CC BY
12
19 (157)-2004
КАЗНАЧЕЙСКИЙ КОНТРОЛЬ
СИСТЕМНАЯ ИЕРАРХИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ ОПЕРАЦИИ С БЮДЖЕТНЫМИ ФИНАНСОВЫМИ СРЕДСТВАМИ КАК ОБЪЕКТА КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ
В.Н. НАТАРОВ, кандидат экономических наук, руководитель Управления Федерального казначейства
Минфина России по Тульской обл.
Систему органов федерального казначейства можно рассматривать как своеобразного «государственного менеджера», которому поручено управление финансовыми средствами, циркулирующими в бюджетной системе Российской Федерации. При этом его функции соответствуют известным функциям управления, таким как прогнозирование, планирование, учет, контроль и анализ. Однако основной функцией управления, выполняемой системой органов федерального казначейства на уровне хозяйственных комплексов регионов, является именно контроль, а его главной целью является предотвращение нарушений бюджетной дисциплины.
Функционирование любых экономических субъектов представляет собой последовательность фактов их хозяйственной жизни, заключающихся в реализации различных операций: финансовых, нефинансовых или хозяйственных. В соответствии с этим в качестве обобщенных объектов контроля в системе казначейства на уровне хозяйственных комплексов регионов можно рассматривать операции с бюджетными финансовыми средствами.
Схема системной модели операций, содержащая элементы теории множеств и раскрывающая иерархическую структуру операций, представлена на рисунке. Контролируемые операции при этом могут осуществляться как параллельно, так и последовательно. При казначейском контроле в первую очередь контролируются финансовые операции, но для проверки целевого использования средств иногда приходится контролировать и не-
финансовые, и хозяйственные операции, которые реализуются при превращении финансовых ресурсов в материальные.
Каждая операция, в свою очередь, представляет собой множество элементов, характеристик и параметров, относящихся к различным уровням иерархии. Учитывая разнородность операций, попытаемся найти некоторые обобщающие их свойства и отношения, принадлежащие к классу отношений процесса контроля.
Прежде всего, каждая операция имеет цель. Наличие цели позволяет воспользоваться для указанного обобщения понятийным аппаратом теории исследования операций [1]. Согласно этой теории под операцией в наиболее общем случае понимается «...совокупность взаимосогласованных действий, направленных на достижение вполне определенной цели...» [2].
Одной из особенностей операций с бюджетными средствами является их плановый характер. Операции совершаются не только по инициативе их сторон, но и при наличии определенных оснований, в качестве которых в данном случае выступают реестры, росписи, лимиты, бюджетные обязательства и т.д. Эти основания сами по себе также подлежат контролю и утверждению.
Выполнение любой финансовой, нефинансовой или хозяйственной операции содержит несколько стадий. Операция сначала «проектируется», а затем выполняется. Подмножество проектов операции содержит, в свою очередь, два подмножества: документированное и недокументированное.
Документированное подмножество представляет собой множество бумажных и электронных документов, необходимых для совершения операции. Недокументированное подмножество содержит множество реальных намерений или представлений инициаторов операции и учитывает «человеческий фактор», связанный с их недостаточной квалификацией или недобросовестностью персонала или руководства.
К динамическим параметрам операции можно отнести момент начала ее реализации и продолжительность. При этом выполнение хозяйственной операции может представлять собой достаточно длительный процесс, протекающий во времени (например, строительство какого-либо объекта), и в подобном процессе можно выделить весьма значительное количество стадий или операций нижнего уровня. Выполнение финансовой операции (например, трансакции) характеризуется еще более явной «дискретностью» и содержит обычно конечное число отдельных действий, которые, в свою очередь, также могут быть рассмотрены как операции нижнего уровня. Каждое из подобных действий, естественно, имеет свою продолжительность, которая обычно существенно короче продолжительности хозяйственной операции. Подобные действия играют роль своеобразных «атомов» операции, дальнейшее деление которых невозможно и нецелесообразно с точки зрения анализа финансовой операции. Моменты начала операций и их продолжительности также представляют собой локальные объекты контроля при проверке деятельности кредитных учреждений с точки зрения своевременности перечисления бюджетных средств.
После реализации операции возникает множество ее результатов, которое может содержать финансовые, информационные и материальные элементы и также имеет документированную и недокументированную составляющие.
Другая группа элементов операции определяет ее содержание. Каждая операция также имеет стороны (субъекты) операции и объекты операции - материальные и (или) финансовые ресурсы, перемещаемые между сторонами в результате операции. Направление перемещения и преобразования,
Множество операций с финансовыми средствами бюджета
□ о
□ ш
Схема системной модели операций с финансовыми средствами бюджета как объектов казначейского контроля
которые претерпевает объект операции в процессе ее реализации, представляют собой операционные действия, которыми для финансовых операций могут быть, например, трансакции.
Кроме сторон операции, следует выделить еще несколько существенных элементов, или атрибутов, обеспечивающих выполнение операции. Это, прежде всего, активные инициаторы операции, которые готовят ее проект и непосредственно заинтересованы в ее выполнении. Учитывая, что рассматриваемая структура являются иерархической, можно применить терминологию, использованную в известном методе анализа иерархий Т. Саати [3], и назвать подобных инициаторов операции акторами. Таким образом, акторы операции - это ее активные субъекты, лица или коллективы, планирующие и реализующие операцию. Аналогичное понятие предложено в [2], где акторы операции названы оперирующими сторонами:«......оперирующей стороной называются отдельные лица или коллективы, объединенные организационным руководством и активно стремящиеся (в рамках дан-
ной операции) к достижению поставленной
цели......». Однако термин «оперирующая сторона»
менее удобен, чем термин «актор», так как последний подчеркивает активную позицию данного атрибута операции.
Акторами операции могут являться как ее стороны, так и другие лица или коллективы, заинтересованные в ее выполнении. Например, актором операции может быть распорядитель средств, а сторонами - казначейство и бюджетополучатель. Поскольку акторы играют активную роль в выполнении операций, то чаще всего именно их деятельность приводит к нарушениям бюджетной дисциплины.
Организации или учреждения, к которым принадлежат акторы операций, будем называть оперирующими системами. Их также можно рассматривать как локальные объекты казначейского контроля, наряду с операциями. Оперирующие системы являются подмножествами общего множества участников бюджетного процесса как субъектов бюджетных правоотношений и финансово-экономических отношений. Эти системы находятся во взаимодействии с органом федерального казначейства рассматриваемого уровня и территории.
В общем случае у каждого актора имеется своя локальная цель поведения, которая может не совпадать с глобальной целью системы, и свой сценарий поведения, направленный на достижение цели актора. Когда глобальные цели контролируемой и контролирующей систем совпадают, обеспечивается реализация бюджетного процесса с выполнением требований соответствующих нормативных актов и соблюдение бюджетной дисциплины. Цели акторов контролирующей и контролируемой систем могут быть совершенно разнообразными, в том числе и прямо противоречащими глобальным целям систем. Таким образом, при формировании цели операции может возникать противоречие между глрбальными целями системы и целями акторов, которое также может служить источником нарушений бюджетной дисциплины.
Последним элементом, входящим в системную модель операции, является ее исполнитель. В качестве исполнителей выступают кредитные учреждения, в которых открыты расчетные счета сторон операции. Исполнителями являются также технические работники оперирующих систем или сто-
рон операции. Исполнители занимают более пассивную позицию, чем акторы или стороны операции, но их недостаточная квалификация или недобросовестность также могут служить источником нарушений бюджетной дисциплины, поэтому они также являются объектами контроля.
В процессе выполнения операций направленность, адресность, целевой характер расходования финансовых средств определяются сторонами, объектами и действиями совершающихся операций. Естественно, нецелевое использование бюджетных финансовых средств нарушает их запланированную адресность(направленность).
Таким образом, предложенная иерархическая системная модель операции с бюджетными финансовыми средствами как объекта казначейского контроля позволяет распространить на исследуемые операции понятие «актор» и сделать вывод, что нарушения бюджетной дисциплины чаще всего связаны с деятельностью именно акторов операций. При существующем механизме казначейского контроля для повышения его эффективности необходимо существенное увеличение количества контролируемых документов и параметров, что не всегда возможно в условиях ограниченных ресурсов контролирующих органов. Поэтому необходимо проводить исследования в направлении совершенствования организационно-экономических механизмов казначейского контроля с учетом мо-тивационных факторов поведения его объектов (акторов) и поиска путей сокращения объемов контрольных проверок при обеспечении достаточной эффективности контроля и укрепления бюджетной дисциплины в условиях ограниченных ресурсов контролирующей системы казначейства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вентцель Е.С. Исследование операций. Задачи, принципы, методология. - М.: Наука, 1980. - 208 с.
2. Дегтярев Ю.И. Системный анализ и исследование операций. - М.: Высшая школа, 1996. -335 с.
3. Саати Т., Керне К. Аналитическое планирование. Организация систем: Пер. с англ. - М.: Радио и связь, 1991. - 224 с.
