CC BY
31
10 (298) - 2008
Бюджетная политика
ИННОВАЦИОННОЕ РАЗБИТИЕ КАЗНАЧЕЙСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
А.С. ВАСиН, доктор экономических наук,
т.а. хасбиулина
управление федерального казначейства Рф по Тульской области
Современный этап рыночной трансформации экономики Российской Федерации характеризуется существенной стабилизацией и закреплением ряда позитивных тенденций. При этом существенно выросли объемы бюджетных расходов. В этих условиях появилась необходимость повышения эффективности государственного управления бюджетными финансовыми средствами. Для решения этой задачи была принята концепция перехода от управления бюджетными ресурсами к управлению результативностью бюджетного процесса. В результате начала формироваться система бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), которая в настоящее время рассматривается в качестве основного средства повышения эффективности бюджетного процесса.
Важную роль в реализации системы бюджетирования, ориентированного на результат, играют органы Федерального казначейства, которые в настоящее время не только обеспечивают исполнение федерального бюджета, но и осуществляют кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Кроме того, на органы Федерального казначейства возложены также функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Деятельность Федерального казначейства при этом должна быть направлена на интенсификацию работ по созданию условий для учета государственных бюджетных и внебюджетных средств, соблюдения нормативов распределения доходов между бюд-
жетами бюджетной системы Российской Федерации, эффективного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, а также эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казначейства.
Обеспечение эффективного управления бюджетным процессом требует совершенствования механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов, упорядочения правовой основы деятельности органов Федерального казначейства, материально-технического обеспечения этих органов, а также создания и обеспечения эффективного использования единой информационной, телекоммуникационной системы Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации. Все это является неотъемлемыми элементами реформирования системы исполнения федерального бюджета.
Решение перечисленных задач в настоящее время осуществляется как в рамках реализации проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», так и в процессе выполнения других программ и проектов. Все это в целом можно рассматривать как инновационное развитие казначейских технологий в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Внедряемая в органах Федерального казначейства система инновационных технологий охватывает как организационно-управленческую сферу, так и информационно-техническую среду. В рамках данной системы осуществляется, прежде всего, развитие системы электронного документооборота органов Федерального казначейства с главными
распорядителями, распорядителями, получателями бюджетных средств, администраторами поступлений, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Другой инновационной технологией является усовершенствованная система прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета. При этом осуществляются анализ и прогнозирование данных об объемах запланированных и зачисленных поступлений в бюджет, как в целом, так и в разрезе администраторов и видов поступлений, и подготовка аналитической информации о финансовом прогнозе исполнения федерального бюджета. Система основана на анализе временных рядов данных, характеризующих поступления, выплаты и остатки денежных средств на едином счете федерального бюджета и экстраполяции временного ряда на период прогнозирования. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, система прогнозирования поступлений средств федерального бюджета и планирования их расходования должна быть дополнена системой прогнозирования изменения индикаторов эффективности бюджетного процесса в связи с бюджетным финансированием.
В рамках реализации проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации» осуществляется информационно-техническое инновационное развитие казначейских технологий. При этом осуществляются разработка и внедрение прикладного программного обеспечения единой автоматизированной системы органов Федерального казначейства, а также разработка, комплектация, монтаж, тестирование и ввод в эксплуатацию соответствующего аппаратного обеспечения информационных систем, включая ведомственную информационную транспортную сеть органов Федерального казначейства. Важной организационно-управленческой и информационно-технической инновацией является также создание подсистем «Внутренний контроль и аудит Федерального казначейства» и «Свод и анализ Паспортов территориальных органов Федерального казначейства».
Система электронного документооборота Федерального казначейства в настоящее время охватывает его управление по всем субъектам Федерации. Она обеспечивает оперативный обмен документами, необходимыми для своевременного проведения операций по исполнению федерального бюджета.
Инновационный характер имеет также система ведения реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации № 94-ФЗ.
Здесь используются новые подсистемы системы электронного документооборота, разработанные в соответствии с требованиями нормативных документов по ведению соответствующих реестров. При этом предусмотрена передача реестровых записей в центральный аппарат Федерального казначейства в целях размещения на официальном сайте в сети Интернет, что обеспечивает прозрачность указанных бюджетных расходов. Однако в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, подобные бюджетные расходы также должны быть связаны с конкретными индикаторами эффективности.
Существенной инновацией является также создание Интернет-сайтов управлений Федерального казначейства по всем субъектам Российской Федерации. Таким образом, создана современная интегрированная информационная среда, содержащая актуальные сведения о структуре Федерального казначейства, исполнении бюджетов всех уровней, правовых аспектах работы Федерального казначейства и др. Важной особенностью сайта является наличие блока «Форум», который позволяет организовать общение посетителей сайта с органами Федерального казначейства.
Ранее учеными Т. Г. Нестеренко и О. И. Дроздовым [3,4] были предложены системные модели механизма казначейского контроля, которые были использованы для поиска путей повышения его эффективности. Однако в условиях реализации следует внести некоторые изменения в эти модели, с учетом того, что основной причиной подобных изменений является переход к бюджетированию, ориентированному на результат.
Объекты казначейского контроля, представляющие собой сложные многоуровневые системы, не претерпели существенного изменения. Обобщенными объектами контроля продолжают оставаться операции с бюджетными финансовыми средствами, которые реализуются руководством и персоналом локальных объектов казначейского контроля. Множество локальных объектов контроля в работах Т. Г. Нестеренко и О. И. Дроздова [3,4] рассмотрено как иерархическая система: на верхнем уровне — организации и учреждения хозяйственного комплекса региона и их финансовые средства, на среднем уровне — иерархические операционные системы акторов (руководство и персонал объектов контроля), и на нижнем уровне — множество контролируемых финансовых (а в некоторых случаях нефинансовых и хозяйственных) операций. Таким образом, можно сформировать некоторое множество объектов казначейского контроля, представляющее собой контролируемую систему. В свою очередь, каждая контролируемая система (например, организация-
бюджетополучатель) может быть представлена как подмножество акторов систем и подмножество подлежащих контролю операций [3,4].
Аналогично каждая операция может быть представлена в виде множества подмножеств акторов операции, проектов операции и результатов операции. Поскольку контроль является функцией управления, объекты контроля принято рассматривать как объекты управления, или управляемые системы.
Каждый контролируемый объект (операция, актор, организация) характеризуется своим множеством количественных и качественных параметров. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат в эти множества добавляются индикаторы эффективности операций с бюджетными средствами, как параметры операций. При этом каждая операция должна быть связана с одним из конкретных индикаторов эффективности.
Основная глобальная цель контрольной деятельности казначейства при исполнении расходной части бюджета остается прежней — обеспечить целевое и эффективное расходование бюджетных средств, для чего необходимо обнаруживать существующие и предотвращать возможные будущие нарушения бюджетной дисциплины. Понятие бюджетной дисциплины подразумевает надлежащее исполнение установленного законодательными актами порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. С этой точки зрения каждый объект контроля можно рассматривать как подмножество некоторых атрибутивных параметров и подмножество обнаруженных нарушений для данного объекта контроля. В случае бюджетирования, ориентированного на результат, к множеству нарушений бюджетной дисциплины следует относить и недостижение заданных значений индикаторов эффективности бюджетных расходов. При этом наличие цели контроля в какой-то степени предопределяет наличие его управляющего воздействия, так как достижение цели невозможно без воздействия на контролируемую систему [3,4]. Тогда, естественно, цель подобного управления будет совпадать с целью контроля.
В работах Т. Г. Нестеренко и О. И. Дроздова [3,4] отмечается также, что контролирующая система также имеет своих акторов, которые выполняют контрольные операции. У этих акторов имеются свои локальные цели поведения, которые могут входить в противоречие с глобальной целью контролирующей системы, что может затруднять ее достижение, в том числе и достижение заданных значений индикаторов эффективности.
Критерии контроля представляют собой количественный аналог целей. Естественно, что в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, в качестве критериев целесообразно использовать индикаторы эффективности бюджетного процесса. Планируемые значения этих индикаторов при этом будут соответствовать эталонному состоянию процесса контроля.
Как было показано ранее [3,4], контроль, являясь одной из функций управления, осуществляет свое управляющее воздействие на объекты через ряд факторов, которые связаны, в свою очередь, с определенными подсистемами управляемой системы. Эта связь чаще всего выражается в том, что указанные факторы являются входными параметрами для подобных подсистем, а для контролирующей (управляющей) подсистемы данные факторы являются выходными параметрами.
Множество управляющих параметров можно разделить на два основных подмножества:
1) подмножество управляющих параметров, оказывающих непосредственное влияние на управляемую систему;
2) подмножество управляющих параметров, оказывающих косвенное, опосредованное влияние на управляемую систему [3,4].
Расширенная таким образом системная модель механизма казначейского контроля может быть использована в условиях бюджетирования, ориентиро -ванного на результат, и реализации инновационных казначейских технологий. Перечисленные инновационные казначейские технологии, внедряемые как на уровне субъектов Федерации, так и в центральном аппарате Федерального казначейства, соответствуют современной концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и способствуют повышению эффективности казначейского контроля. Однако для еще более эффективного их использования необходимо обеспечить связь бюджетных расходов с конкретными индикаторами результативности, как на этапе их планирования, так и в процессе исполнения бюджета и его контроля.
Литература
1. Нестеренко Т. Г. Роль Федерального казначейства в реформировании бюджетного процесса // Бюджет. 2006. № 12.
2. Дроздов О. И. Оценка зрелости казначейской системы // Финансы. 2007. № 2.
3. Натаров В. Н. Казначейский контроль и бюджетная дисциплина. М.: Издательский дом «Финансы и кре-ди» , 2004.-150 с.
4. Натаров В.Н. Системная иерархическая модель операции с бюджетными финансовыми средствами как объекта казначейского контроля // Финансы и кредит. 2004. № 19 (157). С. 55 - 56.
