СИСТЕМИ І ПІДХОДИ ДО ОЦІНКИ ЯКОСТІ РІШЕНЬ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 35.077.6:005.311.6 https://doi.Org/10.35546/kntu2078-4481.2020.4.21

О.В. ПОЛОВЦЕВ

Херсонський нацюнальний техшчний ушверситет

ORCID: 0000-0003-4736-6133

СИСТЕМИ I П1ДХОДИ ДО ОЦ1НКИ ЯКОСТ1 Р1ШЕНЬ В ДЕРЖАВНОМУ

УПРАВЛШШ

Стаття присвячена дослгдженню та формуванню засад пгдготовки, прийняття та реал1заци управлтських рШень, на основi анализу досвгду формування критерпв оцтювання та впровадження программ оцтювання якостi рШень в державному управлiннi у Великобритани, ШвецИ та Фтляндп. В роботi розглянуто теоретико-методологiчнi тдходи формування критерiальноi бази оцiнювання якостi управлтських рШень Проанал1зоват ix переваги та слабю сторони, окреслено напрями розробки вiтчизняниx пiдxодiв до управлiння яюстю рШень в державному управлiннi. Обтрунтовуеться висновок щодо необxiдностi розробки методики оцiнювання якостi, яка трунтуеться на чтких i зрозумших аналiтичниx критерiяx i яка може бути ттегрована в процес прийняття рШень, що дозволить прогнозувати яюсть рШення ще на етат його прийняття та в разi необxiдностi скорегувати його для того, щоб забезпечити досягнення поставлених цшей управлiння. Подальшi до^дження рекомендовано спрямувати на розробку систем тдтримки прийняття рШень, ят реалгзують методики оцтювання державних рШень та забезпечують прийняття рШень з необxiдним рiвнем якостi.

Ключовi слова: державне управлiння, процес прийняття управлiнськиx рШень, оцтка якостi рШень, яюсть державного управлiння

О. В. ПОЛОВЦЕВ

Херсонский национальный технический университет

ORCID: 0000-0003-4736-6133

СИСТЕМЫ И ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ КАЧЕСТВА РЕШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Статья посвящена исследованию и формированию основ подготовки, принятия и реализации управленческих реШений на основе анализа опыта формирования критериев оценки и внедрения программ оценки качества реШений в государственном управлении в Великобритании, Швеции и Финляндии. В работе рассмотрены теоретико-методологические подходы формирования критериальной базы оценки качества управленческих реШений Проанализированы их преимущества и слабые стороны, обозначены направления разработки отечественных подходов к управлению качеством реШений в государственном управлении. Обосновывается вывод о необходимости разработки методики оценки качества, основанной на четких и понятных аналитических условиях и которая может быть интегрирована в процесс принятия реШений, что позволит прогнозировать качество реШения еще на этапе его принятия и в случае необходимости скорректировать его для того, чтобы обеспечить достижение поставленных целей управления. ДальнейШие исследования рекомендуется направить на разработку систем поддержки принятия реШений, реализующих методики оценки государственных реШений, и обеспечивают принятие реШений с необходимым уровнем качества.

Ключевые слова: государственное управление, процесс принятия управленческих реШений, оценка качества реШений, качество государственного управления

O. V. POLOVTSEV

Kherson National Technical University

ORCID: 0000-0003-4736-6133

SYSTEMS AND APPROACHES TO SOLUTION QUALITY ASSESSMENT IN PUBLIC GOVERNANCE

The article is devoted to research and formation of bases of preparation, acceptance and realization of administrative decisions on the basis of the analysis of experience of formation of criteria of estimation and introduction of programs of an estimation of quality of decisions in public administration in the Great Britain, Sweden and Finland. The paper considers theoretical and methodological approaches to the formation of the

criteria base for assessing the quality of management decisions. Their advantages and weaknesses are analyzed, the directions of development of domestic approaches to quality management of decisions in public administration are indicated. The conclusion about the need to develop a methodology for quality assessment based on clear and understandable analytical conditions and which can be integrated into the decision-making process, which will predict the quality of the decision at the stage of its adoption and, if necessary, adjust it to ensure management. Further research is recommended to focus on the development of decision support systems that implement methods for evaluating government decisions and ensure decision-making with the required level of quality.

Keywords: public administration, managerial decision-making process, quality assessment of decisions, quality of public administration

Постановка проблеми

Концептуальш засади функщонування MexaHÍ3MÍB державного управлшня активно опрацьоваш провщними вичизняними та зарубiжними дослщниками: Г. Астаповою, Г. Атаманчуком, В. Бакуменком, I. Булеевою, Н. Дщенко, В. Дорофieнко, П. Сгоровим, О. £рьоменко-Григоренком, О. Ковалюком, В. Коломийчуком, О. Коротич, М. Кругловим, А. Кульманом, М. Лесечком, Ю. Лисенком, В. Малиновським, О. Машковим, Н. Мойсеевим, Н. Нижник, О. Оболенським, Г. Одшцовою, Р. Руднщькою, З. Рум'янцевим, О. Поважним, Л. Юзьковим.

Однак, якщо загальнi засади механiзмiв державного управлшня розроблеш на достатньому рiвнi, то питання оцiнювання якостi рiшень в мехашзмах управлiння е малодослiдженими. Шдходи до встановлення критерiïв та процедур ощнювання якостi в державному управлшш запропонованi в роботах дослiдникiв i практишв I. Адiзеса, Е. Ведунга, Д.Гвiшiанi, Л. Далберга, А. Дегтяря, А. Дрюмо, К. 1сакссона, Г. Клагса, Д. Коупера, Д. Ламарка, А. Матесона, К. Олкер^ I. Сумма, Р. Теннера, С. Трози, В. Троня.

Рiзним практичним аспектам реалiзацiï державного управлiння в сучасних умовах присвячено значну к1льк1сть наукових дослщжень В. Авер'янова, О. Амосова, В. Буреги, Г. Губерно1, М. Корецького, В. Князева, М. Семьюельса, С. Серьопна, Дж. Скенлена, Ю. Тихомирова, А. Халецько].', Черниш О.

Проблема покращення роботи державних органiв в багатьох випадках зводиться до ощнювання ефективносп працi службовцiв апарату, змши ï\ чисельностi, витрат часу та шше. Але за такого розгляду проблеми поза увагою залишаеться удосконалення процесiв прийняття рiшень i самого мехашзму управлiння. Актуальнiсть i недостатне дослщження даноï проблеми обумовлюе необхщшсть теоретико-методологiчного обгрунтування засобiв розв'язання задач державного управлiння, як1 б давали можливють оцiнювати ефективнiсть прийнятого рiшення в державному управлiннi щодо можливих втрат та спроектувати максимально ефективну траекторiю його реалiзацiï iз врахуванням наявних ризик1в i невизначеностей.

Ah^ïî останшх дослiджень i публiкацiй

Iснуючi методики оцiнки якостi рiшень в державному управлшш з достатньою повнотою охоплюють основш напрями та галузi державного управлiння, однак, вони в основному орiентованi на встановленнi критерпв оцiнювання певних аспектiв дiяльностi державного сектору та на подальше опитування за даними критерiями груп ввдповщальних осiб. Необхiдно зазначити, що в iдеалi процес оцiнювання державноï роботи як група спорвднених методик характеризуеться трьома головними аспектами [1].

Перший - ощнювання стандарпв - визначення стандарту дiяльностi, якого повинна досягнути ефективна у свош роботi державна установа. Оприлюднення стандарту, який мае змагальний характер, може мотивувати персонал i продемонструвати зобов'язання удосконалення дiяльностi. Крiм того, данi про досягнення установою у свош дiяльностi певного стандарту можуть бути використанi керiвництвом (мiнiстрами чи, наприклад, членами мюцевих рад) як засiб монiторингу.

Другий - оцiнювання результатiв - порiвняння дiяльностi органiзацiй, що займаються схожою дiяльнiстю або працюють у схожш соцiальнiй сферi. В державному секторi за вiдсутностi конкурентного тиску, який е у приватному сектор^ так критерiï дозволяють судити про ефектившсть використання ресурсiв органiзацiями у порiвняннi з iншими подiбними установами та можуть стати значним стимулом до тдвищення ефективносп i продуктивностi дiяльностi.

Третiй - оцiнювання процесу - проведення серед групи органiзацiй докладного вивчення процеав управлiння з метою з'ясування причин вiдмiнностей у дiяльностi та запозичення найкращого досвiду.

Дослщження свiтового та украшського досвiду виявляе, що здебшьшого державне управлiння здшснюеться за принципом управлiння „за вщхиленням". Принцип управлiння „за збуренням" застосовуеться вкрай рщко у зв'язку з недостатшм опрацюванням проблеми розпiзнавання кризових ситуацш на раннiй стадiï 1х можливого виникнення. Внаслiдок цього втрачаеться певна к1льк1сть матерiальних i фшансових ресурсiв - вони спрямовуються на л^щащю „авральних" ситуацiй. Контур

адаптивного прийняття ршень, який забезпечував би ощнювання ршень i управлiння належно! якостi, в системi державного управлшня практично не спостерiгаeться. Пiдтвердженням цього е, наприклад, те, що змши в державних установах здiйснювалися i здiйснюються, як правило, за принципом скорочення шлькосп працiвникiв без належного врахування впливу таких змiн на кшцевий результат дiяльностi цих установ. Вщсутшсть такого адаптивного контуру спричиняе те, що яшсть управлiння залежить вiд того, насшльки вправно володiе мистецтвом управлiння його керiвна ланка [2].

Низка сучасних моделей ощнювання якосп державного управлiння зосереджена на внутрiшнiх процесах та спрямована, в основному, на полiпшення оргашзаци дiяльностi, при цьому точка зору защкавлено! сторони, наприклад, вiдповiдного голови мшстерства, береться до уваги лише частково. Наприклад, шформащя часто збираеться шляхом проведения опитувань з метою вивчення рiвня задоволення населення урядовими програмами та полiтикою . Однак, таш опитування не виявляють побажань населення стосовно iснуючих соцiальних заходiв i програм, оск1льки вони ощнюють рiвень задоволення вже запропонованими програмами, а не потребу у них загалом. Крiм того, подiбнi опитування можуть не демонструвати дiевостi заходiв у впровадженнi урядових програм чи !х сощально-економiчного впливу [3]. Таш тдходи до ощнювання якосп управлшня можуть навиъ стати причиною появи установ, як маючи щеально вiдлагоджену систему управлiния, не виконують поставлених полiтичних завдань.

Формулювання мети дослвдження

Метою роботи, в межах процеав державного управлiния, е дослщження досввду формування критерив оцiнювания та впровадження програм оцiнювания якостi ршень в державному управлiннi iнших кра!н з метою визначення застосованих пiдходiв, розгляду !х переваг та слабких сторiн, аналiзу можливостей !х застосування в галузi вiтчизияного державного сектору й формування напрямiв розробки пiдходiв до управлiния як1стю рiшень в державному управлшш Украши.

Викладення основного матерiалу дослiдження

Складнiсть та багатоплановють проблематики державного управлiния обумовлюе дощльшсть використання мiждисциплiнарного пiдходу до дослщження державного управлiния, його задач i функцiй [4]. Проблема пiдвищения якосп державного управлiния належить до класу задач, як1 не можуть бути розв'язаш в межах одше! дисциплши, а потребують спiльного комплексного використання досягнень низки наукових напрямiв: теори державного управлiния, фшософи, менеджменту, сощологи, психологи, економiки, математики, iнформацiйних технологш та iнших [5].

Свiтовий досвщ функцiонувания державно! служби сввдчить про наявшсть широкого спектру пiдходiв до встановлення критерив оцiнювания дiяльностi та до розробки i впровадження методiв оцiнювания якостi рiшень в державному управлшш.

За I. Адизесом [6] фокус державних оргашзацш i установ повинен бути спрямований в першу чергу на !х функцiонувания у суспiльствi, потiм на тi щнносп, як1 вони мають створювати, i на те, як так1 щнносп вимiрювати, та на к1нець на мiнiмiзацiю витрат на створення тако! цiнностi. У довгостроковiй перспективi необхщно фокусуватись на тому, як сприяти успiшному функцiонуванню бшьшо! системи, до яко! належить органiзацiя - до системи державного управлшня.

Щд яшстю рiшения в державному управлiннi будемо розумгги сукупнiсть властивостей, якими характеризуеться управлшське рiшения, що вiдповiдають пею чи iншою мiрою потребам усшшного розв'язання проблеми та досягнення цшей управлiния.

Успiх будь-якого оцiнювания якосп управлшня залежить в!д того, чи зроблять його результати практичний внесок у прийняття ршень про майбутш програми чи перегляд поточних. Головною метою розробки та запровадження методик ощнювання якосп ршень е тдвищення ефективностi управлiния, вiдтворения рiзних стратегш роботи та заохочення i мотиваци до подальшого розвитку i навчання працiвникiв державного сектору [7]. Розглянемо закордонний досвщ у розробцi та впровадженш критерив i процедур ощнювання якосп держаного управлшня.

З 1979 року державний сектор Великобритани переживае перюд важливих реформ. Серед найважливших окремих заходiв - створення мереж! оргашзацш „Наступш кроки", як1 виконують бшьшють виконавчих функцш державного уряду, починаючи в!д соцiальних виплат до забезпечення судових послуг полщи; в!д зберiгания офщшних документiв до захисту рибних запаав.

У 1992 рощ для шдтримки впровадження принцишв загального управлiния як1стю у промисловосп Великобритани був заснований британський фонд якосп [8]. Британський фонд якосп використовуе модель дшово! майстерносп (МДМ), яка за такими дев'ятьма критер!ями визначае оцшку д!яльносп оргашзаци (рис. 1.): кер!вництво - 10%; управлшня людьми - 9%; полпика ! стратепя - 8%; ресурси - 9%; процеси - 14%; задоволення сшвробггаишв - 9%; задоволення споживач!в - 20%; вплив на суспшьство - 6%; дшов! результати - 15%.

Кожне представництво мереж1 виконавчих оргашзацш державного уряду е ушкальним у свош галуз! д!яльносп ! пряме сп!вставлення д!яльносп та управлшня в представництвах виявляеться проблематичним. Тому було виршено на досвщ застосування модел! МДМ встановити критери

ощнювання дiяльностi мереж1 виконавчих оргашзацш уряду, а в Англп i Уельа розпочата програма встановлення критерпв ощнювання результапв дiяльностi мiсцевих органiв влади. Мiсцевi органи влади вiдповiдають за надання велико! кiлькостi життево необхщних послуг, таких як освiта, житло, планування використання землi, соцiальне обслуговування, комунальнi послуги, утилiзацiя вiдходiв тощо.

<-► <-►

Уможливлюючi чинники Результати

Рис. 1. Британська модель дшовоТ майстерност

Пiдхiд до оцiнювання дiяльностi передбачае, що показники роботи визначаються окремо для кожно! iз сфер дiяльностi. Для того щоб забезпечити вщповщальшсть оцiнювання i не перевищити необхщних для збору даних ресурсiв, кожний показник планувався разом з оргашзащею, для оцiнювання дiяльностi яко! вш використовувався. У зв'язку з великою шльшстю проведених заходiв i вибраних для порiвняння сфер було встановлено близько 200 показнишв дiяльностi, яш об'еднанi у так1 групи: загальш витрати, освiта, бiблiотеки, державне житло, переробка вiдходiв, заявки на землевпорядкування, пiльги на податки ради, збiр податк1в ради, перевiрка закладiв харчування, як1сть системи розгляду скарг, яюсть реагування екстрених служб, злочини i затримання, ресурси полщп, пожежна служба.

Поетапний процес встановлення критерпв ощнювання ефективносп роботи службовцiв представлено на рис. 2. Встановлення критерпв ощнювання дiяльностi та управлiння у державних оргашзащях знайшло втiлення у зростанш дiевостi та ефективностi, вдосконаленнi управлшня й покращеннi реалiзацi! виконавчих функцш органiв влади.

В результатi на сьогодшшнш день i в широкому державному масштаб^ i в мюцевому iснуе полiтичне визначення цiнностi показнишв роботи та !х загальнодержавного оприлюднення. Наприклад, данi про напрями розвитку, опублжоваш у 1996 роцi, виявили, що мiсцевi ради з найнижчими показниками дiяльностi у попередньому рощ значно !х покращили: п'ять найпрших рад покращили роботу на 30-60%. Проте незначна шльшсть рад продовжуе працювати гiрше, нiж iншi. Ради з середшм або близькими до таких показниками роботи не показали покращення результапв, хоча порiвняння зi схожими структурами, як1 мають значно кращi показники за таких самих витрат, дае перспективи вдосконалення. В той же час, наприклад, розгляд результапв роботи полщп виявив, що дiяльнiсть 11 окремих служб попршилась, незважаючи на серйозне зростання фшансування, при цьому в iнших шдроздшах при значно повiльнiшому збiльшеннi бюджету спостертаеться вiдчутне покращення роботи.

Необхщно зазначити, що у Великобританil процедури розробки критерilв оцiнювання i шдхвд до оцiнювання дiяльностi все бшьше iнтегруються у процеси прийняття ршень та використовуються державними установами для мошторингу якостi свое! дiяльностi та спроб визначити сфери наступного вдосконалення i втiлення планiв.

У Швеци реформування державного сектора залишаеться важливою програмою на всiх рiвнях урядування впродовж останнiх десятирiч [9]. Впровадження нових методiв полiпшення дiяльностi, зокрема через встановлення критерпв ощнювання якосп державного управлшня, е природним елементом цих процеав.

Домiнантний напрям встановлення критерпв ощнювання державное' роботи можна визначити у таких чотирьох галузях (рис 3.):

- оцiнювання управлшня фшансами урядових установ;

- встановлення мiжнародних критерi!в оцiнювання бюджетного процесу в урядi Швецi!;

- ствставлення з мiжнародною практикою державних сощальних програм;

- щорiчне встановлення критерпв ощнювання мюцевих органiв державно! влади.

На початку 1990-х рошв за дорученням уряду Швецi! була розроблена i впроваджена процедура оцiнювання фшансового менеджменту (ФМ) усiх центральних установ - так званий рейтинг ФМ.

Рис. 2. Процес встановлення критерив ощнювання ефективност роботи

Мета рейтингу - бути засобом регулярного контролю уряду над стандартами управлшня фшансами в установах, а також над результатами змш у розподш вщповвдальносп м!ж центральним урядом та державними установами.

Рейтинг ФМ представляе собою оцшку, що складаеться з двох складових:

- зведена групова оцшка, що показуе ощнювання управлшня фшансами в аспект! стосуншв м!ж центральним урядом та урядовими установами;

- оцшка установи, що показуе ощнювання фшансового менеджменту на р!вш установи -насшльки державш установи вщповщають загальним вимогам щодо управлшня фшансами.

Обидва види оцшок виставляються за трьохбальною шкалою А, В, С та утворюють три групи ФМ-рейтингу:

1. АА ! АВ - цшком задов!льно;

2. АС, ВА, ВВ, ВС - задовшьно;

3. С А, СВ, СС - незадовшьно.

З метою гарантування якосп при визначенш оцшки збираеться будь-яка шформащя, яка вважаеться необхщною для ощнювання.

Зведена групова оцшка формуеться на основ! ощнювання оргашзацш за низкою фактор!в, наприклад, таких:

- аудиторськ звгга;

- перевищення витрат асигнувань;

- звгга у бухгалтерш центрального уряду;

- управлшня гопвкою;

- врегулювання платеж1в;

- перев!рки закриття ! вщкриття баланав у заключних звггах.

Встановлення критерпв ощнювання процеав

Оцшка фшансового менеджменту в урядових установах

Постшне вдосконалення

Щорiчне встановлення критерiïв оцiнювання мюцевих органiв державноï влади

Встановлення мiжнародних критерiïв оцiнювання бюджетного процесу в урядi Швецiï

Оцiнювання

М1жнародна порiвняльна практика державноï пiдтримки сiмей

Встановлення критерпв ощнювання результапв

Рис. 3. Схема шведського досвiду у встановленш критерпв ощнювання у чотирьох галузях державно'1 служби

Оцiнка дiяльностi установи складаеться в результатi обробки ввдповщей за анкетою, в як1й мютяться запитання про статтi балансового звиу та доходно1' частини, наприклад, про так статтi:

- управлiння та визначення вартостi несплачених кредитiв;

- пропорцшне спiввiдношення втрат за безнадшними боргами та процентiв, виплачених за простроченими платежами;

- облж основних фондiв;

- облж асигнованих сум.

З 1993 року здшснюеться щорiчне встановлення критерпв ощнювання фшанав мiсцевих органiв влади ТТТветтп з метою висвiтлення фiнансових результатiв мiсцевоï влади у цiлому. Результати оприлюднюються у формi щорiчного звiту „Як дорого коштуе твоя мюцева влада", що мiстить шформащю з рiчних звiтiв за минулий рiк, поданих мiсцевими органами. В звт мiститься аналiз показник1в, що описують ва галузi господарсько1' дiяльностi мiсцевоï влади.

При цьому щорiчно розробляеться та аналiзуеться близько 140 рiзних показник1в для кожного органу мюцево1' влади. Основу всiх використовуваних видiв показник1в складають статистичнi даш з рiчних звiтiв органiв мюцево1' влади, данi про населення, операцшна та кадрова статистика. Всi показники можна подiлити на так1 групи:

- фiнансовi показники: iнформацiя з балансових звтв мiсцевих органiв влади, наприклад, даш доходу/прибутку, боргу на душу населення, платоспроможносп тощо;

- показники програм соцiального захисту: питання освiти, захисту дiтей та людей похилого в^, наприклад, витрати на таку дiяльнiсть на одного мешканця, шкiльнi витрати на одного учня, витрати на забезпечення пенсiонерiв тощо;

- показники трансфертних платеж1в, кадрового забезпечення i зайнятостi: наприклад, розмiр пiльг соцiального забезпечення на одного мешканця, рiвень дотацiй на культурш заходи, к1льк1сть працiвникiв на душу населення тощо.

Результати аналiзу даних формуються в однiй з таких форм: процентш показники як iндекс, у шведських кронах на душу населення або узагальнено у кронах на групу показнишв. Модель впровадження державними установами процесу встановлення критерпв ощнювання в Швецп показана на рис. 4.

О^м висвiтлення щорiчного стану управлшня в мюцевих органах влади, важливою метою е проведення постiйного аналiзу причин iснування вiдмiнностей мiж рiзними мiсцевими органами влади. Проте основна проблема розглянутих показник1в такого характеру полягае в недостатньому ступеш порiвнянностi, що iснуе мiж рiзними органами державно1' влади. Спостерiгаються суттевi розходження мiж розробленими у рiзних органах мюцево1' влади органiзацiйними i робочими методами iз стандартами, що вибраш для подачi базових даних.

Необхщно зазначити, що розвиток державного менеджменту обов'язково передбачае вивчення досвiду у таких питаннях, як аналiтичнi тдходи i використання мiжнародних критерiïв ощнювання.

Виб!р м!жнародних або вичизняних об'екпв для порiвияния

\

/

1нтерпретащ результапв та вис

Виб!р методу його застосува

Рис. 4. Процес встановлення критерив ощнювання дiяльностi

Останшм часом з'явились причини для стр!мкого розвитку м!жнародного порiвияния та анал!зу характеру критерив ощнювання:

- зростаюча глобал!защя та м!жнародна взаемозалежшсть;

- вщсутшсть вичизняних об'екпв для порiвияния;

- пошук конкуруючих альтернатив;

- розширення масштаб!в дискусш ! роздум!в.

Важливим аспектом розвитку роботи з показниками у Швеци вважаеться розробка показнишв для використання на р!вш як центральних так ! мюцевих оргашв влади. Однаково важливим е також завдання створити модел!, здатш пояснити вщмшносп м1ж окремими органами державно! влади чи !х шдроздшами.

У Фшлянди в 1992-1993 роках було проведено пор!вняння м!жнародних досягнень у державному управлшш та встановлено, що у фшськш систем! державного менеджменту не виконувалось шякого серйозного ощнювання якосп державно! роботи [10]. Тому була розпочата програма ощнювання полпики державного менеджменту.

Ощнювання якосп державного управлшня може проводитись з р!зних м!ркувань та з р!зними щлями. Один з можливих мотив!в - визначення усшшносп чи неусшшносп певних дш, ршень або реформ. Ще один можливий мотив - ощнка д!яльносп службовщв, оаб, що приймають ршення, радник1в з питань полпики у тш чи шшш сфер!, виконавщв ршень. Третш можливий мотив - потреба у створенш основи для краще пошформованого полггачного вибору. Часто ощнювання якосп е единим способом отримати цшсну картину складних результапв програми державного управлшня, у тому числ! можливих небажаних поб!чних ефекпв.

У випадку з Фшлянд!ею останнш з трьох можливих мотив!в виявився найважлившим - загальш цш програми ощнювання бшьше спрямоваш на перспективу, ашж на ретроспективу. Головш з них передбачають так1 ди:

- створення бази для з'ясування урядом найважливших пункпв його програми на решту

терм!ну;

- отримання цшсно! картини змш у державному сектор! впродовж останшх десяти рошв, наприклад, чи працюе вш по-шшому, чи коштуе менше, чи став д!евшим, як р!зш сторони розглядають змши;

- порiвияния полпики уряду Фшлянди з шшими кра!нами з метою встановлення вихщного критерш для визначення мюця, яке поадае кра!на у свт щодо якосп роботи державного сектора.

Заходи з ощнювання якосп державного управлшня у Фшлянди характеризуются тим, що не передбачають жодних складних зусиль розв'язати ва методолопчш ! теоретичш проблеми, що обов'язково з'являються у непростих оцшочних дослщженнях. Взагал ощнювання якосп д!яльносп можна подшити на два види:

- цшьове ощнювання - зосереджене лише на досягненш офщшних цшей програми ощнювання;

- нецшьове ощнювання - зосереджене на бшьш загальних результатах програми.

Нецшьове дослщження мае на мет! вивчення результапв програми даяльносп державного

сектору незалежно вщ того, чи вони прямо визначеш як конкретш завдання, наприклад, можлив!

небажаш побiчнi ефекти, або вщповщшсть завдання програми навколишньому середовищу у свил змiн з початку !! впровадження. Отже, у нецiльовому оцiнюваннi пропонуеться бiльш широкий блок критерпв.

При ощнюванш урядових програм та якосп державного управлiння в цiлому найчаспше вибираеться цiльове оцiнювання, особливо якщо воно здiйснюеться державною службою. Однак, при цьому дуже часто постае проблема невизначеносп - нечiткостi завдань политики, !х двозначностi чи навиъ суперечливостi.

Фiнську програму оцiнювання якосп державного управлiння найкраще визначити як нецшьове оцiнювання, яке грунтуеться на наборi критерi!в, спрямованих на охоплення питань, що будуть найбiльш вщповщними для майбутнього прийняття рiшень.

Ощнювання здшснюеться за чотирма групами критерпв впливу:

- наслщки дiй уряду з точки зору громадян, тобто думка громадян про рiвень i як1сть державно! служби;

- керовашсть державного сектора з точки зору виробнишв полiтичних рiшень, в тому числ! його здатнiсть пристосовуватись до змшних умов;

- ефективнiсть i дiевiсть функцiонування державних органiв i державного сектора в цiлому;

- робоча атмосфера, яшсть керiвництва i мотивацп персоналу в урядових оргашзащях.

1дея програм оцiнювання полягае у встановленш того, насшльки за критерiями впливу покращилась робота урядових оргашзацш за перiод !х оцiнювання .

Крiм того, було введено два критерп, за якими оцiнювали процес урядово! програми у цiлому:

- яшсть процесу впровадження програми;

- цшсшсть програми та вщповщшсть Г! завданням з перспективи сьогоднiшнього дня.

Разом з ощнюванням виконанi дослщження окремих складових i аспектiв урядових програм з тим, щоб отримати достатне висвгтлення всiх цих позицш. Однак сьогоднiшнiй пiдхiд до ощнювання державного управлшня у Фшляндп - це компромю м1ж потребою у зборi даних з метою правильного застосування в роботi всiх критерпв i ресурсними обмеженнями, насамперед, часовими i бюджетними.

Увага фiнсько! програми зосереджуеться бiльше на плануваннi тепершньо! роботи органiзацiй та установ, ашж на глибинному обгрунтуваннi детальних наслщшв окремих аспектiв програм. Проте для випробування правильностi теоретично! моделi зiбранi оригiнальнi данi реалiзацi! урядових програм.

При плануванш фiнсько! програми ощнювання дiяльностi державно! служби було вжито деяких заходiв для забезпечення вщповщносп результатiв i отримання матерiалу для аналiзу потреб майбутнiх урядових програм :

- керiвна група програми оцiнювання складалася з оаб, безпосередньо причетних до планування нових програм;

- керiвнa група звiтувала перед мшстерською робочою групою, чим гарантувалось, що будуть вiдомi сподiвaння осiб, що приймають рiшення;

- тривaлiсть ощнювання програми встановлювалась з метою достатньо раннього отримання остаточних результапв для використання !х при плaнувaннi наступних еташв урядово! програми;

- поширення результaтiв оцiнювaння на семiнaрaх i пiд час iнших зaходiв для стимулювання громадських дебaтiв стосовно змш у державному секторi;

- ^м окремих дослiджень передбачена пiдготовкa двох загальних звтв, де полiтикa уряду ощнюватиметься в цiлому.

Програма ощнювання складаеться з 12 взаемодоповнюючих дослщжень, вибраних таким чином, щоб охопити основну урядову дiяльнiсть iз рiзних оцiнювaльних перспектив, що визначаються зазначеними вище чотирма критерiями впливу i двома процесуальними критерiями. Дослiдження подiляються на двi основнi групи:

А) Дослщження, в яких увага зосереджена на однiй окремiй урядовiй реформа

1. Держaвнi служби виходять на ринок. Досввд та позицi! нових державних шдприемств i компaнiй.

2. Впровадження политики реформ у Мiнiстерствi торгiвлi i промисловостi та Мiнiстерствi внутрiшнiх справ.

3. Вплив спрямовано! на результати системи менеджменту на оргашзацшну культуру урядових установ.

4. Вплив реформ на репональш та провiнцiйнi органи влади.

5. Погляди громадян на державш послуги.

6. Фiнaнсовi результати комерцiaлiзовaних установ.

Б) Дослiдження, в яких увага зосереджена на урядовш прогрaмi реформ в цiлому або на !! результатах в цшому:

1. Позицi! вищих посадових державних службовщв стосовно реформ у державному менеджмент!

2. Погляди полiтикiв на усшхи реформ.

3. Фшансовий та економiчний вплив на реформи в державному менеджмента

4. Мiжнародне порiвняння реформ фшського державного управлшня.

5. Шдсумковий звiт.

6. Планування оцiнювання реформ державного менеджменту у Фшлянди.

Головна мета ощнювання якосп управлшня у Фшлянди - вдосконалення державного управлшня, тому головна увага чггко зосереджена на майбутньому:

- скерувати дiï уряду;

- вдосконалити знання про роботу державного сектора, а особливо про змши, що вщбулись упродовж останнiх рошв;

- забезпечити довiдковою iнформацieю, яка грунтуеться на порiвняннi з шшими кранами, щоб показати мiсце Фшлянди щодо якостi державного сектора на мiжнароднiй аренi.

У звiтi щодо ощнювання якосп державного управлшня висвилюються так головнi методологiчнi питання:

- ощнка цiлей;

- визначення критерив i пiдготовка матерiалу для анал1зу;

- перiод часу або тривалкть програм;

- причиннi зв'язки: змши вщбуваються внаслiдок реформ чи через iншi чинники;

- наступнi шсля оцiнювання заходи.

Необхiдно зазначити, що у кшцевому звiтi найбiльшою мiрою наголошуеться на рекомендацiях i висновках, яш особливо стосуються майбутньоï роботи. Звп про мiжнароднi порiвняння формуе критерш ощнювання мюця Фiнляндiï вщносно iнших кран, що використовували подiбну стратегiю управлiння, i також допомагае визначити можливосп вдосконалення управлiння та ïx впровадження.

Оцiнювання якостi спрямовувалось на подвiйний мотивацiйний ефект: розширення знань в адмiнiстрацiяx про функцюнування державноï служби i в змщненш культури оцiнювання у державному сектора

Отже програма оцiнювання якостi управлшня у щлому подае загальну картину трансформаци державного управлiння Фiнляндiï, зокрема з друго1' половини 1980-х, та пошформоване бачення ролi реформ у цш трансформацiï. Найважливiшим використанням результапв програми е визначення наступних шщатив уряду для просування вперед при бшьшш продуктивностi та менших витратах.

Пiдсумовуючи фiнський досвiд, зазначимо, що ощнювання державного управлшня у Фшлянди спираеться на низку дослщжень програм та дш уряду, зокрема, таких як прийняття програм спрямованих на результати виконання бюджету i системи управлшня, передача повноважень i управлшня персоналом, структурш реформи державних оргашзацш i оргашв державно1' влади, перетворення урядових установ на державнi чи приватш пiдприемства, змiни у фшансових стосунках мiж центральним урядом i мюцевими органами влади.

Цiннiсть фiнськоï програми ощнювання якосп державного управлiння полягае в тому, що в нш використовуються практичнi iлюстрацiï системного пiдxоду до ощнювання i висвилення головних методолопчних труднощiв в аналiзi державного управлшня .

Висновки

Аналiз систем та пiдxодiв оцiнювання якостi державного управлшня виявив, що вони в основному носять врахувально-звггаий характер i не передбачають ощнку якостi рiшень, що приймаються, не дозволяють приймати ршення с заданим рiвнем якостi, керувати яшстю державного управлiння та фактично не можуть суттево пiдвищити ефектившсть функцiонування комплексного меxанiзму державного управлшня [11].

Так, ощнювання даяльносп державного сектору, орiентоване на результати, зосереджуеться в основному на двох чинниках: вплив порiвняльноï статистики на громадсьюсть та дiï представник1в влади, вщ яких очiкують зрозумiлоï реакцiï на цю статистику. При цьому ввдчутш обмеження ефекту вiд такого ощнювання. Так лише ri органи влади, яш продемонстрували найгiршi результати дiяльностi, значно ïx покращили пiсля оприлюднення вiдповiдноï iнформацiï. Ti ж органи, дiяльнiсть яких була оцiнена як середня чи близька до середнього рiвня, не полiпшували ïï навиъ упродовж дек1лькох рок1в, незважаючи на фактичш масштаби вдосконалень. Можна вважати, що за таких пiдxодiв мотивацшний ефект у державнiй роботi з середшм рiвнем якостi знижуеться до нуля i можна припустити дал^ що вiн може стати м^совим у випадках, де показники дiяльностi перевищують норму. Оцiнювання результатiв дiяльностi може не реал1зуватись в практичнш площинi. Певнi рiшення в процеа державного управлiння вже прийнятi i не можуть бути вщмшеш через результати ощнювання чи корегування ршень, що вже реалiзуються, може бути дуже складним.

Дослiдження виявляе, що здебшьшого державне управл1ння здiйснюеться за принципом реактивного управлшня „за вщхиленням" [12]. При цьому вщстежуеться вщхилення вiд заданого або бажаного стану. Принцип активного управлшня „за збуренням", при якому вщстежуються параметри впливiв i на основi прогнозування визначаються можливi наслiдки цих впливiв, застосовуеться вкрай

рщко у зв'язку з недостатшм опрацюванням проблеми розшзнавання кризових ситуацiй на раннш стади !х можливого виникнення . Внаслiдок цього втрачаеться певна шльшсть матерiальних i фiнансових 3aco6iB - вони спрямовуються на лквдащю „авральних" ситуацiй. Контур адаптивного прийняття рiшень, який забезпечував би ощнювання ршень i упрaвлiння належно! якосп, в системi державного упрaвлiння практично не спостертаеться. Пiдтвердженням цього е, наприклад, те, що змши в державних установах здшснювалися i здшснюються, як правило, за принципом скорочення кiлькостi прaцiвникiв без належного врахування впливу таких змiн на шнцевий результат дiяльностi цих установ. Якщо такого контуру не iснуе, то це призводить до того, що яшсть управлшня залежить вiд того, насшльки вправно володiе мистецтвом управлшня його керiвнa ланка.

Критери ощнювання результапв не можуть дати вичерпного пояснения причин досягнення чи недосягнення установою певного рiвня якостi роботи. Необхщно брати до уваги, що юнуе тiсний взаемозв'язок мiж процесом прийняття рiшень, результатами i наслщками. Тому пiдвищення ефективностi комплексного мехашзму державного упрaвлiння передбачае прийняття ршень з заданим належним рiвнем якосп. Це потребуе розробки методик i стратепчних пiдходiв до оцiнювaння якосп управлшня, як грунтуються на чпких i зрозумiлих aнaлiтичних критерiях i як iнтегруються в процес прийняття ршень мехaнiзму державного упрaвлiння, що дозволить прогнозувати як1сть рiшення ще на еташ його прийняття та в рaзi необхiдностi скорегувати його для того, щоб забезпечити досягнення поставлених цшей управлшня. Таким чином, для прийняття ршень в державному управлшш з заданим належним рiвнем якосп необхшно розробити методику ощнювання якосп, яка грунтуеться на чггких i зрозумiлих aнaлiтичних критерiях i яка штегруеться в процес прийняття ршень, що дозволить прогнозувати яшсть ршення ще на етaпi його прийняття та в рaзi необхшносп скорегувати його для того, щоб забезпечити досягнення поставлених цшей управлшня [13].

Подaльшi дослщження необхiдно спрямувати на розробку систем пiдтримки прийняття ршень, як1 реaлiзують методики ощнювання державних ршень та забезпечують прийняття ршень з необхiдним рiвнем якосп.

Список використанот лiтератури

1. Встановлення критерпв оцiнювaння, оцiнювaння i стратепчний менеджмент у державному секторi: Доповщ, виголошенi на зустрiчi Мереж1 менеджменту дiяльностi Служби державного менеджменту OECP. - Львiв: Львiвський фiлiaл УАДУ при Президентовi Укра!ни, 2000. - 137 с

2. Федорчак О.В. Класифжащя мехaнiзмiв державного упрaвлiння / Федорчак О.В. // Демократичне врядування. - 2008. - № 1. - Електронне наукове фахове видання. - Режим доступу: http://www. nbuv.gov. ua/e-journals/De Vr/2008-01/O_Fedorchak.pdf

3. Оценка программ: методология и практика / Под. ред. А.И. Кузьмина, Р.О. Салливан, Н.А. Кошелевой. М., 2009.

4. Дегтяр А.О. Державно-управлшсьш рiшення: шформацшно-аналггачне та оргaнiзaцiйне забезпечення: [Моногр.] / А.О. Дегтяр. - Х.: Вид-во ХарР1 НАДУ «Мапстр», 2004. - 224 с.

5. Abramov R.A., Mukhaev R.T., Sokolov M.S. Kriterii effektivnosti gosudarstvennogo i regional'nogo upravleniya v kontekste proektnogo podkhoda // Teoreticheskaya i prikladnaya ekonomika. 2017. № 1. C. 96-112.Адизес И. Управляя изменениями / И. Адизес. - СПб.: Питер, 2009. - 224с.

6. Адизес И. Управляя изменениями / И. Адизес. - СПб.: Питер, 2009. - 224с.

7. Бакуменко В.Д. Формування державно--управлшських ршень: проблеми теори, методологи, практики: моногрaфiя / В.Д. Бакуменко. - К.:Вид-во УАДУ, 2000. - 328с.

8. Performance in Government: The Evolving System of Performance and Evaluation Measurement, Monitoring, and Management in the United Kingdom / ECD Working Paper Series. 2010. No 24. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd_24.pdf (03.12.13).

9. Ведунг Е. Ощнювання державно! полпики i програм / Ведунг Е. . - Ки!в: Всеувито, 2003. -

314 с.

10. Вайс К. Ощнювання: Методи дослщження програм та полпики / Пер. з англ. Р. Ткачук та М. Корчинська; наук. ред. пер. О. Килiевич. Ки!в, 2000.

11. О.В. Половцев, А.П. Рачинський Сучасш шдходи до формування методолопчного змюту мехaнiзмiв трансформаци управлшських ршень у системi державного управлшня Вюник НАДУ при Президентовi Укра!ни (Серiя "Державне упрaвлiння"), 1'2018, стор: 52-60, Автори: Половцев О., Рачинський А. / завантажити

12. Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) / И.Н. Барциц // Теория и практика управления. - 2005. - № 3. - С. 34-58.

13. Половцев О.В., Чекрипн М. В. Сучасш трансформаци системи державного управлшня: формування методолопчного змюту мехaнiзмiв державного управлшня [Електронний ресурс] / О.В. Половцев, М. В. Чекрипн // Теорiя та практика державного управлшня i мюцевого самоврядування:

електр. наук. фах. вид. Херсонського нацюнального техшчного ушверситету / голов. ред. проф. Лопушинський 1.П. - 2018. - № 1. - Режим доступу: http:// www.irbis-nbuv.gov.ua. - Назва з екрана

References

1. Establishing evaluation criteria, evaluation and strategic management in the public sector: Reports delivered at the meeting of the OECP Public Management Service Network. - Lviv: Lviv branch of UAPA under the President of Ukraine, 2000. - 137 p

2. Fedorchak OV Classification of mechanisms of public administration / Fedorchak OV // Democratic governance. - 2008. - № 1. - Electronic scientific professional publication. - Access mode: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2008-01/0_Fedorchak.pdf

3. Ocenka programm: metodologija i praktika. Pod. red. A.I. Kuz'mina, R.O. Sallivan, N.A. Koshelevoj. Moscow, 2009.

4. Degtyar AO Derzhavno-upravlinsky resheniya: informatsiino-analytychne ta organizatsiyne zabezpechennia [State and administrative decisions: information-analytical and organizational support]. Tar. - H .: HarRI NAPA Publishing House "Master", 2004. - 224 p.

5. Abramov R.A., Mukhaev R.T., Sokolov M.S. Kriterii effektivnosti gosudarstvennogo i regional'nogo upravleniya v kontekste proektnogo podkhoda // Teoreticheskaya i prikladnaya ekonomika. 2017. № 1. ppC. 96-112.

6. Adizes I. Managing change / I. Adizes. - СПб .: Питер, 2009. - 224 p.

7. Bakumenko VD Formation of state-administrative decisions: problems of theory, methodology, practice: monograph / V.D. Bakumenko. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 328 p.

8. Performance in Government: The Evolving System of Performance and Evaluation Measurement, Monitoring, and Management in the United Kingdom / ECD Working Paper Series. 2010. No 24. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd_24.pdf (03.12.13).

9. Vedung E. Ocinjuvannja derzhavnoï politiki i program. Per. z angl. V. Shul'ga. Kiev, 2003.

10. Vajs K. Ocinjuvannja: Metodi doslidzhennja program ta politiki. Per. z angl. R. Tkachuk ta M. Korchins'ka; nauk. red. per. O. Kilievich. Kiev, 2000.

11. O.V.Polovtsev, А.П. Rachynsky Modern approaches to the formation of the methodological content of mechanisms for the transformation of management decisions in the system of public administration Bulletin of NAPA under the President of Ukraine (Series "Public Administration"), 1'2018, pp. 52-60, Authors: Polovtsev O., Rachynsky A. / download

12. . Barzitz I.N. Indicators of the effectiveness of public administration (subjective view of international standards) / IN Barzitz // Theory and practice of management. - 2005. - № 3. - P. 34-58.

13. Polovtsev OV, Chekrigin MV Suchasni transformatsii sistemy derzhavnoho upravlinnia: formuvannia metodologichnoho smistu mekhanizmiv derzhavnoho upravlinnia [Modern transformations of the state management system: formation of the methodological content of public administration mechanisms] [Electronic resource]. Polovtsev, MV Chekrigin // Theory and practice of public administration and local government: electr. Science. profession. kind. Kherson National Technical University / Chairman. ed. prof. Lopushinsky IP - 2018. - № 1. - Access mode: http: // www.irbis-nbuv.gov.ua. - Name from the screen