CC BY
33
Казначейское исполнение бюджета
АНАЛИЗ ИНФОРМАТИВНОСТИ ДАННЫХ ОБ ОПЕРАЦИЯХ, КОНТРОЛИРУЕМЫХ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
На современном этапе реформирования бюджетной системы Российской Федерации происходит существенное расширение самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств и других участников бюджетного процесса. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ главные распорядители бюджетных средств наделяются достаточно широкими дополнительными правами по распределению бюджетного финансирования по кодам бюджетной классификации для подведомственных им распорядителей или получателей бюджетных средств.
Естественно, что новые права требуют дополнительного контроля со стороны вышестоящих органов государственного управления. Этот контроль будет заключаться в мониторинге финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Результаты этого мониторинга будут являться исходными данными для принятия решения о содержании множества дополнительных прав главных распорядителей, которое может варьироваться.
Анализируя возможности и проблемы расширения прав главных распорядителей, Т. Г. Несте-ренко [1] отмечает, что финансовый орган должен с 2008 г. контролировать внесение изменений в роспись только по тем позициям, которые зафиксированы в законе о бюджете, т. е. на уровне целевой статьи и вида расходов сводной бюджетной росписи. Остальная часть бюджетных ассигнований по расходам, распределенная по кодам экономической классификации, не относится к сводной бюджетной росписи. Детализацию бюджетных ассигнований по экономическим статьям
А.С.ВАСИН, доктор экономических наук
Т.А. ХАСБИУЛИНА Управление Федерального казначейства РФ
по Тульской области
расходов Кодекс позволяет финансовому органу отнести к полномочиям администраторов бюджетных средств — главных распорядителей средств федерального бюджета.
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в условиях расширения прав главных распорядителей будет осуществляться постепенно. Например, в 2008 г. на федеральном уровне принято решение сохранить представление в Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство информации о бюджетных ассигнованиях по кодам экономической классификации расходов бюджетов. Переход к более агрегатиро-ванным позициям будет осуществлен в дальнейшем. Вместе с тем Т. Г. Нестеренко отмечает [1], что уже в ближайшие годы необходимо создать более гибкую систему, позволяющую по-разному агрегировать для разных распорядителей экономические статьи. Главному распорядителю необходимо предоставить возможность распределять лимиты бюджетных обязательств одному своему подведомственному получателю более подробно, другому — менее. Такой гибкий подход должен будет позволить главному распорядителю создать эффективные системы управления финансами в своей сфере, которые позволяли бы добиваться поставленных целей с делегированием отдельных полномочий и ответственности на уровень получателей бюджетныхсредств [1].
Все это позволяет сделать вывод о некоторой «либерализации» бюджетного процесса. Однако возникает вполне справедливый вопрос: а не будет ли подобная либерализация способствовать увеличению объема нецелевых или неэффективных
бюджетных расходов. Для устранения подобной опасности параллельно с расширением прав главных распорядителей происходит переход на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), когда реализуется концепция перехода от управления бюджетными ресурсами к управлению результативностью бюджетного процесса. Формирование системы (БОР) в настоящее время является основным принципом развития системы управления бюджетным процессом в Российской Федерации. Одним из элементов реформирования бюджетной системы является также среднесрочное бюджетное планирование, которое создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Это обеспечивает предсказуемость процессов и уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе исполнения контракт, заключенный с рыночным агентом [2]. В свою очередь БОР предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований [2].
В этих условиях особенно важной становится задача дальнейшего совершенствования системы казначейского контроля, который характеризуется повышенными потенциальными возможностями обеспечения результативности использования бюджетных средств по сравнению с другими видами государственного финансового контроля. Эти возможности связаны, прежде всего, с необходимостью санкционирования бюджетных расходов органами казначейства, что превращает казначейский контроль в текущий оперативный контроль, позволяющий своевременно обнаружить и предотвратить возможное расходование бюджетных средств с низкой результативностью.
Современные принципы формировании бюджета предусматривают приоритет определения бюджетно-политических целей, которые затем декомпозируются с применением программно-целевого метода распределения расходов [3]. Соответственно формируются и системы индикаторов результативности. При этом макроэкономические результаты подвергаются декомпозиции и для их достижения необходимо обеспечить получение заданных значений индикаторов микроэкономического уровня. Тогда для обеспечения эффективного казначейского контроля в условиях БОР необходимо связывать каждый бюджетный расход с некоторым индикатором результативности, и при санкционировании расходов в соответствующих документах должна присутствовать информация о
том, на какой индикатор (или индикаторы) результативности микроэкономического уровня может повлиять данный расход. Тогда, если одновременно с расходованием осуществлять мониторинг соответствующих индикаторов, который может производиться органами государственной статистики, то в органах казначейства может быть сформирована база данных, содержащая информацию о связи расходов и индикаторов микроэкономического уровня.
Здесь возникает проблема информативности тех данных, которые поступают в органы Федерального казначейства при санкционировании тех или иных операций. Ранее вопросы информативности документарного сопровождения операций, санкционируемых в органах казначейства, были рассмотрены в [4], при этом использован подход, основанный на анализе качества служебной информации [5], содержащейся в документарном сопровождении.
При этом качество служебной информации оценивается как совокупность свойств служебной информации, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с назначением [5], в данном случае в соответствии с целями казначейского контроля. При этом следует учитывать как внутренние (сохраняющиеся при их переносе в другую среду), так и внешние (изменяющиеся при переносе в другую среду) свойства данных. К показателям качества данных относят также их достоверность — свойство данных не иметь скрытых ошибок и кумулятивность — свойство данных небольшого объема достаточно полно отображать действительность. Временные свойства данных связаны с возможностью сохранения во времени способности правильно отображать действительность. Каждое из перечисленных свойств данных имеет две составляющие: формально-техническую и социально-психологическую. Формально-технические составляющие не учитывают мотивов деятельности людей, связанных с качеством данных, а социально-психологические составляющие учитывают влияние на их качество личностных свойств людей, находящихся под воздействием социальных и психологических факторов в процессе сбора, переработки и использования данных.
К формально-техническим составляющим относят [5]:
■ безошибочность данных, свойство данных не иметь скрытых случайных ошибок (составляющая свойства достоверности);
■ сжатость данных, свойство данных сохранять способность отображать действительность
после их обобщения (составляющая свойства кумулятивности);
■ оперативность данных, свойство данных соответствовать временным характеристикам процесса, который эти данные отображает (составляющая временных свойств);
■ идентичность данных, свойство данных соответствовать состоянию объекта; нарушение идентичности связано со старением данных по рассогласованию признаков (составляющая временных свойств).
К социально-психологическим составляющим свойств данных относят:
■ истинность данных, свойство данных не иметь искажений, внесенных намеренно человеком (составляющая свойства достоверности);
■ селекционность данных, свойство данных соответствовать личным взглядам потребителя и его готовности к восприятию данных (составляющая свойства кумулятивности);
■ срочность данных, свойство данных соответствовать требуемому сроку их представления (составляющая временных свойств);
■ значимость данных, свойство данных сохранять ценность для потребителя с течением времени (составляющая временных свойств). Качество служебной информации во многом
зависит от структуры контролирующей системы, которую определяют в основном правила организации контроля (например, наличие или отсутствие повторной обработки данных после исправления ошибок, кратность контроля, повторный контроль и обработка всего объема данных или той его части, где обнаружены ошибки и др.) [5]. В задачах обеспечения качества служебной информации важно также различать комплексный контроль, при выполнении которого могут быть обнаружены ошибки, внесенные в данные на всех предшествующих контролю этапах, и локальный контроль, при котором возможно обнаружить ошибки, внесенные лишь на отдельных операциях или группах операций.
Случайные ошибки в данных обусловлены, как правило, ненамеренными искажениями содержания сведений человеком, сбоями технических средств и ошибками при составлении программ. При анализе истинности данных рассматривают намеренные искажения данных человеком — источником сведений.
Для обеспечения кумулятивности важно уменьшить объем перерабатываемых данных, обеспечив потребителя всеми необходимыми ему сведениями. Эту задачу можно решить как без учета, так и с учетом опыта и квалификации конкретного
потребителя данных, применяя соответственно формально-технические и социально-психологические приемы [5]. К числу формально-техничес-кихприемов относятся, например, агрегирование — получение сводных показателей различного уровня обобщения, построение наборов данных по различным разрезам, то есть выбор отдельных показателей из массивов исходных данных. Эти и другие формальные приемы направлены на построение моделей типа «многое в одном», когда действительность отображается с помощью малого числа символов [5]. Соответствующее свойство данных— их сжатость.
Учет опыта, квалификации и других свойств личности потребителя данных можно осуществлять «настройкой» на конкретного потребителя. Данные, специально отобранные для конкретного их потребителя, обладают свойством селекцион-ности [5].
Тогда применительно к казначейскому контролю в условиях БОР можно использовать предложенную в [4] теоретико-множественную модель контролируемой операции. При этом каждая операция представляется в виде множества и содержит подмножества проектов операции РО и результатов операции RO. Подмножество проектов операции содержит, в свою очередь, два подмножества: документированное (DPO) и недокументированное (NDPO). В каждом из этих подмножеств можно выделить материальное и финансовое подмножества МРО и FPO, представляющие собой множества количественных и качественных характеристик, показателей и параметров операции, относящихся к материальной и финансовой сферам [4].
Подмножество результатов операции содержит подмножество документов о выполненной операции (DRO), содержащее материальное и финансовое подмножества соответствующих качественных и количественных показателей, подмножество реальных материальных объектов MRO, приобретенных сторонами операции в результате ее реализации, и подмножество финансовых средств FRO на счетах или в наличной форме [4].
Таким образом, материальное и финансовое подмножества входят в подмножество проекта (плана) операции в информационной форме, а в подмножество результатов операции — в форме конкретных материальных объектов или финансовых средств.
Введение понятия проекта (плана) операции позволило автору [4] создать методологическую основу для анализа различных этапов казначейского контроля. В общем случае контролирующая система имеет дело не непосредственно с подмножест-
вом Я01р, а с информацией об этом подмножестве I (ЯО^), рр где р1 — некоторый параметр степени достоверности или соответствия информации реальному подмножеству проектов оснований операций. Таким образом, с точки зрения общей теории управления указанная информация представляет собой, по сути дела, так называемое «наблюдение», параметр, по которому косвенно судят о реальном состоянии объекта.
На этапе текущего контроля, который по его методу в соответствии с классификацией [6] можно отнести к группе «фильтрующего» контроля, поскольку он направлен на приостановку (фильтрацию) некорректных операций, для каждой отдельной операции в контролирующей системе происходит сравнение информации о проекте текущей операции I (Я01у), рр с соответствующей данной операции информацией, хранящейся в базе данных 1(ЯОю),рг При установлении соответствия информации дается разрешение на реализацию операции. При отсутствии соответствия формируется запрет на ее выполнение в виде управления и рри1 [4]. Необходимым условием реа-
лизации операции является совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов. Анализируя схему текущего контроля, легко обнаружить отсутствие обратной связи после реализации операции. В этом заключается основной недостаток разрешительной (фильтрующей) системы контроля. Поэтому в данном случае также весьма сложно отследить недокументированную составляющую проекта операции.
Каждое из подмножеств используемой в процессе контроля информации / (К-01р) и / (Р01р) представляет собой множество бумажных и электронных документов, финансовых и материальных объектов контроля, которые имеют соответственно мощности Ш и 1Р. В свою очередь, каждый документ представляет собой подмножество контролируемых качественных ^^ и количественных мп1 параметров мощностью Ь.
® И^4' '
Соответственно подобной двойственности каждого параметра элементарная контрольная операция содержит две стадии. На первой стадии производится проверка принадлежности данного качественного параметра к нормативной группе параметров (здесь устанавливается, например,
факт целевого или нецелевого использования тех или иных финансовых средств). Вторая стадия представляет собой сверку реального значения контролируемого параметра с его нормативной или допустимой величиной.
В условиях БОР к контролируемым подмножествам I(ROip) и I(POip) добавляется подмножество I (Щр) — информация о связанных с данной операцией индикаторах результативности. В общем случае эта информация также может отличаться от тех реальных индикаторов IRip, с которыми в действительности связана данная операция. Более того, может оказаться, что рассматриваемая операция не оказывает влияния ни на какой из индикаторов. Поэтому на этапе подобного контроля становится целесообразной экспертная оценка вероятности Р [I(IRjp), IRjp]. Эта величина представляет собой вероятность того, что информация об индикаторах результативности, связанных с данной операцией, достоверна.
Производя мониторинг индикаторов результативности в процессе бюджетного финансирования, можно обнаружить реальную связь операций и индикаторов и соответственно пересчитать значения указанной вероятности. Подобная вероятность может служить мерой информативности данных об операциях, контролируемых органами Федерального казначейства в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Литература
1. Нестеренко Т. Г. Этапы бюджетной реформы // Финансы. 2008. № 2.С.З- 7.
2. Нестеренко Т.Г.Роль Федерального казначейства в реформировании бюджетного процесса // Бюджет. 2006. № 12.
3. Прокофьев С. Е., Шубина Л. В. Федеральное казначейство: организационные аспекты создания системы БОР // Бюджет. 2007. № 2.
4. Натаров В. ^.Казначейский контроль и бюджетная дисциплина. М.: Издательский дом «Финансы и кредит», 2004. 150 с.
5. Качество служебной информации. Термины и определения. Государственный стандарт Российской Федерации. Р 51170-98. М. : Изд-во стандартов, 1998. 7 с.
6. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 2000. 384 с.
