CC BY
17
ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА НА КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ
БЮДЖЕТА
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПОВ РЕФЛЕКСИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РАБОТЕ ОРГАНОВ КАЗНАЧЕЙСТВА
В.Н. НАТАРОВ,
руководитель Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Тульской области
В общей системе функций государственного управления существенную роль играют функции управления государственным бюджетом. С целью повышения эффективности исполнения доходной и расходной частей бюджета в условиях перехода к рыночным отношениям в настоящее время в Российской Федерации эти функции возложены на органы федерального казначейства. Нормативными актами1 определен ряд основных задач казначейства, таких как организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств, оперативное управление государственными финансовыми ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов, сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и др.
Перечисленные задачи определяют конкретные функции и права органов казначейства, вхо-
1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98 № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31.12.99, 05.08.2000, 27.12.2000, 08.08.2001).
Постановление Правительства РФ от 27.08.93 № 864 «О федеральном казначействе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11.02.95, 28.01.97 года).
2 Дружинин В.В., Д.С. Конторов. Системотехника. М.: Радио и связь, 1985. - 200 с.
дящие в общее множество функций государственного управления. Подобная задача управления относится к классу задач управления сложными иерархическими системами. Для постановки, анализа и решения таких задач используются принципы современной системотехники. С целью поиска путей повышения эффективности казначейского управления бюджетными финансовыми потоками проведем анализ подобного управления, как частного случая решения общей задачи управления сложными системами.
В соответствии с современными представлениями2, в общем случае любой процесс управления можно представить как процесс взаимодействия двух систем. Одна из систем рассматривается при этом как управляющая, другая -как управляемая (объект управления). Процесс анализируется в непрерывном или дискретном времени и В результате функционирования управляемой системы имеет место изменение некоторого множества количественных или качественных параметров Х^). В каждый конкретный момент времени данное множество будет представлять собой состояние управляемой системы, а при рассмотрении его в динамике подобное множество будет характеризовать поведение управляемой системы. В свою очередь множество можно разделить на несколько подмножеств, которые, в общем случае, могут пересекаться:
• Хн({) — подмножество параметров состояния, не оказывающих никакого влияния
на управляющую систему (ненаблюдаемые параметры);
• Xy(t) — подмножество параметров состояния, непосредственно поступающих в управляющую систему и воспринимаемых ею как входная информация о состоянии управляемой системы;
• XJJ) - подмножество параметров состояния, на основе которых формируется множество наблюдений /(/), воспринимаемых управляющей системой, как входная информация о состоянии управляемой системы;
• XJJ) - подмножество параметров состояния, оказывающих определенное влияния на управляющую систему, но не воспринимаемых ею как информация о состоянии управляемой системы.
Естественно, что переменные состояния могут изменяться только в определенных пределах, заданных областями допустимого состояния Qx.
Управляющая система в соответствии с заложенными в нее правилами, стратегиями, сценариями, алгоритмами и т. д. и в зависимости от поступающих в нее подмножеств 1(f) и Xy(t) формирует некоторое множество управляющих параметров (управлений) Y(t), изменяющихся в пределах заданных областей допустимого управления Пу.
Как на управляющую, так и на управляемую системы оказывают влияние возмущающие воздействия Еу (/) и Еоу(/). К подобным воздействиям относят как факторы внешней среды, так и труднопрогнозируемые, стохастические или просто неучтенные факторы самих систем.
Множество управлений также можно разделить на два основных подмножества:
• YH(t) — подмножество управляющих параметров, оказывающих непосредственное влияние на управляемую систему. Для подобных параметров существуют зависимости X(t)=G№[YH(t), Eoy(i)], характеризующие влияние управления на состояние. Эти зависимости могут быть либо известны заранее с той или иной степенью достоверности, либо формироваться и корректироваться в процессе управления. В подобном случае имеет место управление с самообучением;
3 Дружинин В.В., Конторов Д.С. Системотехника. М.: Радио и связь, 1985. - 200 с.
4Саати Т., Керне К. Аналитическое планирование. Организация систем: Пер.с англ. М.: Радио и связь, 1991. - 224 с.
• YJj) — подмножество управляющих параметров, оказывающих косвенное, опосредованное влияние на управляемую систему. В данном случае зависимости, связывающие управление и состояние, отсутствуют, но появляются зависимости, например вида Д0=Ск{Зоу|Тк(0]}, в которых отражается воздействие управления через факторы среды или управляемой системы.
Задача (цель) управления - обеспечить соответствие реального состояния или поведения X(t) заданному (эталонному) состоянию или поведению X3(t) с некоторой заданной степенью соответствия (точностью или качеством управления) путем изменения управлений в пределах областей допустимого управления. При оптимальном управлении дополнительно должен быть обеспечен заданный экстремум некоторого критерия оптимизации Ко [ДО. ДО]- При этом эталонное состояние или поведение управляемой системы вводится в управляющую систему в качестве исходных данных управления.
Дальнейшая классификация способов управления сводится к анализу заложенных в управляющую систему правил, стратегий, сценариев и алгоритмов управления в связи с преобладанием тех или иных подмножеств в рассмотренных выше множествах.
Одной из разновидностей управления является рефлексивное управление, когда преобладающим во множестве управлений является подмножество косвенных управляющих параметров YK(t). При этом управляемой подсистеме как бы «внушается»3 посредством передачи определенной информации, непосредственно не влияющей на ее состояние, требуемое для осуществления целей управления поведение. Косвенные управляющие параметры могут также оказывать влияние на среду, в которой функционирует система, на ее структуру, на ее вспомогательные подсистемы и т.д.
Рефлексивное управление весьма характерно для социально-экономических систем, частным случаем которых является казначейское управление бюджетными финансовыми потоками. Особенностью социально-экономических систем является присутствие в них активного «человеческого фактора», делающего их поведение гораздо более сложным и трудно предсказуемым по сравнению с техническими системами. В соответствии с известным подходом к анализу подобных иерархических систем4 можно в каждой подсистеме выделить набор акторов (участников процесса функционирования). При этом у каждого актора име-
ется своя локальная цель поведения, которая весьма часто не совпадает с целью системы в целом (глобальной целью), и свой сценарий или даже алгоритм поведения, направленный на достижение, естественно, локальной цели актора.
Поскольку цели акторов не всегда совпадают с целью управления, в реальных социально-экономических системах управляемая система может оказывать весьма существенное влияние на управляющую систему, то есть возрастает мощность подмножества Агв(/). При этом в рамках осуществления рефлексивного управления возможен вариант, когда управляемая и управляющая системы как бы меняются функциями. То есть множество акторов управляемой системы пытается оказать рефлексивное влияние на множество акторов управляющей системы. Тогда характер процесса взаимодействия управляющей и управляемой систем приближается к процессам, изучаемым в известной теории игр5, а сама социально-экономическая среда приобретает свойства институциональной экономики6.
Рефлексивное управление обладает рядом особенностей:
• Отражательный характер управления. В управляющей системе должна иметься модель поведения управляемой системы для всех вариантов косвенного управления. Эта модель является как бы отражением управляемой системы. При этом, естественно, задачей подобного отражения является оценка зависимостей ЛХ/>—<7к{Ноу[ З^С/1)]}, служащих для выбора управляющих воздействий.
• В рефлексивном управлении велика роль мотивации. В социально-экономических системах мотивация непосредственно связана с локальными целями акторов. В технических системах принцип искусственной «мотивации» возникает при использовании методов «искусственного интеллекта».
• Рефлексивное управление имеет ограниченную достоверность, так как косвенное управление не всегда может достичь желаемой цели вследствие неопределенного характера используемых для управления зависимостей. Этот недостаток может быть устранен только на основе накопления и статистической обработки информации об управляемой системе.
5 Воробьев H.H. Теория игр для экономистов-кибернетиков. М.: Наука, 1985. - 271 с.
6 Олейник А.Н. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М, 2000. - 416 с.
• В социально-экономических системах при осуществлении рефлексивного управления должны, естественно, учитываться морально-этические принципы и правовые нормы.
• В рефлексивном управлении весьма важную роль имеет прогнозирование желаемых результатов, которое также возможно на основе накопления информации об управляемой системе.
Таким образом, рефлексивное управление можно рассматривать как косвенное управление с самообучением. При этом исследователями в области системотехники предлагается осуществлять подобное самообучение в виде отдельных этапов, а не непосредственно в процессе управления и рекомендуется следующая последовательность реализации этапов рефлексивного управления во времени:
1. Рефлексивная «разведка» - выявление и статистическая оценка свойств управляемой системы в период [0, /,]. Для этого на управляемую систему оказывается некоторое пробное косвенное воздействие У (/), регистрируется реакция системы и оценивается возможный характер зависимости Д0=^к{2оу[Ук(/)]}.
2. Рефлексивное управление - формирование управляющего воздействия на основе результатов рефлексивной разведки и управление системой в период [/,, /2] в соответствии с имеющейся оценкой зависимости Д0=С!к{Ноу[У;(0]}.
3. Оперативная «разведка» - оценка результата рефлексивного управления и формирование нового пробного косвенного управляющего воздействия в период [/2, /3].
4. Оперативное управление - скорректированное на основе результатов оперативной разведки рефлексивное управление в период [/3, /4], достигающее заданной цели.
Рассмотрим возможности и особенности применения принципов рефлексивного управления в работе органов казначейства по управлению финансовыми потоками государственного бюджета. Здесь сразу следует выделить два направления движения данных потоков. Первое направление представляет собой сбор и учет платежей в бюджет при исполнении его доходной части. Вторым направлением является исполнение расходной части государственного бюджета в соответствии с бюджетными росписями, реестрами и лимитами.
Управляющей системой в данном случае будет множество органов федерального казна-
чейства, его управлений и отделений. Управляемыми системами являются множество плательщиков в бюджет при управлении исполнением доходной части бюджета и множество бюджетополучателей при управлении исполнением его расходной части.
В качестве управляющих параметров выступают разнообразные мероприятия, реализуемые в процессе исполнения доходной и расходной частей бюджета. При подобной трактовке параметры количественно могут представлять собой как логические переменные (наличие или отсутствие данного мероприятия), так и обычные числовые переменные, характеризующие, например, степень охвата множества управляемых объектов данным мероприятием.
Параметры состояния систем могут представлять собой как числовые переменные (например, процент исполнения доходной части бюджета по сравнению с прогнозом или количество фактов и объем нецелевого использования средств федерального бюджета), так и лингвистические переменные, имеющие значения типа «лучше», «хуже», «одинаково», позволяющие на основе экспертных оценок произвести сравнение качественных характеристик процессов.
Глобальная цель управления заключается в обеспечении своевременного исполнения доходной части и отсутствия нецелевого использования расходной части бюджета. Естественно, что у акторов управляемой и управляющей систем имеются свои локальные цели, которые могут не соответствовать глобальной цели.
Прежде всего, отметим, что наряду с косвенным рефлексивным управлением органы казначейства обладают также функцией непосредственного управления. Любая финансовая операция со средствами федерального бюджета осуществляется только после разрешения казначейства. Подобное управление представляет собой с точки зрения общей теории управления дискретное (релейное) управление и является существенным фактором, обеспечивающим государственный контроль за финансовыми потоками.
На качественном уровне был проведен анализ ряда мероприятий и факторов, представляющих собой элементы рефлексивного управления в работе казначейства. Первым и весьма существенным фактором рефлексивного управления является наличие у органов федерального казначейства установленных нормативными документами прав. К этим правам относятся такие, как право производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредит-
ных учреждениях любых форм собственности проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, право получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства республиканского бюджета, право приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки и иные финансово-кре-дитные учреждения), использующих средства республиканского бюджета и допустивших их нецелевое использование, изымать у предприятий, учреждений и организаций необходимые документы, выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа. У органов казначейства имеется также право вносить в Центральный банк Российской Федерации представления о лишении банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение банковских операций. Естественно, что информация о наличии подобных прав у органов казначейства заставляет плательщиков в бюджет и бюджетополучателей выбирать соответствующее поведение. Однако для более эффективного рефлексивного управления необходимо более широко освещать факты использования казначейством своих прав по применению различных санкций.
Другим элементом рефлексивного управления явился повсеместный переход на автоматизированную систему учета поступлений в бюджет (программный комплекс «КАЗНА»), существенно ускорившую прохождение платежей и позволившую повысить «прозрачность» бюджета. Использование автоматизированных систем учета и контроля является также весьма существенным элементом рефлексивного управления. Высокая скорость выполнения вычислительных операций вместе с правильным структурированием информации позволяет акторам управляемой системы, во-первых, повысить качество отчетной документации, во-вторых, возможность быстрой компьютерной проверки в органах казначейства заставляет их более ответственно относиться к выплате налогов и расходованию бюджетных средств.
В Управлении федерального казначейства по Тульской области были проведены мероприятия по переходу на работу в условиях единого счета по учету и распределению федеральных регулирующих налогов. Это позволило не только исключить внеденежные формы расчетов по упла-
те налогов в бюджетную систему, но строить межбюджетные отношения согласно действующему бюджетному законодательству. Таким образом, переход на единый счет является одновременно элементом как непосредственного, так и рефлексивного управления.
В начале текущего года на основании разрешений главных распорядителей средств государственного бюджета были закрыты все счета бюджетных учреждений по внебюджетным средствам в банках и открыты в органах казначейства. В результате кроме бюджетных средств стали контролироваться также внебюджетные поступления на счета государственных бюджетополучателей, что также является элементом рефлексивного управления, так как улучшает соблюдение требований нормативных документов при расходовании этих средств.
В сфере казначейского контроля расходования бюджетных средств элементом рефлексивного управления явился повсеместный переход на лицевые счета бюджетополучателей и внедрение соответствующей автоматизированной системы учета расходов. При осуществлении контроля нецелевого использования бюджетных ресурсов на этапах предварительного, текущего или последующего контроля можно выделить все перечисленные выше этапы рефлексивного управления. Каждый факт проведения контроля (особенно последующего), который не является, естественно, секретом для других подобных
бюджетополучателей данного населенного пункта, оказывает существенное влияние на их бюджетную дисциплину.
При анализе функций органов казначейства с точки зрения реализации рефлексивного управления весьма интересным представляется проведение такого этапа, как «рефлексивная разведка». Она заключается в том, что практически любое мероприятие сначала проводится в пробном режиме на ограниченном количестве бюджетополучателей или плательщиков в бюджет. Вместе с тем представляется целесообразным расширить сферу применения этого этапа на процесс группирования или ранжирования бюджетополучателей по результатам казначейского или совместного с КРУ Минфина РФ контроля. Тогда сам факт попадания бюджетополучателя в группу с недостаточной бюджетной дисциплиной заставляет его принимать соответствующие меры и также является элементом рефлексивного управления.
Таким образом, элементы рефлексивного управления можно обнаружить при реализации практически всех функций органов федерального казначейства. Это позволяет сделать вывод, что поиск новых управляющих параметров - мероприятий, являющихся элементами рефлексивного управления в работе казначейства, откроет новые возможности по повышению эффективности исполнения доходной и расходной частей государственного бюджета.
