах занятости области процент обратившихся за последние два месяца 2008 г. превысил среднеобластной и составил, к примеру, в ЦЗН п. Красная Горбатка 29,9 %, в ЦЗН г. Петушки — 30 %, в Кольчугинском ЦЗН — 30,6 %.
Чтобы продемонстрировать рост востребованности службы в кризисный период, приведем аналогичный 2008 г. показатель обратившихся граждан в органы по вопросам занятости области в 2007 г. Всего с начала 2007 г. были поставлены на учет 65 989 чел., что на 6,23 % меньше, чем в 2008 г. Коэффициент напряженности на рынке труда на 1 января 2009 г. составил 2,8 чел., тогда как на 1 января 2008 г. этот показатель составлял 1,3 чел. С начала 2008 г. работодателями была заявлена потребность в 83 932 работниках, в 2007 г. в центры занятости области было заявлено о 81 939 свободных вакантных местах. На первый взгляд, динамика положительная, однако на конец 2007 г. центры занятости располагали 11 300 вакансиями, а на 31 декабря 2008 г. в банке вакансий центров области остались лишь 7 116 заявок, что свидетельствует о кризисе, заставившем многих работодателей отозвать заявки. Одновременно в органы по вопросам занятости стали поступать сведения о массовых высвобождениях работников с предприятий и организаций области.
Общероссийские показатели также подтверждают наличие отрицательных тенденций в сфере занятости. По данным Росстата, в соответствии с методологией МОТ в конце сентября 2008 г. насчитывалось 4,0 млн безработных, или 5,3 % экономически активного населения. В учреждениях службы занятости населения в качестве безработных были зарегистрированы 1,2 млн чел. На конец октября 2008 г. безработных, рассчитанных по методологии МОТ, насчитывалось уже 4,6 млн, хотя численность зарегистрированных в качестве безработных в установленном законом порядке по сравнению с предыдущем месяцем не изменилась. Однако уже в конце ноября 2008 г. этот показатель поднялся до 1,3 млн чел. при уровне безработицы, рассчитанной по методологии МОТ, 5,0 млн чел. В декабре 2008 г. в органах по вопросам занятости были уже зарегистрированы 1,5 млн чел.,
5,8 млн чел. классифицировались как безработные в соответствии с методологией МОТ8.
Анализируя перспективы развития института службы занятости, интересно предложение Т. Четверниной, которая видит два возможных варианта развития: либо дальнейшая деградация института с постепенным переводом ее в разряд «конторы», оказывающей социальную помощь безработным (главным образом, по выплате пособия по безработице), либо модернизация службы, укрепление ее позиций. При втором варианте событий необходимо восстановить Государственную службу занятости как самостоятельный институт, разрешить сотрудникам работать в статусе государственных служащих9.
По мнению В. Макарова, «при всех достоинствах централизации очевидно, что из Москвы труднее „разглядеть" особенности каждой территории... Региональной власти виднее и понятнее процессы, происходящие на областном рынке труда.»10. Л. Чижова, Г. Сергеева и Н. Кулагина высказывают мнение, что функции главного субъекта в сфере занятости следует возложить на Правительство РФ, которое должно взять на себя контроль за «соответствием действий, осуществляемых в рамках своей компетенции различными министерствами и ведомствами, интересам достижения долговременных целей и текущих задач политики занятости»11. На современном этапе развития службы такая инициатива видится недальновидной и трудноосуществимой, так как Правительство РФ в силу загруженности и специфики деятельности не сможет уделять достаточного внимания проблемам отдельной структуры. Перспектива воссоздания самостоятельного института с подбором высококвалифицированных кадров, знающих проблематику российского рынка труда, видится более приемлемой.
В рассматриваемом контексте следует проанализировать опыт регулирования рынка труда в Польше, где роль и задачи служб занятости определяются Законом от 20 апреля 2004 г. «О продвижении занятости и учреждениях рынка труда». Система службы занятости здесь децентрализована, базируется на структуре местного самоуправления. Службы занятости составляют повятовые и воеводские управления занятости, управление по обслуживанию министра, компетентного по вопросам занятости, а также управления воево-
дами. Особенность состоит в том, что прямая подчиненность повятовых управлений занятости воеводским управлениям отсутствует. Эти учреждения сотрудничают друг с другом, следуя принципу партнерства и «мягкой координации». На каждом уровне созданы советы по вопросам занятости, которые являются совещательно-консультативными органами министра, маршала воеводства и старосты повята соответственно. За проблемы координации деятельности служб занятости отвечает министр труда и социальной политики.
Если анализировать этот опыт применительно к России, то можно отметить несколько недостатков такого пути развития. Во-первых, Россия является асимметричной федерацией. Более того, внутри самих субъектов муниципальные образования не являются идентичными друг другу. В соответствии с законодательством об организации муниципального самоуправления возможны городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения, бюджетные возможности, человеческие ресурсы и экономические особенности которых существенно отличаются друг от друга. Во-вторых, на практике не всегда за центром занятости закреплен рынок труда одного муниципального образования. Например, государственное учреждение «Центр занятости населения города Мурома» выступает регулятором рынков труда ГО Муром и Муромского района Владимирской области, что является целесообразным и позволяет сократить расходы на содержание дополнительного центра, тогда как в крупных городах (например, в Москве) расположено несколько центров занятости. Это обеспечивает доступность получения государственных услуг населением из-за близости службы к месту проживания граждан, ищущих работу. Наконец, не секрет, что главы муниципальных образований имеют обыкновение перепоручать службам, входящим в состав местных администраций, несвойственные им функции (например, уборка прилегающих территорий), что при специфике работы службы занятости становится недопустимым и является помехой ее успешного функционирования.
Во всяком случае, развитие института службы занятости идет по отличающемуся от предлагаемых исследователями вариантов пути, реформирование не закончилось, не просматриваются предпосылки приближения к какой-либо из
моделей. Одним из предложений наиболее оптимального развития института службы занятости в России, по нашему мнению, может стать его объединение с инспекцией по труду в единый государственный орган с четким подчинением по вертикале. Объединение могло бы способствовать повышению качества исполнения как функций регулирования рынка труда, так и функций охраны труда и надзора за исполнением трудового законодательства. Например, о многих нарушениях в отношении работников (неправильном увольнении, задержки заработной платы и др.) узнают именно работники службы занятости, не имеющие реальных рычагов влияния на предприятия, организации и предпринимателей, нарушающих законодательство. Координация между двумя ведомствами отсутствует, не отрегулированы соответствующие механизмы. Предположение о том, что более легким мог бы стать путь четкой регламентации взаимодействия двух институтов, недальновидно, так как в данном случае не избежать возникновения ситуаций, когда каждая из структур, как и любой другой бюрократический аппарат, будет пренебрегать целями другой, а система решения проблем занятости (и регулирования рынка труда, и надзора за исполнением трудового законодательства), хотя и станет жизнеспособной, но останется громоздкой и неповоротливой.
Поддерживая предложения Т. Четверниной, отметим, что на федеральном уровне руководство над новым ведомством должно осуществляться самостоятельным специально уполномоченным на то органом, выделенным из структуры Минздравсоцразвития. Всем работникам новой структуры, безусловно, необходимо присвоить статус государственных служащих.
Передача полномочий в сфере занятости из федерального центра в регионы видится недопустимой. Решение проблем занятости на уровне регионов должно осуществляться в форме участия государственных органов субъектов РФ в создании общероссийских программ занятости. Кроме того, должна предусматриваться возможность разработки программ занятости субъектов РФ, при реализации которых предусматривалось бы финансирование федеральным центром отдельных, особо актуальных направлений в виде субвенций из средств федерального бюджета.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Понизов В. О работе Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в январе 2008 г. // Человек и труд. 2008. № 3. С. 26—30.
2 См.: Делегирование полномочий себя оправдывает // Человек и труд. 2008. № 1. С. 16.
3 См.: Горлова Г. Комфортные регламенты: о ходе проведения административной реформы в органах службы занятости Свердловской области // Служба занятости. 2008. № 5. С. 37.
4 Макаров В. Политика занятости — связующее звено между экономической и социальной политикой // Человек и труд. 2007. № 12. С. 24.
5 Саушкин А. Рынок труда: спрос и предложение // Человеческие ресурсы. 2002. № 3. С. 4.
6 Белозерова С. Незаполняемость вакансий — тревожный симптом // Человек и труд. 2003. № 6. С. 60.
7 Все данные по Владимирской области предоставлены Департаментом по труду и занятости администрации Владимирской области.
8 Данные Росстата. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 24.01.2009).
9 См.: Четвернина Т. Российская служба занятости: деградация или ренессанс // Человек и труд. 2004. № 3. С. 53.
10 Макаров В. Политика занятости ... С. 28.
11 Чижова Л., Сергеева Г., Кулагина Н. Политика занятости в контексте макроэкономического регулирования // Человек и труд. 2000. № 8. С. 34.
Поступила 26.02.09.
