CC BY
23
Казначейское исполнение бюджета
УРОВЕНЬ БЮДЖЕТНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ И КАЧЕСТВО КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ*
В.Н. НАТАРОВ, кандидат экономических наук, Руководитель Управления федерального казначейства Минфина России по Тульской области
Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета произошел менее чем через год после начала рыночной трансформации экономики России в соответствии с указом Президента РФ «О федеральном казначействе» [ 1 ]. Целями создания системы органов казначейства явились эффективное управление доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышение оперативности в финансировании государственных программ и усиление контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств [1]. В дальнейшем правовой статус органов казначейства был закреплен в Положении о федеральном казначействе Российской Федерации [2], где в качестве главных задач органов казначейства, в частности, указаны организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы, а также регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств.
Необходимость укрепления бюджетной дисциплины как цель осуществления органам казначейства своих прав и полномочий также была определена в упомянутом Указе Президента РФ. Понятие «бюджетная дисциплина» подразумевает обязательный для всех предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц порядок перечисления платежей в бюджет и расходования бюджетных ассигнований.
• Впервые опубликована в журнале «Финансы и кредит» № 26, 2004.
Основной функцией управления, выполняемой системой органов федерального казначейства и направленной на повышение бюджетной дисциплины на уровне хозяйственных комплексов регионов, является целенаправленный и эффективный казначейский контроль. Органы федерального казначейства осуществляют контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов. При этом казначейство взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу
В Положении о федеральном казначействе РФ его контрольные функции определены в ряде пунктов, в частности, отмечается, что органы казначейства [2,3]:
обеспечивают в соответствии с установленными размерами ассигнований целевое финансирование предприятий, учреждений и организаций за счет средств федерального бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и целевое использование внебюджетных (федеральных) средств;
контролируют своевременность совершения операций со средствами федерального бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетными (федеральными) средствами, а также целевое направление использования средств федерального бюджета и внебюджетных (федеральных) средств; осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти (в том числе налоговыми
и иными правоохранительными органами) и банками;
проводят работу по'контролю за соблюдением действующего законодательства РФ в части исполнения федерального бюджета, финансового исполнения государственных (федеральных) внебюджетных фондов, поступления и использования внебюджетных (федеральных) средств. Отмечая необходимость повышения эффективности казначейского контроля, следует рассмотреть само понятие «эффективность», которое имеет как качественную, так и количественную интерпретацию. В качественной интерпретации эффективность контроля можно раскрыть через понятие «качество казначейского контроля» [4]. Управление качеством в настоящее время широко используется в сфере промышленного производства, ему посвящено значительное количество работ. Отмечается, что в условиях рыночной экономики актуальной становится задача обеспечения такого качества продукции и услуг, которое может полностью удовлетворить все запросы потребителей [6]. Высокое качество продукции и услуг является самой весомой составляющей, определяющей ее конкурентоспособность. Объектами управления качеством являются результаты деятельности предприятий и организаций - продукция, услуги и работы. Применительно к функциям органов казначейства, естественно, невозможно творить о качестве «продукции». В то же время казначейский контроль можно рассматривать как работу, а при определенном подходе и как услугу. В данном случае общество через государство как своего представителя «нанимает» органы казначейства для оказания «услуги» по контролю за движением общегосударственных бюджетных средств. Таким образом, с этой точки зрения казначейский контроль также может являться объектом управления качеством. В литературе имеются также сведения о качестве и системе контроля качества проведения аудита [7]. Поскольку по типу реализуемого процесса контроль и аудит аналогичны, то и с этой точки зрения понятие «качество контроля» вполне может быть применимо.
Возникает также проблема выбора показателей и параметров, по которым можно оценить качество проведения казначейского контроля. Показатели качества для работ и услуг, к которым, как было показано ранее, можно отнести казначейский контроль, могут быть разделены на ряд групп.
К первой группе относятся показатели, определяющие качество непосредственно содержания работы - казначейского контроля. Эти показатели определяют степень достижения цели казначейского контроля. Таким показателем может быть, например, объем выявленного нецелевого использования
бюджетных средств. Однако при малом выявленном объеме трудно определить, в чем его причина: в недостаточной глубине и действенности контроля или в действительно высокой бюджетной дисциплине. Еще сложнее оценить качество контроля, связанное с его последствиями. В задачи контроля кроме обнаружения нарушений входит также предотвращение последующих нарушений, однако оценить эффективность подобного процесса весьма сложно, и поэтому вопрос выбора показателей качества контроля этой фуппы требует специального исследования.
Ко второй группе относятся показатели качества, связанные с затратами ресурсов на осуществление контроля. Интегральным показателем здесь может служить объем финансовых ресурсов, необходимых для проведения контрольных мероприятий, отнесенный к общему объему контролируемых финансовых средств. Другим показателем, определяющим «рентабельность» контроля, может служить объем выявленных нарушений на единицу затраченных на контроль средств. Согласно [5], в США это соотношение составляет 5 дол. выявленных нарушений на 1 дол. затрат на контроль. В Великобритании это соотношение еще выше - 13 фунтов стерлингов обнаруженных нарушений на 1 фунт затрат.
Кроме финансовых ресурсов к данной группе показателей качества контроля можно отнести и объем расходов временных и кадровых ресурсов, определяющих продолжительность контроля.
К третьей группе можно отнести сервисные показатели качества: степень автоматизации и информатизации, степень влияния процесса контроля на функционирование подконтрольного предприятия или организации, уровень профессионализма персонала контрольных органов и т.д.
Процесс контроля, являющийся объектом управления качеством, обладает определенными особенностями. Контроль всегда является неотъемлемым элементом любой системы управления качеством. Когда же речь идет о качестве контроля, последний выступает уже в качестве объекта некоторой системы контроля верхнего уровня. Однако наличие в системе казначейского контроля всех необходимых механизмов позволяет использовать этот же механизм и для управления качеством.
Важным элементом механизма управления качеством являются его методы. Согласно [6] эти методы включают способы и приемы осуществления управленческой деятельности с целью воздействия на управляемые объекты для достижения поставленных целей в области качества. Там же предлагается классификация этих методов, согласно которой они подразделяются на организационно-распорядительные, экономические и социально-психологические. Однако для случая контроля, который сам по себе
является элементом системы качества, необязательно создавать отдельную систему управления качеством. Таким образом, задача построения системы управления качеством казначейского контроля может быть сведена к разработке организационно-экономического механизма контроля, который включает в себя элементы системы управления качеством. Такой механизм одновременно будет обеспечивать и осуществление непосредственно контроля, и необходимый уровень его качества.
С количественной точки зрения эффективность контроля может быть оценена некоторыми критериями, которые представляют собой количественный аналог целей. Можно сформировать некоторый критерий оптимизации, который с учетом управляющего воздействия контроля выступает в качестве критерия оптимального управления, и при таком контроле или управлении должен быть обеспечен заданный экстремум подобного критерия. В отличие от традиционной трактовки задачи оптимального управления, когда критерий связывается с потреблением ресурсов в управляемой системе, в случае контроля, как уже отмечалось выше, критерий оптимальности может быть связан с ресурсами контролирующей (управляющей) системы.
Однако, поскольку целью казначейского контроля является укрепление бюджетной дисциплины на основе обнаружения существующих и предотвращения возможных будущих нарушений, то можно в качестве критерия качества контроля использовать уровень бюджетной дисциплины подлежащих контролю объектов. Рассмотрим некоторые способы оценки этого уровня. Используя предложенный ранее |4] теоретико-множественный подход, каждый объект казначейского контроля, например, организацию-бюджетополучателя Бп, можно рассматривать как множество подмножеств акторов систем АК мощностью подлежащих контролю операций От мощностью Л/, некоторых атрибутивных параметров объекта контроля А и обнаруженных нарушений Е для данного объекта контроля с мощностями Я и /'соответственно:
Б.ш(лкг, О.Л, Е, ). (1)
В свою очередь подмножество нарушений £ для данного объекта представляет собой подмножество параметров, отражающих качественную и количественную стороны нарушения:
), (2)
где Ек - параметр, характеризующий принадлежность нарушения к определенной группе; 0нар- параметр, характеризующий объем нарушения; Кпж-параметр, характеризующий степень тяжести нарушения.
Группы нарушений бюджетной дисциплины принадлежат некоторому подмножеству возможных
групп нарушений Ек ■ (£,,£2..... ЕК). Вобщемслучае это могут быть, например, нарушения, перечисленные в Бюджетном кодексе РФ [3]: £, - неисполнение закона (решения) о бюджете; Е2 - нецелевое использование бюджетных средств; £3- неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; £4 - неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; £5 - несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств и т.д. до £20 - несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом; £21 -открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.
Для бюджетополучателей одним из основных нарушений бюджетной дисциплины является нецелевое использование бюджетных средств. Особенно велико оно было до создания системы казначейства, однако обнаружить и зафиксировать подобные нарушения в условиях распыленности бюджетных средств было весьма трудно. Довольно существенными были эти нарушения и на первом этапе работы органов казначейства до перевода бюджетополучателей на лицевые счета. После окончательного внедрения системы лицевых счетов объем нецелевого использования бюджетных средств существенно снизился.
Вместе с тем в настоящее время можно обнаружить недостаточную проработанность вопросов управляющего воздействия казначейского контроля на его объекты и, в первую очередь, на непосредственных участников и исполнителей финансовых операций, их акторов - персонал и руководство соответствующих учреждений и организаций. Именно в подобной социально-корпоративной сфере и кроются основные причины и источники нарушений бюджетной дисциплины. Все это требует дополнительных исследований, учитывающих влияние «человеческого фактора» в процессе исполнения бюджета. Не следует также забывать и о превентивной функции контроля, и для оценки эффективности контрольных мероприятий при выявленных нарушениях необходимо учитывать следующие возможные результаты контроля, перечисленные ранее [5): возникает надежда на отсутствие повторения подобных нарушений в будущем; эффективный контроль оказывает сдерживающее влияние на должностных лиц других экономических субъектов, информированных о жестких мерах воздействия на нарушителей;
любое эффективное контрольное мероприятие - прекрасное средство для повышения квалификации и дисциплины кадров. Объем нарушений достаточно просто определяется в денежном выражении, а степень тяжести нарушения может быть связана с характером соответствующих мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. К таким мерам относятся [3,8,9]:
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; наложение штрафа в судебном порядке; начисление пени;
лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; арест;
лишение свободы.
На основе известных методов экспертной оценки можно для каждой из перечисленных мер наказания установить некоторое значение Ктнж. Поскольку обнаружение нарушений и наложение санкций бсуществляется по результатам последующего контроля, то в качестве апостериорного параметра Кпосп, определяющего уровень бюджетной дисциплины, можно использовать показатель, вычисляемый по зависимости:
К___= 1
У^Рю.Ктяж,
Т.0*
(3)
где Non - общее количество операций с бюджетными финансовыми средствами;
О - объем 1-й операции;
N - количество операций, в которых обнаружены нарушения.
Однако обнаружение нарушений в процессе последующего контроля в определенной степени свидетельствует о недостаточном качестве текущего контроля, при котором подобные операции не должны санкционироваться. Для оценки уровня бюджетной дисциплины на основе результатов текущего контроля можно использовать априорный критерий учитывающий количество несанкционированных операций:
К.
<-|_
£4
(4)
где Онс - объем /-й несанкционированной операции; N' - количество несанкционированных операций.
По соотношению критериев К и К можно
г г лося тек
судить об уровне бюджетной дисциплины и, соответственно, о качестве казначейского контроля. Оптимальным вариантом являются высокие значения обоих критериев, что соответствует достигнутому высокому уровню бюджетной дисциплины. Низкие значения обоих критериев свидетельствуют и о весьма низком уровне дисциплины, в условиях которого принимаются определенные меры контролирующими органами, которые, однако, не приносят желаемого результата. Если К > К , это сви-
г поел тек7
детельствует о достаточно высокой эффективности текущего контроля в условиях низкой бюджетной дисциплины. И, наконец, если К > К , это со-
тек поел
ответствует недостаточной эффективности текущего контроля в условиях низкой бюджетной дисциплины.
Динамику изменения уровня бюджетной дисциплины и качества казначейского контроля можно оценить путем построения диаграмм состояния контролируемой и контролирующей систем в координатах Кхску Кпосл для различных моментов времени. Анализируя полученную кривую, можно сделать вывод о необходимости принятия соответствующих мер для улучшения работы органов федерального казначейства в рассматриваемом регионе.
Литература
1. Указ Президента РФ от 08.12.1992. № 1556 «О федеральном казначействе» // Рос. вести, 1992, № 113.
2. Положение о федеральном казначействе Российской Федерации. Утверждено постановлением Совета Министров РФ от 27.08.1993 М? 864 (с изм. и доп. от 11.02.1995, 28.01.1997).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
4. Управление качеством казначейского контроля /СЛ. Васин, А.Н. Иноземцев, В Н. Натаров, А.Б. Орлов; Под общ. ред. С.А. Васина - Тула: Тул. гос. ун-т. - 2002. - 150 с.
5. Ефимова И.П. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. Автореф. дис. д-ра экон. наук:- М., 2001. - 55 с.
6. Мишин В.М. Управление качеством: Учеб. пособие для вузов.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 303с.
7. Стандарты аудиторской деятельности. Сб. норм, актов.- М.: Изд-во «Ось-89», 2001. - 352 с.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Офиц. текст. -М.: Изд-во НОРМА (Изд. фуппа НОРМА-ИНФ-РА-М), 2002.
9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. Офиц. текст. № 63-Ф3.
