CC BY
598
УДК Е-72 ББК 67.629.3
РАССЛЕДОВАНИЕ ХИЩЕНИЙ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ, СОВЕРШАЕМЫХ ПРИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАКУПКАХ
СЕРГЕЙ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ ЕРМАКОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры предварительного расследования Московского университета
МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected] МАДИНА МУССАЕВНА МАКАРЕНКО, кандидат юридических наук, доцент кафедры предварительного расследования Московского университета
МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.09 — уголовный процесс;
E-mail: [email protected] Рецензент: профессор кафедры предварительного расследования Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент Орлова А.А.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются проблемы, возникающие при реализации уголовной ответственности за хищения бюджетных средств; соответствующие рекомендации по расследованию данных преступлений, определены направления разрешения наиболее проблемных вопросов в этой сфере.
Ключевые слова: бюджет, бюджетные средства, предпринимательская деятельность, социальные пособия, материнский капитал, государственные закупки, госзаказ, освоение бюджетных средств, расследование хищений бюджетных средств.
Annotation. This article describes the issues that are involved in the implementation of the Criminal liability for theft of public funds. The authors propose the solution of some problems in the qualification of criminal assault on the budget, appropriate recommendations to investigate these crimes and improve the legislation and practice in this area of activity.
Keywords: budget, budgetary funds, business, maternal capital, government procurement, investigate embezzlement of budgetary funds.
Согласно данным ФКУ «ГИАЦ МВД России», в 2012 г. зарегистрировано 11 768, в 2013 г. — 13 364, в 2014 г. 10 379 преступлений экономической направленности, связанных с освоением бюджетных средств1.
Общественная опасность преступных посягательств на бюджетные средства заключается в том, что их последствия наносят ущерб экономическому росту, интересам государства, а также благосостоянию населения. По различным экспертным оценкам, ежегодный ущерб, причиняемый в результате хищений бюджетных средств Российской Федерации, составляет порядка 1 трлн руб.2
В этой связи одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел должно стать выявление, раскрытие и расследование фактов хищений бюджетных средств.
Очевидно, что следователю, специализирующемуся на расследовании указанных преступлений, необходимо обладать комплексом специальных теоретических знаний в разных областях, разбираться в особенностях бюджетной системы, бюджетного финансирования, порядка распределения и использования финансовых ресурсов в государстве. Немаловажным представляется обеспечение эффективного взаимодействия оперативных и следственных органов с органами государственного финансового контроля.
В 2014 г. согласно данным официального сайта в сети Интернет http://www.zakupki.gov.ru/, были заключены государственные и муниципальные контракты на общую сумму 5,5 трлн. руб.3. В этой связи указанный сектор является наиболее привлекательным для криминала, посягающего на бюджетные средства.
Обращаясь с ежегодным посланием к Федеральному собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В. В.Путин особо подчеркнул, что госзакупки стали настоящей «питательной зоной» для коррупции4.
В профессиональном и бытовом общении для обозначения коррупционных отношений между бизнесом и властью часто используется понятие «откат». Откат с государственного или муниципального контракта это форма хищения бюджетных денежных средств путем оплаты организацией, где работает должностное лицо, товара, работы или услуги по искусственно завышенной его стоимости, часть из которых возвращается должностному лицу в виде материального вознаграждения за способствование заключению указанного договора5. Практика показывает, что размер средний откатов составляет от 10 до 25 % суммы сделки. Данные преступления совершаются, как правило, предпринимателями в сговоре с должностными лицами.
Из всего перечня предусмотренных законом поводов для возбуждения уголовного дела при посягательствах на бюджетные средства наиболее распространенным является сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников. Дела такой категории возбуждаются, как правило, по материалам оперативно-разыскной деятельности, и значительно реже по результатам прокурорских проверок, по сообщениям, поступившим из органов государственной власти и местного самоуправления, из органов государственного финансового контроля.
Реализация назначения уголовного судопроизводства в значительной мере зависит от того, насколько правильно будет установлено наличие или отсутствие оснований к возбуждению уголовного дела. Это обстоятельство определяет в известной мере ход и направление расследования, так как исходные данные, явившиеся основанием к возбуждению уголовного дела, являются также основой для выделения версий в начале расследования.
Анализ возбужденных уголовных и отказных материалов дел показал, что при проведении доследствен-ных проверок часто делаются поспешные выводы о хищениях при госзакупках на основании завышения стоимости работ и материалов, оплаты фактически невыполненных работ либо их двойной оплаты, несоответствия объемов стоимости выполненных работ указанным в контрактах проектной документации и актам приемки выполненных работ. Однако зачастую указанные выводы не подтверждаются документами, а информация о документах, на основании которых сделаны выводы, в материалах отсутствует, в результате чего допускается волокита и сопутствующее ей принятие незаконных решений о возбуждении, а в после-
дующем это влечет за собой прекращение уголовных дел данной категории.
Например, следственным управлением при УМВД одного из субъектов РФ расследовалось уголовное дело, возбужденное по ч. 4 ст. 159 УК РФ по факту хищения неустановленными лицами федеральных и местных бюджетных денежных средств в размере 4,5 млн руб., выделенных одному из хозяйствующих субъектов для реализации Муниципальной целевой программы «Капитальный ремонт многоквартирных жилых домов на 2008-2011 гг.». В результате проведения 20 строительно-технических судебных экспертиз установлено, что стоимость строительных материалов и работ имеет расхождение с фактически выполненными работами как в сторону завышения, так и в сторону ее занижения. В ходе предварительного следствия доказательств умысла должностных лиц хозяйствующего субъекта на хищение бюджетных денежных средств не добыто, корыстная направленность действий представителей заказчика и подрядчиков также не установлена6.
Таким образом, решая вопрос о возбуждении уголовного дела по фактам хищения бюджетных средств при госзакупках, следователю необходимо внимательно изучить и проанализировать первичные материалы, включающие: объявление об осуществлении государственных закупок, техническую спецификацию, обоснование цены; заявки и иные документы участников закупки, свидетельства о госрегистрации, копии уставов, справки об отсутствии задолженности, банковские гарантии, таблицы цен, документы, подтверждающие наличие у поставщика опыта работы на рынке товаров, работ, услуг, являющихся предметом проводимых государственных закупок (лицензии, договоры, отзывы об исполнении договоров); документы, подтверждающие функциональные, технические, качественные характеристики товаров, работ, услуг и (или) расходы на эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт закупаемых товаров; государственные или муниципальные контракты; договоры, грузовые таможенные декларации, накладные, счета-фактуры и иные документы о прохождении товара от поставщика до государственного заказчика; документы о движении денежных средств, выписки с расчетных счетов всех организаций участвующих в поставке товаров; опросы представителей государственного или муниципального заказчика, поставщика (подрядчика, исполнителя), иных лиц; заключения специалистов финансовых органов, контролирующих и ревизионных органов, иных структур, подведомственных Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации; заключения судебных экономических, строительных и иных экспертиз, проведенных в
ходе доследственной проверки, результаты оперативно-разыскной деятельности (наблюдения, прослушивания телефонных переговоров и т.д.).
Перечень вышеперечисленных материалов не является исчерпывающим и может быть дополнен в зависимости от той сферы, где осуществляются госзакупки (медицина, строительство, ЖКХ и пр.).
После оценки следователем материалов и принятия решения о возбуждении уголовного дела могут возникать определенные следственные ситуации. Для уголовных дел по фактам хищений бюджетных средств типичные следственные ситуации, складывающиеся на первоначальном этапе расследования, имеют определенные особенности, определяемые конкретными способами и обстоятельствами хищений. В этой связи стоит отметить, что посягательства на бюджетные средства возможны как изнутри (когда совершаются должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, лицами, осуществляющими руководство государственным или муниципальным учреждением, их заместителями, начальниками структурных подразделений и т.д.), так и извне. При этом может иметь место сговор на хищение бюджетных средств государственного заказчика с исполнителями контракта.
В случае хищения бюджетных средств при исполнении государственных контрактов типичными являются следующие способы совершения преступления, определяющие ход дальнейшего расследования:
• организация выиграла конкурс или аукцион на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, однако данные товары не поставлялись, работы фактически не выполнялись, услуги не оказывались полностью или частично. При этом составляются фиктивные финансовые документы о якобы выполненных работах (оказанных услугах, поставленных товарах). Средства перечисленные на оплату товаров, работ, услуг похищены. Например, предоплата получена, а товары не поставлены, работы не выполнены, услуги не оказаны. Если заказчик по документам принял такие работы, услуги, то имеются достаточные основания полагать, что хищение совершено непосредственно представителями госзаказчика, либо представителями госзаказчиков в сговоре с исполнителями госзаказа. Такие преступления распространены в системе ЖКХ. Например, не произведена замена труб теплотрассы, не производился ремонт крыши здания и т.п., а по документам подрядная организация выполнила такие работы, а госзаказчик их принял.
• организация выиграла конкурс или аукцион на
поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, однако данные товары, работы, услуги не соответствуют качеству задания. Разница стоимости похищена. Например, произведен ремонт дорожного покрытия с нарушением нормативов, а госзаказчик принял работы.
• организация выиграла конкурс или аукцион на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, данные товары поставлены, работы выполнены, услуги оказаны, но по явно завышенным ценам.
В первой ситуации, когда контракт полностью не исполнен, а лица, совершившие хищения, известны, необходимо планирование и проведение следующих процессуальных и следственных действий:
• задержание и допрос лиц, похитивших бюджетные средства;
• обыски по месту нахождения организации, не исполнившей госконтракт, по месту работы виновных лиц со стороны госзаказчика, по месту жительства;
• выемка документов по госконтракту у госзаказчика и подрядчика;
• осмотр мест, где должны быть произведены работы, оказаны услуги, куда поставлены товары;
• установление и допрос номинальных учредителей и руководителей организаций, не выполнивших госконтракт, если он заключен с фирмой-однодневкой;
• установление и допрос свидетелей, подтверждающих факт невыполнения контракта;
• допрос сотрудников госзаказчика из отдела закупок, членов конкурсных, аукционных, котировочных комиссий по обстоятельствам заключения контракта;
• получение выписок о движении средств со счетов организаций, не выполнивших контракт в банках;
• наложение ареста на имущество виновных лиц;
• назначение судебных экспертиз, в том числе по изъятым предметам и документам.
Во второй ситуации, кроме перечисленных выше следственных действий, необходимо проведение соответствующих экспертиз (товароведческих, строительных и т.п.) для определения объемов и качества произведенных работ, цен на товары. Например, перед экспертом, проводящим строительно-техническую экспертизу, могут быть поставлены вопросы: соответствуют ли объемы фактически выполненных работ по строительству (ремонту) объекта, расположенного по конкретному адресу, объему, указанному в акте приемки выполненных работ; соответствует ли стоимость
работ, указанная в акте выполненных работ, сумме фактически затраченной на выполнение работ по строительству (ремонту) объекта; соответствуют ли выполненные работы условиям технического задания.
Последняя ситуация наиболее сложна, так как предполагает доказывание приобретения товаров по явно завышенным ценам и похищение разницы виновными. Здесь следователю предстоит доказать как сам факт завышения цены, так и факт непосредственного получения представителями заказчика суммы превышения рыночных цен от исполнителя госконтракта.
Необходимо установить следственным путем всю цепочку сделок по поставке товара, например от иностранного поставщика до государственного заказчика. Для этого нужно:
• осуществить выемку документов в каждой организации, участвующей в перепродаже товара;
• запросить сведения о перечислениях денежных средств в кредитных учреждениях между данными организациями;
• произвести выемку грузовых-таможенных деклараций;
• установить и допросить номинальных учредителей и руководителей фирм-однодневок, через которые фиктивно перепродавался товар, доказать факты обналичивания денежных средств через фирмы-однодневки;
• допросить лиц, осуществлявших перевозку товара с таможни до складов организации, победившей в конкурсе;
• назначить судебные экспертизы с целью установления точного размера завышения цен.
Очевидно, что следователю необходимо разбираться в процедурах госзакупок, с тем чтобы установить непосредственный механизм закупки и завышения цены. В этой связи следует учитывать положения федерального законодательства в этой сфере7.
Особо стоит отметить необходимость решения проблемы проведения судебно-строительных экспертиз, которые выполняются главным образом в экспертных учреждениях системы Минюста России либо в коммерческих организациях и крайне редко в экспертных учреждениях системы МВД России. До сих пор не разрешена проблема большой очередности в экспертных учреждениях. Длительность проведения отдельных экспертиз, в свою очередь не позволяет следователям расследовать уголовные дела в разумные сроки. В этой связи полагаем, что для обеспечения эффективного расследования хищений бюджетных средств необходимо либо выделение отдельного финансирования для проведения экспертиз в сторонних организациях, либо создание в системе МВД условий для проведения судебно-строительных экспертиз (подготовка экс-
пертов в вузах системы МВД, привлечение на работу в ЭКЦ специалистов из строительной сферы.)
Определенную специфику имеет и деятельность следователя по возмещению ущерба, причиненного хищением бюджетных средств. Следует выделить следующие факторы, которые оказывают негативное влияние на эффективность применения мер по возмещению ущерба:
• несвоевременное обращение представителей потерпевших в правоохранительные органы, что приводит к утрате доказательственной базы и невозможности ее восстановления;
• длительность проведения доследственных проверок, обусловленная в частности ограниченностью штата специалистов-ревизоров в системе МВД России и других контролирующих (ревизионных) органов, что лишает возможности своевременно установить субъектов преступления и принять незамедлительные меры по возмещения ущерба;
• обналичивание похищенных денежных средств;
• формальное отсутствие имущества у обвиняемых (подозреваемых), а также сокрытие имени похищенного имущества путем оформления его на третьих лиц.
Все вышеперечисленные факторы негативно сказываются на эффективности возмещения ущерба от преступлений, связанных с хищением бюджетных средств.
Принимая во внимание существующие проблемы, считаем целесообразным предложить следующие средства и меры обеспечения возмещения ущерба по делам рассматриваемой категории:
1. Уже на стадии проведения доследственной проверки необходимо давать поручения органу дознания о проведении оперативно-разыскных мероприятий по сбору информации о наличии у лиц, в отношении которых проводится проверка, недвижимого имущества, денежных средств на счетах в банках, долей в уставных капиталах, акций, ценных бумаг и т.д.
2. В ходе расследования следователю необходимо оперативно решить вопрос о представителе потерпевшего. Поскольку похищенные средства являются бюджетными, то налицо отсутствие реального потерпевшего (то есть физического лица, которому причинен ущерб), а также конкретной организации, которая была бы заинтересована в возвращении похищенного для пополнения своих оборотных средств и получения возможности продолжения своей нормальной хозяйственной деятельности. Следует помнить, что негативным последствием непризнания или несвоевременного признания потерпевшим представителя
госзаказчика или иного уполномоченного лица, а в дальнейшим — гражданским истцом может быть отказ суда в наложении в соответствии со статьей 115 УПК РФ ареста на имущество подозреваемого, обвиняемого в целях возмещения причиненного преступлением ущерба и обеспечения возможной конфискации в порядке, предусмотренном статьей 104.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем, в соответствии с изменениями, внесенными в статью 42 УПК РФ Федеральным законом от 28.12.2013 № 432-ФЗ, решение о признании потерпевшим по уголовному делу принимается незамедлительно с момента возбуждения уголовного дела и оформляется постановлением дознавателя, следователя. Нам представляется обоснованной сложившаяся практика признания в качестве потерпевшего представителя главного распорядителя бюджетных средств или распорядителя бюджетных средств.8
3. В ходе работы по возмещению ущерба следователю необходимо устанавливать тесное взаимодействие с подразделениями Росфинмониторинга, что позволяет не только обнаружить похищенные средства, но и выявить возможные способы их легализации9. Процессуальным закреплением полученной информации является назначение и производство судебной финансовой экспертизы, в ходе которой выяснятся происхождение криминальных доходов.
4. Следователю необходимо разъяснять обвиняемому (гражданскому ответчику, их родственникам) необходимость и правовые последствия добровольного возмещения причиненного хищением материального вреда, т.е. положения статьи 61 УК Российской Федерации о том, что добровольное возмещение имущественного ущерба, причиненного бюджету, будет рассматриваться судом в качестве обстоятельства, смягчающего наказание. В случае отказа от добровольного возмещения причиненного ущерба и сотрудничества со следствием, следователь должен провести обыски в жилище обвиняемых и иных местах, где может находиться похищенное. При этом обыски в жилищах и офисах лиц, причастных к совершению хищений бюджетных средств, а также наложение ареста на имущество и счета в банках должны проводиться одновременно.
В заключение отметим, что эффективность действий следователя по расследованию хищений бюд-
жетных средств, во многом будет зависеть от оперативности, грамотно выбранной стратегии и тактики расследования.
1 Отчеты о результатах работы подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации за 12 месяцев 2012 г., за 12 месяцев 2013 г., за 12 месяцев 2014 г.
2 URL: http://fingazeta.ru/budget/zakonodatelnaya-ekspertiza-186388.
3 http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html
4 http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html
5 Зенкин А. Откат с государственного или муниципального заказа и его уголовно-правовая квалификация // Уголовное право. — 2012. — № 1. — С. 29-31.
6 Обзор о деятельности органов предварительного следствия МВД России по расследованию преступлений, связанных с неправомерным использованием финансовых ресурсов в системе жилищно-коммунального комплекса в 2012 г. от 17.05.2013 г. № 17/3-11955.
7 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
8 Расследование преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. под ред. Е.Н. Земсковой, Москва. 2014.
9 Инструкция по организации информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации (отмыванию) денежных средств и иного имущества, полученного преступным путём, утвержденной совместным приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, других правоохранительных ведомств и Росфинмониторинга от 05.08.2010 №309/566/378/318/1460/43/207// Вестник Следственного комитета при прокуратуре РФ. 2010. № 3 — 4.
Литература
1. Зенкин А. Откат с государственного или муниципального заказа и его уголовно-правовая квалификация // Уголовное право. — 2012. — № 1. — С. 29-31.
2. Расследование преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Под ред. Е.Н. Земсковой, М., 2014.
References
1. Zenkin A. Rollback with state or municipal order and the criminal law // Criminal law. — 2012. — No. 1. — Pp. 29-31.
2. The investigation of crimes in the sphere of procurement of goods, works, services for state and municipal needs. Ed. by E. N. Zemskova, M., 2014.
