CC BY
94
УДК 343.35
СИТУАЦИОННЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЫЯВЛЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ СОТРУДНИКАМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Н. А. Иванова, адъюнкт кафедры оперативно-розыскной деятельности органов
внутренних дел Уральского юридического института МВД России
Рассмотрены вопросы особенностей выявления должностных преступлений, совершаемых сотрудниками органов местного самоуправления, истребования следователем сведений, документов и предметов в стадии возбуждения уголовного дела, а также освещены некоторые тактические приемы проведения доследственной проверки по поступившему сообщению о должностном преступлении.
Ключевые слова: выявление должностных преступлений, орган местного самоуправления, контрольно-ревизионный орган, предоставление сведений, документов и предметов, доследственная проверка.
В последние годы значительно увеличилось количество дел о должностных преступлениях, совершаемых сотрудниками органов местного самоуправления. Проведенное нами обобщение уголовных дел о деяниях названных субъектов показало, что треть из них возбуждена по фактам совершения преступлений, предусмотренных ст. 290 УК РФ, 22 % -ст. 285 УК РФ, 28 % - ст. 286 УК РФ. В 40 % изученных уголовных дел указанным должностным лицам помимо анализируемых деяний инкриминировались преступления, предусмотренные ст. 159 и 327 УК РФ.
В большинстве случаев (78 %) изученные должностные преступления были связаны с незаконными сделками с государственным имуществом, нецелевым использованием бюджетных средств (39 %), созданием за незаконное вознаграждение благоприятных условий отдельным субъектам предпринимательской деятельности (28 %).
Ситуации, возникающие к моменту поступления первоначальных сведений о совершении должностного преступления, традиционно классифицируются по источникам информации об указанных фактах1.
Проведенное нами исследование уголовных дел рассматриваемого вида показало, что в 23 % случаев поводом проверки послужили заявления граждан; в 32 % - сообщения контрольных органов; в 23 % - сообщения органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность; 8 % - статьи, заметки и письма, опубликованные в печатных и других средствах массовой информации.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что поводы возбуждения уголовных дел о коррупционных преступлениях сотрудников органов местной власти значительно отличаются от источников информации об аналогичной деятельности иных категорий должностных лиц. Так, по данным, полученным И. С. Башмаковым2, в 60 % случаях уголовные дела возбуждаются в связи с задержанием с поличным участников дачи-получения взятки (представителей органа местной власти). Подобное обстоятельство может быть объяснено тем, что изученные нами преступления совершались в населенных пунктах с небольшим количеством жителей. Естественно, что и штат органов местной власти и число их посетителей невелики. Это способствует сокрытию преступления, об обстоятельствах которого осведомлено ограниченное число лиц. С другой стороны, малая численность населения затрудняет производство негласных оперативно-разыскных мероприятий. Это связано с тем, что в малых населенных пунктах появление любого нового человека не остается незамеченным.
Способствует сокрытию этой категории коррупционных преступлений и специфическое отношение жителей, не желающих портить отношения с местными органами власти, куда они вынуждены обращаться с различными просьбами, в том числе опасение мести со стороны коррумпированных должностных лиц и их близких и окружающих.
Поскольку чаще всего сообщения об указанных преступлениях поступают от кон-
трольно-ревизионных органов, рассмотрим основные особенности их проверки.
Прежде всего изучаются сопроводительное письмо и содержащиеся в нем сведения. Затем следует убедиться, что акт проверки оформлен надлежащим образом. В нем должны содержаться следующие сведения: состав комиссии, дата, время, место проведения проверки, название проверяемого органа местного самоуправления, основания и пределы проверки, объем проверяемой информации и документов с указанием места их нахождения (какая папка, ее название, количество листов, ответственный за ее ведение и хранение, опечатана или нет), анализ и процедура проведения проверки, заключение по каждому выявленному нарушению с обоснованием выводов, наличие подписей всех участвующих в проверке лиц, печать контрольно-
ревизионного органа.
После этого анализируется содержание акта проверки с точки зрения обоснованности изложенных выводов, убедительности приводимой аргументации, обоснованности выводов проверяющих о наличии признаков правонарушения, логической последовательности или противоречивости промежуточных и конечных выводов, эффективности и правильности использования методов проверки, соответствия их действующим нормам права. В данных актах проверки рекомендуются приводить сведения, содержащиеся в первичных документах, отражающих операции, при выполнении которых, по мнению проверяющих, были допущены нарушения.
К сожалению, эти документы очень редко приобщаются к актам проверок. По изученным нами уголовным делам не было выявлено ни одного случая приобщения названных документов к актам проверок. В подобных ситуациях необходимо связаться с руководителем проверочной комиссии и выяснить, где находятся упомянутые документы. Если они до сих пор находятся у членов комиссии, то следует незамедлительно истребовать их.
К актам проверки также необходимо прилагать и объяснения должностных лиц, допустивших, по мнению проверяющих, коррупционные правонарушения. Целесообразно изучить доводы субъектов, отрицающих свою виновность, и проверить, учтены ли они в ходе проверки.
При наличии противоречий между отдельными частями акта проверки и первичными документами, объяснениями сотрудни-
ков органов местной власти нужно опросить проверяющих. Необходимо отметить, что опрашивать этих лиц целесообразно в тех случаях, когда в актах проверок имеются пробелы, противоречия или признаки допущенных проверяющими нарушений. В ситуациях, когда следователь просто испытывает затруднения в осмыслении и оценке содержания акта проверки, лучше просто проконсультироваться с проверяющими.
В ходе опроса у этих лиц выясняется, что послужило поводом проверки, являлась ли она плановой, какие операции и за какой период проверялись, какие при этом исследовались документы, все ли необходимые материалы были изучены; если нет, то почему; какие методы применялись; какие были выявлены нарушения; какие возражения высказывались должностными лицами органов местного самоуправления; как они проверялись, насколько обоснованы, сообщалось ли проверяемым о недостоверности их утверждений, как они на это реагировали.
В случаях комиссионной проверки у каждого ее участника спрашивают, какие конкретно операции (функции) он выполнял, какие при этом выявил нарушения, что ему известно о других нарушениях, обнаруженных комиссией.
Важное значение имеют вопросы, касающиеся правил выполнения операций, при совершении которых были допущены нарушения. Поэтому следует подробно выяснять, какими нормативными актами установлены интересующие следователя правила, являются ли запрещающие их нормы императивными? Аналогичные вопросы ставятся по поводу соблюдения норм учета и контроля в органе местного самоуправления, а также по поводу исполнения нормативных предписаний при проведении самой проверки.
Проверяющие опрашиваются и по вопросам хранения изученных ими документов, где конкретно они находились, кто их предоставлял, были ли они в подшитом, пронумерованном виде, кому они были переданы по окончании проверки. Поскольку выполнение финансово-хозяйственных операций, заключение сделок, осуществление распорядительных функций обычно сопровождаются составлением различных документов в нескольких экземплярах, целесообразно поинтересоваться, где они должны храниться.
При наличии противоречий и пробелов в акте проверки выясняются их причины. После
получения объяснений от проверяющих необходимо приступить к сбору и изучению документов, имеющих значение для проверки поступившего сообщения. Среди них выделяются регламентирующие полномочия органа местного самоуправления; осуществление операции, при выполнении которой предположительно было совершено преступление; отражающие выполнение должностного действия; подтверждающие должностное положение субъекта предполагаемого коррупционного правонарушения.
К документам, регламентирующим полномочия органа местного самоуправления, можно отнести Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Устав муниципального образования, положения различных комитетов, управлений, отделов администрации и т.п. Наряду с этим следует отметить, что четкого перечня таких нормативно-правовых актов не существует. В каждом муниципальном образовании руководствуются не только Конституцией РФ, федеральными законами, подзаконными актами, но и нормативно-правовыми актами, изданными в рамках собственных полномочий.
В каждом конкретном случае необходимо установить, какими нормативными актами регламентируется выполнение тех или иных действий должностных лиц, в каких документах они должны отражаться. Например, порядок и процедура сдачи в аренду помещений, находящихся в собственности Российской Федерации, регламентируется нормами, предусмотренными ст. 608 Гражданского кодекса РФ, а ход выполнения должностного действия отражен в договорах аренды, платежных поручениях, в движении денежных средств по расчетному счету.
К документам, подтверждающим должностное положение субъекта предполагаемого коррупционного правонарушения, можно отнести приказы о приеме на работу и назначении на должность (для выборных лиц это может быть решение избирательной комиссии, постановление о вступлении в должность и др.), трудовую книжку, должностную инструкцию, положение о должности или положение об органе либо контракт, нормативноправовые акты, регламентирующие деятельность и поведение должностного лица (например, Устав муниципального образования, федеральные законы и др.); приказы о выпла-
те премий за выполнение функций должностного лица или устанавливающие размер оплаты за постоянное их выполнение. Указанные документы изучаются для получения сведений о том, являлся ли заподозренный представителем власти и был ли наделен административно-хозяйственными либо организационно-распорядительными функциями в органах местного самоуправления в интересующий следствие промежуток времени.
К материалам проверки рекомендуется приобщить экземпляры приказов о назначении на должность, служебных инструкций, контрактов, в которых имеются отметки об ознакомлении с ними должностного лица, заверенные его подписью.
Иногда на этапе доследственной проверки возникают сложности с определением особого процессуального статуса сотрудника указанных органов, в действиях которого обнаружены признаки должностного преступления. В следственной практике в последнее время участились случаи, когда должностные лица утаивают то, что они являются депутатами, членами избирательных комиссий, выполняют другие обязанности, с которыми связывается наличие особого статуса. Об этих обстоятельствах они сообщают уже в стадии судебного разбирательства, заявляя, что уголовное дело возбуждено неправомочным субъектом и все полученные в ходе уголовного судопроизводства доказательства являются недопустимыми.
Во избежание таких ситуаций необходимо в стадии возбуждения уголовного дела выяснять, не распространяется ли на заподозренного особый процессуальный статус. В этих целях, в частности, можно проверить на официальном сайте Центральной избирательной комиссии РФ, не является ли заподозренный депутатом в период совершения предполагаемого преступления3. Если он таковым является, то целесообразно распечатать такие сведения и заверить их печатью следственного органа.
Проведенное исследование уголовных дел показало, что в 98 % случаев на этапе доследственной проверки в отношении должностных лиц органов местного самоуправления следователями истребовались документы в различных организациях, учреждениях. На практике нередки случаи, когда следователю отказывали в предоставлении сведений, документов и предметов.
В соответствии с ч. 4 ст. 21 УПК РФ требования, поручения и запросы прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных Кодексом, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Мы присоединяемся к мнению ученых, которые полагают, что указанные положения регламентируют действия работников правоохранительных органов лишь в стадии
4
предварительного расследования .
Часть 4 ст. 21 УПК РФ, как нам кажется, не совсем удачно помещена в гл. 3 УПК РФ «Уголовное преследование». Требования, поручения и запросы никаким образом не относятся к принципу публичности, обязанностям осуществления уголовного преследования. Также законодатель в ч. 4 ст. 21 УПК РФ говорит об установленных пределах полномочий прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя. Однако в ст. 37, 38, 39, 40, 40.1, 41 УПК РФ, посвященных участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, ничего не говорится о праве истребования предметов и документов.
В связи с этим представляется актуальным и обоснованным предложение о дополнении ч. 1 ст. 144 УПК РФ следующими положениями: «Дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа при проведении проверки заявлений и сообщений о преступлении вправе направлять в учреждения, организации обязательные для исполнения письменные требования о предоставлении необходимых сведений, документов и предметов, если иной порядок не предусмотрен действующим законодательством».
В ходе проведения проверки по представленному контрольно-ревизионным органом сообщению о преступлении может возникнуть ситуация, связанная с противодействием в предоставлении запрашиваемой информации, даже по запросу. В этом случае целесообразно осуществить выемку документов. Однако законодатель не разрешает производство следственных действий до возбуждения уголовного дела, за исключением осмотра места происшествия, освидетельствования (ч. 2 ст. 176, ч. 1 ст. 179 УПК РФ).
При проведении доследственной проверки следователи сталкиваются с проблемой оформления полученных предметов и доку-
ментов, предоставленных физическими лицами или представителями юридических лиц. В отличие от проведенного исследования уголовных дел коррупционной направленности в органах местного самоуправления И. С. Баш-маковым, не выявившим ни одного случая личного представления опрашиваемым лицом имеющихся документов5, нами в ходе изучения уголовных дел той же категории в 50 % случаев такие обращения выявлены. При этом следователи фиксировали получение документов от физических лиц и представителей юридических лиц путем отметки о передаче в письменном объяснении. Представляется, что в настоящее время такие действия являются самыми оптимальными и не противоречащими нормам УПК РФ. В обязательном случае в объяснении необходимо отразить общие и частные признаки приобщаемого предмета или документа с целью исключения возможности их подмены. Другой вопрос - можно ли в дальнейшем эти предметы или документы признать и приобщить к уголовному делу в качестве вещественных доказательств, будут ли они вообще являться доказательствами?
В связи с этим мы поддерживаем И. С. Башмакова, предлагающего дополнить ч. 1 ст. 144 УПК РФ6, однако предлагаем иную редакцию нормы: «Дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа при проведении проверки заявлений и сообщений о преступлении вправе в присутствии понятых и по инициативе физических лиц или представителей юридических лиц принимать у последних предметы или документы, имеющие значение для принятия решения о возбуждении уголовного дела. Проведение этого следственного действия (выемки) фиксируется в протоколе, составляемом в соответствии со ст. 166 УПК РФ».
В ходе осуществления доследственной проверки в отношении должностного лица органа местного самоуправления следователю необходимо учитывать, что, как правило, официальные документы составляются в нескольких экземплярах, которые могут храниться в зависимости от своего назначения в различных организациях, учреждениях, а также у физических лиц. Рекомендуется истребовать их из разных источников. В дальнейшем необходимо сопоставить данные, содержащиеся в различных экземплярах одного и того же документа. Возможны также истребование и изучение различных видов документов, отражающих одну и ту же операцию.
Довольно распространенной является ситуация, когда при проведении доследственной проверки необходимо произвести математические расчеты либо экономическое, бухгалтерское исследование по документам, которые не были использованы при проведении проверки контрольно-ревизионным органом, либо когда отсутствуют в акте проверки необходимые исчисления. В этой связи проведение исследования можно поручить отделу документальных и ревизионных проверок Управления по налоговым преступлениям либо физическим или юридическим лицам, уполномоченным на их проведение. Например, существует Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ, согласно которому данная организация уполномочена проводить бухгалтерские, налоговые проверки, а также исследования.
Кроме того, на этапе доследственной проверки следователь вправе поручить органу дознания провести необходимые оперативноразыскные мероприятия. Также имеет место отметить тот факт, что если результаты оперативно-разыскной деятельности могут стать решающим фактором для вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, то следователь может подключиться к наработке оперативных материалов, оказать помощь в составлении проектов оперативных документов. Однако нужно помнить, что следователь не вправе принимать непосредственное участие в проведении оперативно-разыскных мероприятий, так как законодательно не является субъектом оперативно-разыскной деятельности.
Одновременно с проведением оперативно-разыскных мероприятий рекомендуется производить опрос свидетелей, которым известны обстоятельства, подлежащие выяснению. Следует учитывать, что основная масса опрашиваемых лиц прямо или косвенно «зависима» от проверяемого чиновника и не готова изобличить заподозренного.
Следует учитывать, что абсолютное большинство должностных лиц дают объяснения в присутствии адвоката (99 % случаев). При этом они приводят контраргументы, представляют документы, не учтенные контрольным органом в ходе проверки. Проведенное нами исследование уголовных дел показало, что только в 25 % случаев должностные лица при первом опросе признавали вину, в 15 % - отрицали причастность к преступлению, объясняя свою позицию тем, что в действиях отсутствует субъективная и объективная стороны состава преступления; в 60 % случаев отказывались давать пояснения, пользуясь правом, предоставленным ст. 51 Конституции РФ.
Изложенные нами предложения по проведению проверочных мероприятий по сообщениям, поступившим от контрольноревизионных органов, не являются исчерпывающими и не носят характер предписаний, а являются рекомендациями для получения объективных и достоверных сведений, необходимых для решения вопроса о возбуждении уголовного дела против должностного лица органа местного самоуправления.
1 Халиков А. Н. Особенности расследования получения взяток должностными лицами правоохранительных органов. М., 2008. С. 92.
2 Башмаков И. С. Особенности первоначального этапа расследования коррупционных преступлений, совершаемых представителями органов местной власти: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 207.
3 Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации http://www.cikrf.ru/. В ссылке «Поиск» можно быстро получить информацию о том или ином лице, участвовавшем в выборах и обладающем специальным статусом.
4 См., например: Безлепкин Б. Т. Комментарий к УПК РФ. М., 2010; Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Комментарий к УПК РФ. М., 2009; Научно-практический комментарий к УПК РФ. М., 2007.
5 См.: Башмаков И. С. Указ. соч. С. 82.
6 Там же. С. 83.
Статья поступила в редакцию 1 июля 2011 г.
