CC BY
35
Ф ПУБЛИКАЦИИ АСПИРАНТОВ
С.Х. Хабитежев
аспирант кафедры «Денежнокредитные отношения и банки»
СЛЕДУЕТ ЛИ СПЕШИТЬ С МЕГАРЕГУЛЯТОРОМ?
В свете быстро развивающегося в последние годы рынка финансовых услуг возникает много вопросов относительно эффективного регулирования финансовых институтов, индикаторов названных услуг.
Высказывается много противоречивых версий «за» и «против» необходимости создания мегарегулятора, т.е. единого регулятора, который сможет взять под свой контроль функционирование всего финансового рынка.
Зародившись более двух десятилетий назад в Сингапуре, идея объединения «под одной крышей» надзора над участниками банковского, страхового и фондового рынков, была подхвачена скандинавскими странами, а за ними последовало и большинство государств с развитыми и динамично развивающимися финансовыми рынками. На сегодняшний день мегарегулятор нашел свое применение более чем в 40 странах. Но при всем этом в странах присутствия единого регулятора нет единой его модели, которая была бы универсальна для всех государств.
Само понятие единого регулятора включает в себя не только процесс регулирования и надзора за всей системой наряду с мерой ответственности за ее работу, но также и агентства, осуществляющие надзор более чем в одном сегменте финансового сектора.
Оценивая качество надзора с позиции того, насколько строго регулирование финансовой системы следует международным стандартам, нужно отметить, что мегарегулятор, как правило, действует последовательнее и системнее, хотя отчасти это может объясняться более высоким уровнем развития стран с единым надзорным органом. Плюсом унифицированного надзора является качество регулирования в системах страхового и фондового рынков, а вот относительно банковского регулирования о качестве можно говорить с большой натяжкой. Тем не менее, проведя всестороннее исследование эффективности функционирования мегарегуляторов в странах его присутствия, чешские экономисты Мартин Чихак и Ричард Подпьера сделали вывод: унификация надзора
Vestnik_04_07_a.indd 131
17:31:11
приносит все-таки больше плюсов, чем минусов.
В целом с таким выводом можно согласиться, но при этом следует отметить, что даже наличие всего спектра регулятивных функций не гарантирует стабильность функционирования финансовых институтов. Могут иметь место и те факторы, которые не поддаются просчету регулированием и надзором за финансовыми институтами. В частности, мегарегулятор не спас Норвегию и Швецию от системного банковского кризиса, а Южную Корею — от кризиса «плохих» потребительских кредитов.
Сходным во всех странах создания мегарегулятора было одно — роль центрального банка в новой конфигурации финансового надзора. Отметим, что переход к единому регулятору финансового сектора практически во всех странах сопровождался негативными моментами и везде имел свои особенности функционирования.
Тем не менее единый надзорный орган присутствует в большинстве развитых стран (Германия, Англия, Франция, Австрия, Бельгия, Финляндия), за исключением ряда государств, которые предпочли сохранить надзорные функции за своим центробанком (Греция, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия). К числу последних можно отнести и США, имеющие достаточно сложную структуру надзорной системы и развитый финансовый рынок, требующий жесткого и постоянного контро-
132
ля. Здесь надзор осуществляют сразу четыре «агентства-контролера» (в том числе ФРС), которые проводят взаимные консультации и работают в составе межагентских рабочих групп.
Создание мегарегулятора в Англии сопровождалось ослаблением полномочий Банка Англии в области банковского надзора на начальном этапе реформ (с момента принятия решения о регуляторе в 1997 г. до официального наделения его в 2000 г. надзорными функциями). Унификация более десятка разрозненных структур и объединение их в единый независимый, неправительственный орган — Управление финансовых услуг, как он был назван, потребовало нескольких лет, прежде чем новый регулятор начал полноценно функционировать.
Задача Управления финансовых услуг заключалась в обеспечении стабильности и доверия на финансовых рынках, повышении осведомленности инвесторов о рисках, с которыми связано использование различных финансовых инструментов и продуктов, защите интересов потребителей и снижении преступности в финансовой сфере, включая борьбу с отмыванием денег. А работающий на постоянной основе Комитет по финансовой стабильности координирует взаимодействие между Банком Англии, Министерством финансов и Управлением финансовых услуг.
Опыт первых лет работы Управления показал всю сложность завоевания соответствующего авторитета
и эффективной организации надзор -ного процесса. Многие аналитики до сих пор считают ошибочной идею создания единого органа финансового регулирования, полагая, что с этой работой эффективнее справились бы специализированные агентства.
Несколько иной опыт формирования мегарегулятора можно наблюдать в Германии, где создание единого надзорного органа по некоторым признакам сопровождалось не просто сохранением, но и усилением роли центрального банка страны — Дойче Бундесбанка в регулировании деятельности кредитных организаций.
В 2002 г. после принятия решения о создании Федерального ведомства по надзору за оказанием финансовых услуг (объединившего функции бывших федеральных ведомств) произошло разделение полномочий по надзору за кредитными организациями между Бундесбанком и Федеральным ведомством. На последнего возложена ответственность за принятие таких мер, как вынесение предупреждений кредитным организациям; требование по увеличению собственного капитала; принятие решений по их закрытию.
За Бундесбанком сохранилась функция «текущего надзора». Он по-прежнему собирает, анализирует и оценивает годовые балансы кредитных организаций.
Рассмотрев обоснованность и своевременность создания единого органа надзора в Германии, можно заключить, что этот шаг был продикто-
ван наличием развитого рынка финансовых услуг и большого количества участников в лице крупных финансовых конгломератов, умело и активно использовавших на момент принятия решения (2002 г.) инструментов «финансового регулирования», обеспечивающих перелив ресурсов между взаимосвязанными хозяйствующими субъектами. Заметим, что при всем при этом свою деятельность финансовые институты Германии осуществляют, строго следуя нормам законодательства (особенно в сравнении с остальными странами). Подтверждением служит то, что в Германии надзор и регулирование деятельности кредитных организаций опирается исключительно на анализ материалов внешнего аудита, а выездные инспекционные проверки крайне редки и проводят их в целях оценки и утверждения системы внутреннего контроля и аудита в банке.
Таким образом, в контексте мирового опыта переход к единому регулятору на рынке финансовых услуг следует рассматривать не как самоцель, а как одно из возможных средств для достижения главного — обеспечения эффективного надзора с помощью регулирующих органов, располагающих высококвалифицированными кадрами, достаточным финансированием и независимостью.
Под этим углом зрения в России ключевые факторы объединения функций надзора за этими рынками пока еще отсутствуют. Кроме того, суще-
ствует еще ряд предварительных условий, которым должна удовлетворять эффективная регулирующая структура. Среди них: подотчетность регулятора, достаточность его ресурсов для эффективного выполнения регулирующих функций и гармоничная законодательная база. Если эти условия не соблюдаются, отмечают специалисты, необходимо предпринять соответствующие шаги для их создания, прежде чем развивать более сложные формы регулирования финансового сектора.
Проблема заключается в том, что нет идеально чистых регуляторов, которые можно закрепить за финансовыми институтами. Существует множество компаний, которые пересекаются по своим видам деятельности. Соответственно, пересекаются и регулирующие органы, происходит дублирование. Например, часть фондового рынка пересекается с сегментом рынка долговых обязательств; рынок денежный затрагивает рынок фондовый. В ряде случаев регуляторы открещиваются от каких-то вопросов, либо на стыке, где должна быть координированная работа, они не обеспечивают этой координации...
И все же в России вопрос консолидированного надзора за банковской группой становится достаточно актуальным в связи с процессами интеграции в банковском секторе. Конкуренция, желание нарастить активы и стать «больше», стремление акционе-
* Деньги и кредит. № 10. 2005. С. 16.
ров получить максимум прибыли заставляет банки идти в новые сегменты финансового рынка: потребительское кредитование, револьвинг, кредиты малым и средним предприятиям, лизинг оборудования и транспорта, финансирование проектных разработок и т.д. В результате слияний появляются банковские группы и холдинги, объединяющие несколько банков, развивается «разделение труда» — одни привлекают, другие размещают, происходит перенос рисков. Помимо этого на рынке появляются и начинают применяться новые финансовые инструменты и услуги (иногда при отсутствии законодательной и надзорной базы или в обход нее). Все это — новые для банков и для системы риски, которыми необходимо научиться управлять. Иногда эти риски «выходят» из-под надзора (осуществление финансовых операций через нерегулируемые связанные с банком компании), но это не значит, что их нет в финансовой системе.
Надзор на т.н. соло-основе уже не даст реальной картины — необходим дополнительный надзор на консолидированной основе. То, как он осуществляется за рубежом, в наших условиях пока невозможно, поскольку отсутствует юридическая база для такого надзора (определение финансового конгломерата, критерии отбора, полномочия и взаимодействие различных надзорных органов в системе дополнительного надзора либо их объединение в единый надзорный орган)*.
134
Методология такого надзора достаточно сложна и требует ответа на вопросы: как на единой базе оценить достаточность капитала группы, состоящей из банка и страховой компании, или оценить возможности «заражения риском» одного сектора другим. С другой стороны, сегодня нет острой необходимости в его применении в России — финансовые конгломераты (предмет надзора этого уровня) еще не играют значительной роли на финансовом рынке и, соответственно, не создают значительных рисков.
Консолидированный надзор должен осуществляться как минимум в следующих областях: достаточность капитала; контроль за крупными рисками и их переносом; операции со связанными сторонами.
Отметим, что Центральный банк уже подготовил законопроект совместно с Минфином, на основании которого кредитные организации должны раскрывать надзорному органу полную информацию о своей деятельности перед заинтересованными пользователями — в частности о структуре банковского холдинга (куда входят инвестиционные, страховые, финансовые и пр. компании) и банковской группы в целях проведения более эффективного надзора и отслеживания финансовых потоков кредитной организации.
Напомним, что согласно Инструкции № 108-И «Об организации инспекционной деятельности ЦБ РФ» Банк России обладает полномо-
чиями по привлечению аудиторов при проведении инспекционных проверок, однако сделать это в действительности не представляется возможным. Причин тому несколько: во-первых, законодательно не прописано, как именно будет организовываться процесс взаимодействия инспекторов и аудиторов; во-вторых, нет конкретного понимания того, кто будет оплачивать услуги привлекаемых аудиторов; в-третьих, даже при разрешении первых двух вопросов останется открытым самый болезненный вопрос — аудиторские организации под всевозможными предлогами отказываются взаимодействовать с надзорным органом (предоставлять информацию о клиенте и тем более принимать участие в инспекционных проверках). Доводом при отказе со стороны аудиторов служит потеря ими в этом случае своих клиентов — кредитных организаций.
Вместе с тем сотрудничество с аудиторскими организациями практикуется в большинстве стран, и данное обстоятельство не сказывается на взаимоотношениях с кредитными организациями (т.к. воспринимается как должное).
Проект Федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «О банках и банковской деятельности» и ст. 8 ФЗ «Об аудиторской деятельности», предполагающие предоставление Банку России полученной в результате аудиторских проверок информации, могут существенно
облегчить работу надзорному блоку и сократить объем «излишней» работы инспекторам, освободив их от формализованной проверки и сосредоточив внимание на содержательном анализе.
Этот шаг Банка России говорит о том, что мегарегулятор в случае его создания будет, скорее всего, либо входить в структуру ЦБ РФ, либо образован при нем и подотчетен надзорному блоку.
«Официально» о создании мегарегулятора в России Федеральная служба по финансовым рынкам заявила два года назад. Предполагалось, что он будет представлять собой единый независимый орган, сочетающий в себе ряд надзорных функций и функций по регулированию макропараметров на денежном и финансовом рынках. Предпосылки его появления обозначились в феврале 2006 г., когда Правительство РФ рассмотрело концепцию создания регулятора. Но позднее она не получила одобрения в силу расхождения взглядов Белого дома с предложенной ФСФР версией, предполагавшей независимость унифицированного надзорного органа от Правительства РФ (т.е. как негосударственной, саморегулируемой организации). Позднее руководитель ФСФР заявил о новом варианте проекта, который свидетельствовал о возможности включения мегарегулятора в структуру Правительства РФ*. По новому сценарию в полномочия
* Коммерсантъ. 17.03.2006 г.
мегарегулятора входил ряд функций Росстрахнадзора, а создание нового органа предполагалось на базе самой ФСФР, причем о «передаче» функций надзора за банковским сектором речь уже не шла (данная идея высказывалась только в 2005 г.). Итогом полемики вокруг мегарегулятора стало перенесение сроков внесения на рассмотрение законопроекта в Госдуму на неопределенный срок.
Ко всему прочему органы, на базе которых может быть создан такой регулятор, начнут задумываться, а как такая реформация скажется на их полномочиях. В этом случае начнется формирование других отношений, перестановка кадров, «поглощение» существующих на этом рынке игроков. Финансовый рынок только «становится» и еще очень неустойчив, лояльность к функциям, которые выполняют на рынке некоторые субъекты, еще не сформировалась. И если сейчас начнется введение единого регулятора, то ФСФР, Росфинмониторинг и Росстрахнадзор вряд ли смогут нормально работать. Учитывая все «плюсы» и «минусы» идеи создания единого надзорного органа в России сегодня, можно предположить, что величина последних окажется существенно больше.
К числу положительных сторон в пользу создания мегарегулятора можно отнести следующие:
136
— возможность осуществления надзора за финансовыми конгломератами на консолидированной основе;
— проведение мониторинга финансовой системы в целом, позволяющего быстро и адекватно реагировать на возникающие риски.
К отрицательным факторам относятся:
— низкая эффективность надзора в переходный период, который может затянуться на неопределенный срок;
— отсутствие реальных и эффективных схем создания надзорного органа (консолидации всех надзорных органов в сжатые сроки) с минимальными затратами на организацию этого процесса;
— отсутствие уверенности в том, что при слабости надзора отдельных агентств их слияние способно сколько-нибудь существенно повысить эффективность надзора;
— крайняя неэффективность единого надзорного органа в форме негосударственной, саморегулируемой структуры (с учетом «специфики работы» отечественных кредитных организаций) ввиду отсутствия достаточных инструментов воздействия на недобросовестные кредитные организации.
Всероссийский союз страховщиков, к примеру, не видит причин для форсированного создания мегаре-
* Итоги. 01.05.2007 г.
гулятора финансовых рынков. По мнению руководства союза, появление мегарегулятора в перспективе процесс объективный, но для его создания необходим переходный период, а также формирование координационного комитета или комиссии, куда вошли бы представители всех надзорных органов и секторов финансового рынка.
Определяющим мотивом против выведения надзора из центрального аппарата являются меры, принятие которых в случае возникновения банковского кризиса может быть под силу только Банку России. К примеру, доводом в пользу сохранения надзора на прежней позиции, по заявлению заместителя Председателя ЦБ по банковскому надзору, может служить еще и то, что «при возникновении симптомов банковского кризиса может появиться потребность ослабить денежно-кредитную политику или разово вбросить ликвидность»* (что входит в компетенцию только Банка России).
Приведем и другой пример — банковский кризис 1998 г., когда имел место дефолт. Банку России удалось смягчить удар, поддержав банки стабилизационным кредитом. Способен ли мегарегулятор на такое?! Возьмем ситуацию 2004 г. — дестабилизация состояния банковской системы. Обладавший на тот момент надзорными функциями Центробанк нашел возможность почти в три раза сни-
зить фонды обязательных резервов и поддержать рынок дополнительными финансовыми ресурсами. Никакому мегарегулятору такие инструменты недоступны.
Создание мегарегулятора должно предполагать его существование как отдельной структуры, объединяющей под своим крылом существующие «на рынке» отдельные регуляторы, при этом регулятор должен быть подотчетен Центральному банку РФ (т.е. создан при нем) и обладать статусом государственного учреждения, а законодательную базу следует построить таким образом, чтобы обмен информацией между отдельными надзорными структурами получил регламентированную основу. Следует создать координационный совет при ЦБ РФ, в состав которого будут входить представители ведомств, регулирующих финансовые рынки.
Сегодня специфика ведения «банковского бизнеса» в России такова, что руководители кредитных организаций зачастую пренебрежительно относятся к банковским рискам. Банковское дело, являясь одной из форм коммерческой деятельности, более всех остальных хозяйствующих субъектов подвержено всевозможным рискам (влиять могут как внешние, так и внутренние факторы), а потому нуждается в постоянном контроле (как внешнем надзоре и регулировании, так и внутреннем самоконтроле). Риски, как правило, носят системный характер — способны из-за незначи-
138
тельной погрешности в деятельности кредитной организации, перекидываясь на сопряженные участки, значительно подорвать уровень ликвидности банка.
Единственной мерой, которая в действительности способна не только выявить, но и своевременно пресечь риск, является инспекционная проверка, хотя прямая обязанность за отслеживанием и корректировкой нарушений лежит на службе внутреннего контроля, а после и на внешних аудиторах. Что касается последних, то независимый аудит, к сожалению, менее эффективен, нежели инспекционная проверка Банка России. Об этом говорит то, что в случае с аудитом кредитные организации предоставляют информацию по частям, затягивая период рассмотрения отдельного сегмента финансовой отчетности и тем самым снижая объем проверенного материала (в рамках выборки). Аудит носит рекомендательный характер и не наделен необходимыми рычагами воздействия для применения санкций по выявленным нарушениям в отличие от полномочий Банка России.
На основании вышесказанного и исходя из положения, что основными финансовыми посредниками на сегодня являются коммерческие банки, можно провести параллель между мегарегулятором как независимым, саморе-гулируемым учреждением (как его хотела видеть ФСФР), не обладающим соответствующими инструментами воздействия и статусом, и Банком
России, обладающим авторитетом и опытом конструктивного регулятора и «надзирателя». Эффективность последнего очевидна.
Несомненно, по мере развития финансовых рынков основными финансовыми институтами будут не коммерческие банки, а финансовые компании с ограниченными лицензиями лизинговых, брокерских компаний, инвестиционных фондов, страховых компаний, а также биржи с большим объемом операций с ценными бумагами. Поэтому в отдаленной перспективе можно подумать о создании мегарегулятора — контроль над финансовыми посредниками наи-
более эффективен будет из одного центра. Сегодня же, когда основными финансовыми посредниками явля ют ся коммерческие банки, надзорные функции должны оставаться у Центробанка.
А в дальнейшем после выработки законопроекта по взаимодействию с аудиторами и иных стандартов, принятых в мировом сообществе и рекомендуемых Базельским комитетом по банковскому надзору, можно будет присмотреться и к идее мегарегулятора, что, на наш взгляд, является более удачной моделью эффективного регулятора финансовых институтов в сравнении с существующими сегодня.
