CC BY
34
Финансовый контроль
казначейский контроль результативности
бюджетных расходов
современный этап совершенствования бюджетного процесса в российской Федерации характеризуется целым рядом новых, прогрессивных подходов, основанных на системе современных концепций управления государственными и муниципальными финансами. После перехода экономики рФ на рыночные принципы и создания бюджетной системы, состоящей из равноправных частей: федерального, регионального и местного бюджетов , возникла насущная необходимость повышения эффективности государственного управления бюджетными финансовыми средствами. Одним из этапов решения этой задачи явилось принятие концепции перехода от управления бюджетными ресурсами к управлению результативностью бюджетного процесса. Формирование системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОр), в настоящее время является основным принципом развития системы управления бюджетным процессом в российской Федерации. Одним из элементов реформирования бюджетной системы является также среднесрочное бюджетное планирование, которое создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Это обеспечивает предсказуемость процессов и уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе контракт, заключенный с рыночным агентом [1]. В свою очередь БОр предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований.
с момента начала перехода к управлению результативностью бюджетного процесса накап-
А. с. ВАсИН, доктор экономических наук
т. а. хасбиулина
управление Федерального казначейства по тульской области
ливался опыт работы, происходил постоянный поиск новых методов и совершенствования систем управления бюджетом. В рамках перехода на БОр происходит соответствующая модернизация всей системы органов казначейства. При этом возможно формирование индикаторов эффективности данной системы с точки зрения оценки ее «зрелости» [2]. Предложены индикаторы для различных этапов реформирования казначейской системы, таких как готовность к реформированию, подготовка реформы, разработка системы, закупки, внедрение, мониторинг и оценка и, наконец, обслуживание и поддержка. Подобная система индикаторов позволяет осуществлять оценку потенциальной эффективности казначейской системы, однако для оценки реального влияния модернизации системы казначейского контроля на результативность и эффективность бюджетного процесса требуются другие индикаторы эффективности, связанные с общественно значимыми социально-экономическими показателями развития российской Федерации.
В соответствии с концепцией БОр в настоящее время в системе органов Федерального казначейства уже сформировался комплекс методик, ориентированных на контроль эффективности бюджетного процесса. Однако в реальных условиях исполнения расходной части бюджета продолжают наблюдаться такие негативные явления, как нецелевое, неэффективное или безрезультативное расходование бюджетных средств.
Поэтому возникает задача дальнейшего совершенствования системы казначейского контроля, который характеризуется повышенными потенциальными возможностями обеспечения результативности использования бюджетных средств по
38
финансы и кредит
сравнению с другими видами государственного финансового контроля. Эти возможности связаны, прежде всего, с необходимостью санкционирования бюджетных расходов органами казначейства, что превращает казначейский контроль в текущий оперативный контроль, позволяющий своевременно обнаружить и предотвратить возможное расходование бюджетных средств с низкой результативностью.
На необходимость совершенствования всей системы государственного финансово-бюджетного контроля указывает также автор В. Ю. Чигиров, который отмечает, что «...серьезным препятствием развития БОР стал механизм финансово-бюджетного контроля, который не в полной мере переориентирован на контроль за достижением общественно значимых результатов.» [3]. В основу новой системы казначейского контроля, которую по аналогии с существующими понятиями «БОр-система» и «БОР-доклад» [3, 4], можно назвать «БОР-контролем», также следует положить анализ достижения заданных значений индикаторов результативности.
При формировании бюджета «сверху вниз» бюджетный процесс начинается с определения бюджетно-политических целей (приоритетов), которые затем декомпозируются с применением программно-целевого метода распределения расходов [4]. Соответственно, формируются и системы индикаторов результативности. При этом макроэкономические результаты подвергаются декомпозиции и для их достижения необходимо обеспечить получение заданных значений индикаторов микроэкономического уровня. Тогда для обеспечения эффективного БОР-контроля необходимо связывать каждый бюджетный расход с некоторым индикатором результативности, и при санкционировании расходов в соответствующих документах должна присутствовать информация о том, на какой индикатор (или индикаторы) результативности микроэкономического уровня может повлиять данный расход. тогда, если одновременно с расходованием осуществлять мониторинг соответствующих индикаторов, который может производиться органами государственной статистики, то в органах казначейства может быть сформирована база данных, содержащая информацию о связи расходов и индикаторов микроэкономического уровня.
Естественно, что на микроуровне трудно обнаружить влияние отдельных бюджетных расходов на индикаторы результативности. Однако на уровне субъекта Федерации имеется больший объем ста-
И
Б ' г
ЛБ Ф
г
Временные ряды для процессов бюджетного финансирования и изменения индикатора результативности
тистической информации, выборки становятся репрезентативными, подобные расходы могут быть сгруппированы в множества, и появляется возможность анализа двух временных рядов (см. рисунок): временного ряда бюджетных расходов, связанных с данным индикатором результативности Б(1) и временного ряда изменений соответствующего индикатора результативности И(0. Временной ряд бюджетных расходов будет представлять собой дискретную последовательность по периодам финансирования, причем объем финансирования в этих периодах ДБ. , в общем случае может быть различным. Временной ряд индикатора результативности будет представлять собой случайный процесс, связанный с временным рядом бюджетных расходов, с учетом некоторого запаздывания результата финансирования т. Для определения степени влияния бюджетного финансирования на величину индикатора результативности необходимо оценить эту величину запаздывания. Это является довольно сложной задачей, которая, очевидно, может быть решена только на основе экспертных оценок. на первый взгляд, кажется, что можно выбрать в качестве величины запаздывания период, в течение которого не происходит изменения значения индикатора в начале финансирования.
Однако причиной отсутствия изменения может быть не только запаздывание реакции системы, но и недостаточное финансирование, так как при этом также возможно отсутствие изменения значения индикатора.
В качестве одного из способов оценки величины запаздывания результата финансирования т можно предложить методику, основанную на определении ковариации СБИ для различных значений т.
N
Сби =У [Б(^) -Бр] • [И(1 +т) -Иср] , (1)
где
1 N
Бр = Т71Б(О ,
I=1
1 N
и =—у и(1).
сР N 1
■¡■У I=1
(2) (3)
При этом следует учитывать, что оценка величины индикатора осуществляется в моменты , которые не всегда будут совпадать с интервалом 1. + т, так как смещение т не всегда будет кратным Д16. кроме того, сам интервал финансирования Д16 в общем случае может быть переменным. Поэтому величину И( + т) можно определять по интерполяционной зависимости:
Щ1, +т' = Щ1,+[И('>+1 ^) . (4)
1 — 1
При этом индекс j выбирается из следующих условий:
О < 1 + т и +1 > 1 + т . (5)
В результате может быть получена зависимость ковариации СБИ от величины запаздывания результата СБИ = СБИ (т). тогда наиболее достоверная величина запаздывания результата финансирования может быть оценена как значение т, соответствующее максимуму ковариации СБИ .
Однако следует отметить, что, как видно из рисунка, зависимости И( 1) и Б(1) в общем случае могут быть нелинейны. кроме того, вполне вероятно, что величина запаздывания результата финансирования т может быть различна для различных участков зависимости И( 1) . Поэтому предложенную методику можно использовать как для всего периода наблюдения результатов финансирования, так и для отдельных участков, на которых можно предположить линейность зависимостей И( 1) и Б(1) . Это позволит дополнительно оценить зависимость т(1).
Определив величину запаздывания результатов финансирования (запаздывания реакции системы)
т, можно от временных рядов перейти к зависимости И(Б), исключив параметр £ для анализа этой зависимости целесообразно использовать методику, предложенную для случая внешнего финансового контроля на муниципальном уровне, согласно которой подобная зависимость рассматривается как кусочно-линейная [5].
используя известные методы регрессионного анализа, можно определить коэффициенты линейной регрессии для различных участков зависимости 1(Б).
1(Б) = а+Ь Б. (6)
В полученной регрессионной зависимости наибольший интерес для анализа представляет коэффициент Ь, так как именно он определяет степень влияния данного множества бюджетных расходов на индикатор результативности.
В том случае, если величина запаздывания результата финансирования была определена для различных участков зависимости И(1) и имеется оценка зависимости т() возможно также формирование зависимостей т(Б) и т(ДБ). Подобные зависимости представляют большой интерес для исследователей, так как позволяют оценить динамику результативности бюджетного финансирования. Здесь могут быть различные варианты. В первом случае более высокие бюджетные расходы будут обеспечивать более быстрый результат. Естественно, что подобные расходы наиболее эффективны. В то же время возможен вариант, когда более высокие бюджетные расходы приводят к замедленному результату финансирования. В ряде случаев это вполне объяснимо, так как большое финансирование требует большего времени для освоения средств. Однако в то же время, если высокие расходы не сопровождаются увеличением индикатора результативности, а приводят только к замедлению формирования этих результатов, следует рассмотреть вопрос о целесообразности подобных расходов и при необходимости скорректировать бюджет.
таким образом, в результате подобного мониторинга можно выделить множества расходов, оказывающие различное влияние на индикаторы результативности, и, если новые расходы по своим характеристикам относятся к множествам, не оказывающим положительного влияния на результативность, то следует рассматривать вопрос об их целесообразности.
Отдельные бюджетные расходы могут оказывать влияние на различные индикаторы результативности. В этом случае подобный анализ осущест-
1=1
вляется для каждого индикатора в отдельности. Применяя предложенную методику для различных индикаторов, в том числе даже не связанных с данным расходом, можно также обнаружить индикатор, наиболее чувствительный к данному расходу, и, наоборот, расход, оказывающий наибольшее влияние на данный индикатор, в результате чего можно установить области наиболее эффективных бюджетных расходов и скорректировать бюджет. Предложенная система казначейского БОР-контроля позволит повысить результативность бюджетных расходов и эффективность бюджетного процесса как на федеральном, так и на региональном уровне.
Литература
1. Нестеренко Т. Г. Роль Федерального казначейства в реформировании бюджетного процесса // Бюджет. — 2006. — №12.
2. Дроздов О. И. Оценка зрелости казначейской системы //Финансы. — 2007. — №2.
3. Чигирев В. Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: дис. канд. эконом. наук. — Саратов: СГСЭУ 2007. — 20 с.
4. Прокофьев С. Е., Шубина Л. В. Федеральное казначейство: организационные аспекты создания системы БОР // Бюджет. — 2007. — №2.
5. Кондаурова Н. Е. Обеспечение бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля: дис. канд. эконом. наук. — Орел: ОрелГ-ТУ, 2007.- 24 с.
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУНИВЕРСИТЕТ НИЗКОТЕМПЕРАТУРНЫХ И ПИЩЕВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ факуль тет экономики и экологического менеджмента ПРОВОДИТ 18 АПРЕЛЯ 2008г. ВТОРУЮ ВСЕРОССИЙСКУЮ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКУЮ КОНФЕРЕНЦИЮ «СТРАТЕГИИ И ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ
ЭКОНОМИКОЙ: ОТРАСЛЕВОЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ» На конференции предполагается обсудить следующие вопросы:
- региональные и отраслевые стратегии управления экономикой в инновационном контексте;
- актуальный экологический менеджмент;
- управление мегаполисом и крупным городом: философские, социальные, финансовые аспекты;
- проблемы современного образования экономистов и менеджеров.
Отв. секретарь оргкомитета конференции: Наталья Александровна Шапиро Тел: 8(812) 312-61-31 E-mail: v-shapiro@mail.ru
Заявки для участия в конференции и тексты выступлений принимаются до 5 апреля 2008г.
В заявке необходимо указать: ф.и.о., ученую степень, звание, должность; полное название организации и подразделения; электронный адрес для связи; форму участия (заочное, необходимость выслать материалы/ очное, необходимость бронирования гостиницы); тему выступления.
Режим работы конференции: 17.04 - день приезда
18.04 - день работы конференции с 10:00 до 18:00 (СПб, ул. Ломоносова,9) 19.04 - день отъезда
Материалы конференции будут опубликованы до начала её работы, в авторской редакции. Оргкомитет оставляет за собой право отбора материалов. Неопубликованные материалы не рецензируются и не возвращаются.
