CC BY
54
СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ НЕГОСУДАРСТВЕННЫМИ СУБЪЕКТАМИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М.Ю. Дворецкий
В статье автором анализируются проблемы и вносятся предложения по оптимизации управления негосударственными субъектами правоохранительной деятельности в Российской Федерации. Исследуются наиболее перспективные направления реформирования данной среды с учетом позитивного отечественного и зарубежного опыта.
Ключевые слова: оптимизация управления негосударственными субъектами правоохранительной деятельности, система государственного и муниципального управления в Российской Федерации, эффективность обеспечения управления.
Понятие системного управления появилось в связи с широким применением системного подхода в ХХ в. (тектология А.А. Богданова - 20-е гг., общая теория систем Л. Барталанфи - 50-е гг., системотехника -60-е гг. и т. д.) и углубленным изучением принципов системного подхода и методов системного исследования. Теория систем впервые была применена в точных науках и в технике, а затем уже была распространена и на социально-экономические науки [1-2]. К числу традиционных представлений о системном методе относится выделение таких ключевых понятий, как элементы системы, их связи и системное качество. При всей кажущейся очевидности того, что экономика представляет собой совокупность конкретных систем и сама образует метасистему, а системы состоят из некоторых элементов, соединенных структурными связями, этот подход далеко не всегда непосредственно используется в экономической теории.
Между тем он позволяет сделать первый шаг к упорядочению имеющегося эмпирического материала, его некоторому структурированию и организации, для чего, как известно, исследователь пользуется прежде всего такими методами, как анализ и синтез. В первом случае решается задача «расчленения» слитной, аморфной массы разнородного материала и данных на сколько-нибудь самостоятельные элементы (скажем, реальных участников экономических отношений, юридически фиксируемые экономические организации и т. п.), которые на практике взаимодействуют между собой, сохраняя при этом свое самостоятельное бытие, качество.
Синтез же предполагает выделение некоторых устойчивых связей между элемен-
тами, соединяющих их в некоторые общности. При этом «общее» может быть выделено как абстрактно, а может быть содержательным, основанным на проникновении в собственную природу сопоставляемых элементов.
Результатом использования обоих подходов может стать формирование простейших представлений об элементах и связях, присущих данному, ранее не структурированному материалу. Используя далее методы дедукции - движения от общих (мы можем сказать, системных) черт к частному (к элементам системы, которые в данном случае будут пониматься как элементы именно этой системы) - и индукции - движения от частного к общему, мы можем сформировать первые представления об изучаемой системе.
Наиболее важным при этом станет выделение системного качества, не сводимого к сумме качеств входящих в систему элементов, - того, что отличает данную систему от любой другой и тем самым характеризует ее границу. На этой базе мы можем построить и определенную структуру исследуемой системы (иерархическую или иную, например, сетевую; простейшим примером иерархической системы, построенной по некоторому признаку классификации, является структура правоохранительных органов).
Исходный пункт развертывания системы -ее системное качество, определяющее ее границы и предел развития. Его было обычно принято называть предельной абстракцией -самым простым, самым неразвитым состоянием системы и одновременно простейшим знанием об этой системе.
В исходном пункте развития экономической системы ее системное качество предстает как такое особое экономическое отно-
шение, которое связывает единством происхождения все остальные, вырастающие из первого отношения.
Можно выделить следующие принципы системного управления негосударственными субъектами: принцип согласования и соподчинения целей; принцип согласования и соподчинения функций элементов системы; принцип структурного согласования и соподчинения элементов системы; принцип структурно-функциональной гибкости;
принцип функциональной специализации; принцип единообразия и стандартизации процессов; принцип рациональной интеграции в системе.
Указанные принципы с разных сторон раскрывают необходимые черты управления любой системы, в т. ч. и управления негосударственными субъектами правоохранительной деятельности, охватывая ее создание (устройство), функционирование и развитие и отражая законы организации. Обязательным условием рационального функционирования системы (и каждого из ее элементов) является соподчинение целей элементов и их согласование по критерию достижения главной цели системы. Это может достигаться путем построения «дерева целей», т. е. декомпозиции главной цели, установления согласованных приоритетов целей одинакового уровня, увязки внутренних целей с внешними и осознания работниками этих связей и т. д.
Аналогичным образом должны быть увязаны общие и частные функции элементов управления негосударственными субъектами правоохранительной деятельности в Российской Федерации. При этом не следует допускать дисфункциональных действий, препятствующих достижению поставленных целей. Функции низших ступеней структуры управления необходимо подчинять функциям высших уровней и сосредоточивать на их выполнении, координируя с другими функциями данного уровня.
В построении структуры управления негосударственными субъектами правоохранительной деятельности в Российской Федерации необходимо четко разделить функциональную загрузку элементов, обеспечивая при этом их связи и взаимодействие. Различают связи координационного и субординационного типов. Первые имеют место между элементами системы одного уровня, их мож-
но назвать горизонтальными. Они предназначены для согласования действий по достижению общих целей. Вертикальные связи, или связи подчинения, возникают в структурной иерархии между элементами разных уровней и отражают декомпозицию целей и задач системы [3].
Структурно-функциональная гибкость
подразумевает наличие в системе необходимого потенциала изменений, обеспечивающего поддержание рационального ее устройства, функционирования и развития, т. е. организации в процессе существования (жизни) системы. Этот принцип направлен на создание известного запаса адаптивности системы к внешней среде, возможности корректировки целей, планов и средств. Один из приемов подобного рода - резервирование разного рода, не только ресурсное, но и функциональное в тех или иных подсистемах. Другой - т. н. фирменная культура, неформальные структуры и связи.
Принцип функциональной специализации ориентирован на экономический закон разделения труда и предполагает создание условий для эффективного выполнения каждого элемента процесса при должной взаи-моувязке этих элементов. Чем выше уровень развития системы, тем глубже в ней функциональная специализация. При этом исключительно важным является установление единообразия и стандартизации в выполнении однотипных элементов специализированной функциональной деятельности. Это отражается в принципе унификации и стандартизации. Диалектическим дополнением функциональной специализации выступает принцип интеграции однотипных (однопорядковых) элементов системы в единую подсистему. Интеграция имеет целью повышение эффективности деятельности объединенных элементов, но нередко порождает экспансию интегрированных образований в смысле проявления ими тенденций не только к количественному росту, но и к расширению своего влияния на внешнюю среду, к подавлению интересов других систем [2].
Процессы качественного изменения экономических и социальных отношений, институтов, образа жизни в нашей стране, происходящие на протяжении последних полутора десятилетий, существенно сказались на правоохранительной деятельности в Россий-
ской Федерации. Социально-экономические и политико-правовые преобразования в России изменили место и роль государства в сфере жизнедеятельности общества, взаимоотношения государства и отдельного гражданина. Однако при решении значимых и глобальных проблем были забыты и отвергнуты прежние формы участия граждан в обеспечении правопорядка. Сегодня в России происходит активизация процесса участия общественности в обеспечении правопорядка, появляются новые формы такого участия. Этот процесс характеризуется наличием различных подходов в его налаживании, изначально обусловленных отсутствием федерального законодательства. А также наличием активного нормотворчества на региональном и местном уровнях, оптимизацией государственного и муниципального управления.
В теории и практике правоохранительной деятельности это явление сопровождается достаточным количеством споров и противоречий, связанных преимущественно с проблемой определения административноправового статуса негосударственных субъектов правоохранительной направленности. На данном этапе развития российского общества и государства требуется теоретическое осмысление института негосударственной правоохраны. Это необходимо для выработки оптимальных решений по эффективному управлению участием населения в обеспечении правопорядка. В условиях формирования гражданского общества социально значимые функции не могут быть монополией только государства и его органов. В охране правопорядка заинтересованы все члены социума, поэтому использование в решении данной задачи возможностей его представителей - это веление современного времени. Актуальность темы данного исследования обусловлена целым рядом системообразующих факторов методологии экономики и управления.
Социально-экономические условия развития государства обусловлены извечной проблемой обеспечения в обществе правопорядка, наличием субъективных и объективных причин его поддержания на требуемом уровне. Наличие в правопорядке многочисленных социальных и политических противоречий создает объективную потребность участия в его обеспечении каждого члена
общества, поскольку его состояние напрямую связано с благоприятным существованием человека в обществе, а гражданина - в цивилизованном государстве.
Проводимая в стране административная реформа ориентирована на государственную исполнительную власть. При этом отодвигается на второй план решение проблемных вопросов деятельности негосударственных субъектов правоохраны. Однако создание предпосылок организации и функционирования данных субъектов позволяет судить о постепенной передаче со стороны государства его отдельных важных управленческих функций по осуществлению правоохранительной деятельности.
Сегодня в России негосударственными субъектами правоохранительной деятельности накоплен достаточный опыт в деле обеспечения правопорядка. Сложилась и определенная практика построения взаимоотношений субъектов негосударственной правоохраны с представителями государственных правоохранительных органов. Но анализ накопившихся проблем деятельности данных субъектов свидетельствует о том, что полноценная нормативная база, регулирующая их деятельность, в настоящее время не создана, а имеющаяся крайне нуждается в постоянном и регулярном совершенствовании. Постоянный поиск оптимальных мер, направленных на совершенствование правового и организационного обеспечения деятельности негосударственных субъектов правоохраны, более четкое определение их места в правоохранительной системе общества сегодня представляется достаточно важным и актуальным.
Не менее серьезную озабоченность у государственной власти должно вызывать и нынешнее состояние административной деликт-ности в Российской Федерации. Изменения политического, социально-экономического
положения страны повлекли рост нарушений административного законодательства, которые в совокупности с преступными проявлениями представляют весомую и реальную опасность для ее национальной безопасности. Административная деликтология является сложным феноменом, требующим комплексного анализа со стороны представителей различных наук. В теории государственного и муниципального управления обосно-
ванно выдвигается мнение о том, что создавшееся положение требует не только расширения участников административно-властных правоотношений, но и четкого нормативного определения их статуса в социальноэкономических процессах [4-7].
1. Богданов А. Тектология: Всеобщая организационная наука. М., 1989.
2. Иванова Т.Ю., Приходько В.И. Теория организации. СПб., 2004.
3. Беккер Г.С. Экономический анализ и человеческое поведение. Теория и история экономических и социальных институтов и систем. М., 1993. Т. 1. Вып. 1. С. 24-40.
4. Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Серия «Энциклопедия управленческих знаний». М., 2000.
5. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США,
Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.
6. Глазунова Н.И. Государственное управление. М., 2004.
7. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.
Поступила в редакцию 20.09.2008 г.
Dvoretsky M.Y. System approach to the management of non-state actors of law-enforcement activity in the Russian Federation. The author analyzes the problems and offers proposals on optimization of the management of non-state actors of law-enforcement activity in the Russian Federation. The most perspective directions of reforming of the given environment are investigated in view of positive native and foreign experience.
Key words: optimisation of the management of nonstate actors of law-enforcement activity, system of state and municipal management in the Russian Federation, management efficiency.
